O dinheiro privado e as alternativas de assimilação

Apesar dessa tendência geral enunciada, é possível identificar trabalhos que constataram distintas manifestações do financiamento privado, nas democracias contemporâneas. Ou seja, longe de ser uma tendência que leva a um resultado uniforme, o que tem sido constatado é que determinadas variáveis proporcionam diferenças no modo como o financiamento privado foi incorporado pelos sistemas políticos. Assim, para a construção da hipótese, é importante pensar nos fatores institucionais responsáveis por criar distintas maneiras de assimilação dos recursos de campanha.

É possível identificar três “modelos” de assimilação dos recursos privados, nas campanhas eleitorais: a refratária, a partidária e a personalista. Estes tipos foram identificados em estudos de política comparada que se detiveram em explicar como as estratégias dos atores se alteram, conforme o arranjo institucional dos sistemas políticos. De modo geral, são ressaltadas variáveis institucionais, como o sistema de governo e eleitoral que incentivam determinados comportamentos dos atores envolvidos na competição eleitoral e na produção de políticas. Assim, pensando exclusivamente no caso do financiamento de campanhas, é possível compreender essas “alternativas” como possibilidades esperadas de comportamento dos financiadores de campanha, para a maximização de seus objetivos.

Em relação à primeira, denominada de “refratária à influência empresarial”, destacam-se os casos em que o financiamento público de campanhas é predominante. Trata-se de um fenômeno mais comum em democracias parlamentaristas, nas quais os partidos têm maior centralidade em todo o processo decisório. Ocorre o que Herbert Alexander denominou de “modelo parlamentar”, caracterizado pelo partidarismo do sistema político e pela utilização de recursos públicos para financiar as campanhas eleitorais: “The parliamentary model differs in reflecting a party-oriented political system in which interest groups often are the basis of the parties, and candidates are subordinated to the interest of the parties” (1980: 338).

De maneira geral, o diagnóstico é de que a alternativa para o enfraquecimento da autonomia partidária, a partir das transformações enunciadas na parte anterior, fez com que partidos majoritários realizassem um acordo relativo à distribuição de recursos estatais. Trata-se do que Richard Katz e Peter Mair (1995) denominaram “partido cartel”, em que se cria uma dependência em relação ao Estado, a partir de um “acordo” ou “conluio” entre os competidores. É possível ver nessa “alternativa” um forte componente partidário, pois todo o processo de escolha e distribuição está ligado ao partido político, o centro da representação política nos casos que optaram pelo financiamento público de campanhas. Para os autores, os dispositivos institucionais que incentivariam comportamentos partidários de eleitores e políticos são o sistema parlamentarista e o sistema eleitoral de lista fechada.

Assim, embora tenha um esforço de “purificação” da política, de distanciamento das eleições dos recursos privados, da influência dos interesses empresariais, Katz e Mair apontam “o fechamento” do sistema político em torno de “partidos governamentais”. A competição efetiva ficaria restrita a poucos atores, cada vez mais desconectada de qualquer grupo social. É importante destacar que o principal efeito é a desconexão dos partidos e de todas suas atividades do conjunto da sociedade, alterando a natureza da representação política. Assim, o “modelo refratário” tem, como principal característica, o distanciamento da competição política dos grupos da sociedade.

Em tal “alternativa”, se é possível pensar em estratégias das empresas, elas ocorrem fora da arena eleitoral, estando ligadas exclusivamente à aproximação direta da atividade legislativa com a executiva. Sendo o contato no momento eleitoral vetado, as empresas acabam estabelecendo conexões em outros momentos. Mesmo sem mencionar ilegalidades no contato (que podem ocorrer também no caso do financiamento), os esforços (e recursos) das empresas acabam sendo dedicados a atividades de pressão, de lobby, no momento em que políticas são elaboradas e implementadas e não quando os representantes são eleitos. Assim, a legislação impede apenas um tipo de contato, sendo necessário que as empresas dediquem e direcionem seus esforços para outras arenas.

O segundo modelo, o “partidário”, também é característica de ambientes institucionais que favorecem um comportamento partidário de políticos e eleitores, mas com uma legislação que permite o financiamento privado de campanhas. Nesse caso, as empresas se voltam também para o momento eleitoral, relacionando-se com os atores, no período que antecede a produção de políticas públicas. Assim, como as empresas se comportariam em ambientes institucionais que permitem o financiamento privado e incentivam o estabelecimento de “partidos fortes”? É possível pensar nas doações como uma escolha ideológica ou mesmo como uma relação de “simbiose” com os partidos, que desfrutariam de nítidas plataformas e identidades com o conjunto da população.

Trata-se do que Clive Thomas (2001) apresenta em seus modelos “de cooperação” e de “integração” entre grupos de interesse e partidos políticos. Em contextos institucionais que “fortalecem” os partidos, estes se tornam o centro das

estratégias de contato. É possível identificar esse modelo nos partidos trabalhistas e nos democrata-cristãos, unidos organizacionalmente e, consequentemente, financeiramente aos sindicatos e à Igreja Católica, respectivamente (Panebianco, 2005). Mesmo sem relações umbilicais, o fundamental nesse modelo é que o sistema partidário ofereça um nítido “cardápio” ao setor empresarial; ou seja, empresas do setor agropecuário devem saber, com clareza, que apoiar candidatos de determinado partido é melhor do que de outro, para seus interesses.

O que tal modelo sugere é a existência de um claro “menu” em que as empresas consigam visualizar posicionamentos e clivagens e, assim, buscar maximizar seus esforços para influenciarem na produção de políticas de algum modo. Ou seja, o partidarismo passaria a existir não apenas em eleitores e políticos, mas também em financiadores de campanhas que identificariam o partido como o grande centro de poder de um sistema político e, a partir desse ponto, construiriam suas estratégias. Portanto, o principal traço contido em tal modelo é o da nitidez do sistema partidário, levando a uma situação em que o pertencimento de um candidato a determinado partido influencie significativamente o comportamento político de uma empresa, no momento do financiamento político.

A última alternativa é a “personalista”, que reúne a permissão legal às contribuições privadas e um conjunto de instituições que favorecem este tipo de representação. Trata-se do modelo em que o político individual é o mais importante ator do sistema político, que desfruta de autonomia perante os partidos, na sedimentação de laços com os eleitores e na produção de políticas públicas. O presidencialismo, a representação proporcional e o sistema de votação com lista aberta são algumas das instituições apontadas como responsáveis pela vigência deste modelo. É possível aproximá-lo do tipo que Alexander denomina como “americano”, caracterizado pela fragilidade dos partidos ante os candidatos, tanto nas campanhas eleitorais, quanto na produção de políticas: as instituições e a cultura política norte-americana levaram à criação de um modelo em que os vínculos são sedimentados diretamente com os candidatos, sem qualquer intermediação dos partidos:

“(…) the American model derives from our candidate centered culture in which political parties play a subordinate role, and interest groups

increasingly, through their PAC and lobby activity, have a direct relationship with many candidates and elected officials” (1980: 338).

Frank Sorauf (1988, 1992), mesmo apontando a centralidade das instituições partidárias, em determinado período, também vislumbra esse traço personalista no financiamento de campanhas no caso norte americano, proporcionado tanto por elementos culturais quanto institucionais. Ou seja, para satisfazer sua principal motivação (influenciar a produção de políticas), a relação dos doadores de campanha norte-americanos é com o político individual, não passando pelo controle do partido, que possui reduzida importância no momento de sua escolha. Assim, “campaigns and their funding, in turn, reflect the broader context of the entire political system. Above all, the nature of campaigns finance reflects the centrality of the individual candidate in American politics” (Sorauf, 1988: 05)

Um aspecto desse modelo é a ausência de recursos públicos no financiamento dos partidos, o que dificulta a consolidação de uma relação de dependência entre eles e candidatos. Em um sistema marcado por recursos privados, Alexander detecta a dispersão de contatos entre representantes e seus financiadores, sem qualquer centro organizador e regulador. Assim, a primazia do dinheiro privado estaria conectada a um padrão centrado no candidato, portanto, centrífugo:

“Members of Congress and of state legislatures are usually quite independent of the national, state and local parties; they remain very much their own person, whether running for office or in office. At the federal level, the senatorial and congressional campaign committees provide some funding on services to candidates, but these are not unifying instruments; there is no public funding, hence no limitations on spending” (1980: 339).

Logo, a alternativa personalista de assimilação de recursos privados vislumbra uma relação de financiadores de campanha semelhante a que os eleitores têm com o sistema político. Enquanto os eleitores desenvolvem laços pessoais com candidatos, em uma representação marcada pela fragilidade de vínculos partidários ou qualquer outro “laço nacional”, os financiadores acabam também desfrutando de relações personalistas e localistas com o sistema político. Trata-se de um modelo que identifica a movimentação de recursos e contatos para

o “centro” do poder e da representação, em ambientes institucionais presidencialistas e de representação proporcional, para o político individual28_.

O Quadro 3.2 busca sintetizar os modelos explorados anteriormente: Quadro 3.2. Alternativas de assimilação do apoio financeiro a

campanhas

Modelo Sistema _Político Financiamento _{Político predominante} Estratégia Refratário Partido Público _legislativa Atividade

Partidário Partido Privado Eleitoral e atividade _legislativa

Personalista Candidatos Privado Eleitoral e atividade _legislativa

O argumento pode ser descrito a partir da Figura 3.1 seguinte:

28 _{Além do caso americano, é possível exemplificar o modelo personalista com o chileno, também}

presidencialista. Nesse contexto, Carlos Hunneeus identifica a reduzida importância dos partidos no financiamento de campanhas:“Electoral campaign funding falls primarily on the candidate, who must make a personal effort to collect the money needed. The party that he or she represents provides advertising on walls in form of posters promoting all that party’s candidates, but supplies no money for individual candidates to conduct the campaign” (Hunneeus, 1998: 108, 109).

Figura 3.1. Os modelos de assimilação dos recursos privados pelos sistemas políticos

Aumento dos Recursos Privados nas campanhas nas democracias

modernas Instituições Eleitorais e Sistemas de Governo Refratário Partidário Personalista

Como foi tratado em alguns estudos, explorados e citados no Capítulo 2, o caso brasileiro é comumente retratado como um típico caso de personalização da representação política, em que os eleitores pouco se vinculariam aos partidos. Sendo assim, políticos estabeleceriam vínculos locais, autônomos, sem qualquer mediação partidária com seus eleitores. Tal diagnóstico é encontrado nos trabalhos de Maria D’Alva Kinzo (1998), Scott Mainwaring (1999) e, principalmente, nos trabalhos de David Samuels (2001, 2001b, 2002, 2003, 2006). Tais obras sugerem a existência de uma centralidade do parlamentar individual e a de vínculos locais no financiamento de campanhas. Muitas das características atribuídas ao financiamento privado se assemelham aos vínculos com os eleitores: fragilidade dos partidos, acentuada competição intrapartidária e uma inclinação a responder demandas locais na produção de políticas públicas.

Apesar de considerar esse diagnóstico hegemônico, alguns trabalhos recentes têm questionado a fragilidade de nossos partidos, em relação aos parlamentares, aos eleitores e também aos financiadores de campanha29. Trata-se de um movimento que pode ser incorporado ao debate relativo às doações de campanha, no caso brasileiro, sendo fundamental pensar como recursos de campanha e siglas partidárias têm se relacionado. Logo, a investigação caminhará no sentido de averiguar de qual modelo o financiamento de campanhas no Brasil está mais próximo. Há importância das siglas partidárias, suas reputações e posicionamentos, nas doações de campanha? Ou as empresas estruturariam suas escolhas a partir de vínculos unicamente locais, sem qualquer relevância das organizações partidárias?

29 _{Em relação a esse recente movimento da Ciência Política brasileira, de valorização de nossos}

partidos, é possível citar, além dos fundamentais trabalhos legislativos de Figueiredo e Limongi (1999), os recentes estudos de Braga (2006) e Cortez (2009), que lidaram com a estruturação da competição eleitoral no Brasil, em torno dos partidos políticos.

3.4. Olhando a prestação de contas dos candidatos: o financiamento