Enquadramento Teórico
I. Os/as estudantes e o Ensino Superior 1. Missões atuais do Ensino Superior
1.1. O Ensino Superior na Sociedade do Conhecimento
O Ensino Superior público tem uma história longa em Portugal, ainda que a sua missão se tenha diversificado e as suas relações com o Estado e com as instâncias políticas superiores tenham conhecido várias modificações ao longo do tempo.
A primeira Universidade Portuguesa (Estudo Geral) foi criada em Lisboa, em 1290, com a assinatura do documento “Scientiae thesaurus mirabilis”, por D. Dinis (1 de março), confirmado pela bula “De statu regni Portugaliae” do Papa Nicolau IV (9 de agosto), com as Faculdades de Artes, Direito Canónico (Cânones), Direito Civil (Leis) e Medicina. Em 1537, a Universidade é definitivamente transferida para Coimbra.
No século XVIII (1772), a Universidade de Coimbra recebe os “Estatutos Pombalinos” que, entre outros aspetos, criam as Faculdades de Matemática e de Filosofia Natural (Ciências) e reformam os estudos da Medicina.
Em 1911, a Universidade de Coimbra recebe os “Estatutos Republicanos”. É extinta a Faculdade de Teologia e criada a Faculdade de Letras, que acolhe os Lentes da primeira. Dá-se a conjunção das antigas Faculdades de Matemática e de Filosofia Natural para dar lugar à Faculdade de Ciências (Universidade de Coimbra, 2010). Ao longo do século XX, são criadas nesta Universidade diversas Faculdades. Atualmente a Universidade de Coimbra conta oito Faculdades (Direito, Medicina, Ciências e Tecnologia, Letras, Farmácia, Economia, Psicologia e Ciências da Educação e Ciências do Desporto e Educação Física).
Voltando a 1911, nesse ano dá-se também a fundação da Universidade do Porto e da Universidade (Clássica) de Lisboa. Em 1930 é criada a Universidade Técnica de Lisboa (Portal Universia, 2008).
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Em 1973, são fundadas a Universidade Nova de Lisboa, a Universidade do Minho, a Universidade de Aveiro e a Universidade de Évora. Esta última, até 1979, denominava-se “Instituto Universitário”. Refira-se, a título de curiosidade, que a “primeira fundação” da Universidade de Évora data de 1559, vindo a esta ser extinta 200 anos depois (Universidade Nova de Lisboa, s/d; Universidade o Minho, s/d; Universidade de Aveiro, s/d e Universidade de Évora, s/d).
Em 1976 é criada a Universidade dos Açores, intitulada “Instituto Universitário”. Só passou a denominar-se “Universidade” em 1980.
Por sua vez, em 1979, são criadas a Universidade do Algarve e a Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro. Esta última só passou a denominar-se Universidade em 1986.
Já na década de 80 do século passado dá-se a criação da Universidade da Beira Interior (1986), bem como o Estabelecimento da Universidade da Madeira e da Universidade Aberta, vocacionada para o ensino à distância (1988). O Ensino Politécnico foi criado na segunda metade do século XX, como se verá adiante.
Em 1999 assiste-se à assinatura da Declaração de Bolonha, que veio a dar lugar ao denominado Processo de Bolonha cujo objetivo principal é a construção do Espaço Europeu do Ensino Superior. (Portal Universia, 2008). Neste processo estão envolvidos tanto o subssistema universitário como o subsistema politécnico.
Simão & Costa (2000), citando o Relatório “Le Project Regional Mediterraneen”
(elaborado no princípio da década de 60 em colaboração com a OCDE), consideram que o desenvolvimento do Ensino Politécnico aconteceu devido à “necessidade de desenvolver a formação, através do sistema educativo, de quadros médios e superiores que respondessem às necessidades e complexidades do desenvolvimento económico e social, para além dos tradicionais licenciados, diplomados com uma qualificação geral inferior à desta, sobretudo para o exercício de certas profissões técnicas” (Simão & Costa, 2000, p. 11). De facto, as Universidades não estavam vocacionadas para a formação de quadros médios e superiores em áreas técnicas. Para suprir essa necessidade de formação, surgiu o ensino politécnico.
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Contudo, sabe-se que o uso da designação “Politécnico” ou “Politécnica” não é novo no nosso país. Datam de 11 e de 13 de janeiro de 1837 respetivamente, a criação da Escola Politécnica de Lisboa e da Academia Politécnica do Porto. O termo “Politécnica” já nessa altura caracterizava um Ensino Superior privilegiadamente de caráter prático, aplicado, técnico ou profissional, ensino ministrado em Escolas Superiores, fora da esfera clássica do Ensino Superior universitário. Porém, será necessário esperar mais de um século para que se retome, com força de lei, a palavra e o conceito de “Politécnico”.
Efetivamente, em meados da década de 70 do século passado (1973), através do Projeto de Veiga Simão, no âmbito da reestruturação do Sistema Educativo em Portugal, os institutos politécnicos integraram o Ensino Superior, tal como as Universidades e outros estabelecimentos similares. “O Ensino Superior Politécnico, sucedâneo do Ensino Superior de curta duração, foi criado pela reforma Veiga Simão (com a Lei nº5/73 e o Decreto-Lei nº402/73)5, tendo sido consagrado em definitivo com a designação do “Ensino Superior de curta duração” para “Ensino Superior Politécnico” a partir do Decreto-Lei nº 513-T/79 (Urbano, 2008, p. 4). Foi este último diploma legal que determinou a criação das Escolas Superiores de Educação (integradas no Ensino Superior) e a extinção das Escolas Normais de Educadores de Infância e das Escolas do Magistério Primário (Fonseca, 2001).
Com a Lei nº29/80 constituiu-se a rede de Ensino Superior Politécnico em Portugal, que integrava 27 escolas em 15 distritos nacionais. Esta era uma rede fortemente regionalizada, importante para o desenvolvimento das regiões onde se efetuou a sua implantação, através da formação de técnicos com uma preparação prática em áreas científicas e económicas específicas de cada região.
A Lei de Bases do Sistema Educativo de 1986 veio a consagrar a existência do Ensino Politécnico no Ensino Superior português, sendo este o marco legislativo da dualidade do Ensino Superior. O Ensino Superior Politécnico surgia, então, com o objetivo de «proporcionar uma sólida formação cultural e técnica de nível superior, desenvolver a capacidade de inovação e de análise crítica e ministrar conhecimentos científicos de índole teórica e prática e as
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Este Decreto-Lei determina a criação de novos estabelecimentos de Ensino Superior, Universidades, Institutos Politécnicos e Escolas Normais Superiores (Fonseca, 2001).
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suas aplicações com vista ao exercício de atividades profissionais». Em contrapartida, «o ensino universitário visa assegurar uma sólida preparação científica e cultural e proporcionar uma formação técnica que habilite para o exercício de actividades profissionais e culturais e fomente o desenvolvimento das capacidades de concepção, de inovação e de análise crítica» (Urbano, 2008, p. 5).
Na atualidade, o Ensino Superior continua a ser objeto de grande interesse por parte quer dos governos nacionais quer de organismos internacionais como a Comissão Europeia ou a OCDE. Por exemplo, a Estratégia Europa 2020
aponta como alguns dos objetivos para a União Europeia em 2020:
75% da população com idade entre os 20 e os 64 anos deve estar empregada;
3% do PIB da União Europeia deve ser investido em Investigação e Desenvolvimento (I&D);
A taxa de abandono escolar precoce deve ser inferior a 10% e pelo menos 40% da geração mais jovem deve dispor de um diploma de Ensino Superior.
Assim, de acordo com este documento da Comissão Europeia, a Europa tem que atuar por exemplo na área do emprego e das qualificações. Isto exigirá a modernização e o reforço das políticas de emprego, educação e formação. Neste contexto é referida a importância de facultar às pessoas a aquisição de qualificações para que possam adaptar-se às novas condições e a eventuais mudanças de carreira. Tendo em consideração o prolongamento da vida ativa, será igualmente necessário adquirir e desenvolver novas competências ao longo da vida (Comissão Europeia, 2010). Evidentemente, os sistemas de Ensino Superior desempenham aqui um importante papel.
Efetivamente, os sistemas de Ensino Superior têm sofrido várias mudanças ao longo das últimas décadas. O Relatório da OCDE Enseignement supérieur pour la société de la connaissance (2008) assinala as seguintes tendências ao nível do Ensino Superior:
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Diversificação da oferta: surgimento de novos tipos de estabelecimentos, aumento da oferta educativa no seio do mesmo estabelecimento, proliferação de operadores privados e surgimento de novos modos de difusão;
Frequência por parte de conjuntos de estudantes mais heterogéneos: aumento da população feminina, presença de estudantes mais idosos/as no Ensino Superior e maior heterogeneidade em termos de nível socioeconómico, origem étnica e formação anterior;
Novos modos de financiamento: diversificação das formas de financiamento, financiamento público caracterizado por uma afetação cada vez mais específica dos recursos em função dos resultados e de procedimentos de atribuição concorrenciais. Acresce a isto o facto de um certo número de países ter desenvolvido sistemas de apoio social específico aos/às estudantes;
Preocupação crescente quanto à responsabilidade financeira e aos resultados, expressa na criação de sistemas oficiais para garantir a qualidade;
Novas formas de governação institucional: surgimento de novas perspetivas em matéria de direção científica e novos modos de organização da estrutura de tomada de decisão. Os dirigentes universitários são cada vez mais percebidos como gestores ou diretores de empresas;
Inserção numa rede mundial, o que implica mobilidade e cooperação: o Ensino Superior internacionaliza-se numa rede cada vez mais complexa de estabelecimentos, docentes, estudantes e outros atores exteriores como as empresas. A investigação internacional em colaboração sai reforçada por esta rede de estabelecimentos e pelo financiamento transfronteiriço das atividades de investigação.
Este Relatório, envolvendo 24 países, refere-se especificamente às políticas que garantem que as capacidades do Ensino Superior contribuem para os objetivos económicos e sociais dos países. Segundo este Relatório, o Ensino Superior contribui para o desenvolvimento social e económico de quatro maneiras:
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A formação do capital humano, principalmente graças ao ensino;
A constituição de bases de conhecimento, principalmente graças à investigação;
A difusão e o desenvolvimento dos conhecimentos, principalmente graças ao intercâmbio com os utilizadores desses conhecimentos;
A conservação dos conhecimentos (armazenamento e transmissão intergeracional dos conhecimentos).
Segundo o mesmo Relatório da OCDE, “em matéria de governação do Ensino Superior, o objectivo último das autoridades da educação – enquanto guardiãs do interesse público – é velar para que os recursos públicos sejam eficazmente utilizados pelos Estabelecimentos de Ensino Superior para fins societais. Espera-se dos estabelecimentos que eles contribuam para a concretização dos objectivos económicos e sociais do país. Trata-se de uma mistura de exigências diversas: qualidade do ensino e da aprendizagem definida segundo novas linhas, principalmente maior utilidade em relação às necessidades da pessoa que aprende e do mercado de emprego; investigação e desenvolvimento alimentando o incremento do comércio e das colectividades; contribuição para a internacionalização e competitividade internacional” (OCDE, 2008, p.4).
De acordo com a mesma fonte, os principais desafios que se colocam ao Ensino Superior são:
1. No domínio da monitorização do Ensino Superior:
a) Enunciar claramente o que as nações esperam do seu sistema de Ensino Superior;
b) Alinhar as prioridades dos estabelecimentos de Ensino Superior com os objetivos sociais e económicos da nação;
c) Criar sistemas de Ensino Superior coerentes;
d) Encontrar o justo equilíbrio entre a monitorização pelos poderes públicos e a autonomia institucional;
e) Elaborar mecanismos de governo institucional que respondam às expectativas exteriores.
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a) Assegurar a viabilidade financeira, a longo prazo, do Ensino Superior;
b) Conceber uma estratégia de financiamento compatível com os objetivos do sistema de Ensino Superior;
c) Fazer um uso racional dos fundos públicos. 3. No domínio da qualidade do Ensino Superior:
a) Criar mecanismos de garantia da qualidade para a responsabilidade e o aperfeiçoamento;
b) Suscitar uma cultura de qualidade e de transparência;
c) Adaptar a garantia de qualidade à diversidade das ofertas formativas.
4. No domínio da equidade no Ensino Superior: a) Garantir a igualdade de oportunidades;
b) Conceber mecanismos de partilha de custos que não prejudiquem a equidade no acesso ao Ensino Superior;
c) Aumentar a participação dos grupos menos bem representados. 5. No domínio do papel do Ensino Superior na investigação e inovação:
a) Encorajar a excelência e a pertinência na investigação;
b) Estabelecer ligações com outros organismos de investigação, com o setor privado e com as empresas;
c) Melhor a capacidade do Ensino Superior difundir o saber que criou.
6. No domínio da carreira universitária:
a) Garantir que a renovação nas universidades está assegurada; b) Aumentar a flexibilidade na gestão dos recursos humanos; c) Ajudar as universidades a fazer face às novas exigências. 7. No domínio das ligações com o mercado de trabalho:
a) Integrar as perspetivas e os atores do mercado de trabalho nas políticas de Ensino Superior;
b) Garantir que os estabelecimentos de Ensino Superior estão atentos ao mercado de emprego dos diplomados;
c) Criar possibilidades de estudos flexíveis e profissionalmente orientados.
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a) Elaborar uma estratégia completa de internacionalização de acordo com as necessidades do país;
b) Garantir a qualidade do Ensino Superior fora das fronteiras;
c) Melhorar a comparabilidade internacional do Ensino Superior (OCDE, 2008).
Veremos no próximo capítulo que o próprio Processo de Bolonha procura precisamente responder a alguns destes desafios.
No caso do nosso país, verificamos que o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (2007) espelha muitos dos aspetos apresentados no Relatório da OCDE acima citado. De facto, segundo este diploma legal: “O Ensino Superior tem como objectivo a qualificação de alto nível dos portugueses, a produção e difusão do conhecimento, bem como a formação cultural, artística, tecnológica e científica dos seus estudantes, num quadro de referência internacional” (Art. 2º, nº 1).
Este diploma refere igualmente que o sistema de Ensino Superior português tem uma natureza binária: “O Ensino Superior organiza-se num sistema binário, devendo o ensino universitário orientar-se para a oferta de formações científicas sólidas, juntando esforços e competências de unidades de ensino e investigação, e o ensino politécnico concentrar-se especialmente em formações vocacionais e em formações técnicas avançadas, orientadas profissionalmente” (Art. 3º, nº 1).
E ainda: “As universidades, os institutos universitários e as demais instituições de ensino universitário são instituições de alto nível orientadas para a criação, transmissão e difusão da cultura, do saber e da ciência e tecnologia, através da articulação do estudo, do ensino, da investigação e do desenvolvimento experimental” (Art. 6º, nº1). Por outro lado, “Os institutos politécnicos e demais instituições de ensino politécnico são instituições de alto nível orientadas para a criação, transmissão e difusão da cultura e do saber de natureza profissional, através da articulação do estudo, do ensino, da investigação orientada e do desenvolvimento experimental” (Art. 7º, nº 1).
São consideradas “atribuições das instituições de Ensino Superior, no âmbito da vocação própria de cada subssistema:
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a) A realização de ciclos de estudos visando a atribuição de graus académicos, bem como de outros Cursos pós-secundários, de Cursos de formação pós-graduada e outros, nos termos da lei;
b) A criação do ambiente educativo apropriado às suas finalidades;
c) A realização de investigação e o apoio e participação em instituições científicas;
d) A transferência e valorização económica do conhecimento científico e tecnológico;
e) A realização de ações de formação profissional e de atualização de conhecimentos;
f) A prestação de serviços à comunidade e de apoio ao desenvolvimento; g) A cooperação e o intercâmbio cultural, científico e técnico com
instituições congéneres, nacionais e estrangeiras;
h) A contribuição, no seu âmbito de atividade, para a cooperação internacional e para a aproximação entre os povos, com especial destaque para os países de língua portuguesa e os países europeus; i) A produção e difusão do conhecimento e da cultura” (Art. 8º, nº 1).
O Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES) considera ainda que “Incumbe ao Estado, no domínio do Ensino Superior, desempenhar as tarefas previstas na Constituição e na lei, designadamente:
a) Criar e manter a rede de instituições de Ensino Superior públicas e garantir a sua autonomia;
b) Assegurar a liberdade de criação e de funcionamento de estabelecimentos de Ensino Superior privados;
c) Estimular a abertura à modernização e internacionalização das instituições de Ensino Superior;
d) Garantir o elevado nível pedagógico, científico, tecnológico e cultural dos estabelecimentos de Ensino Superior;
e) Incentivar a investigação científica e a inovação tecnológica;
f) Assegurar a participação dos professores e investigadores e dos estudantes na gestão dos estabelecimentos de Ensino Superior;
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g) Assegurar a divulgação pública da informação relativa aos projetos educativos, às instituições de Ensino Superior e aos seus ciclos de estudos;
h) Avaliar a qualidade científica, pedagógica e cultural do ensino;
i) Nos termos da lei, financiar as instituições de Ensino Superior públicas e apoiar as instituições de Ensino Superior privadas;
j) Apoiar os investimentos e iniciativas que promovam a melhoria da qualidade do ensino.
2 – O Estado incentiva a educação ao longo da vida, de modo a permitir a aprendizagem permanente, o acesso de todos os cidadãos devidamente habilitados aos graus mais elevados do ensino, da investigação científica e da criação artística, e a realização académica e profissional dos estudantes” (Art. 26º).
Todavia, as relações entre o Ensino Superior e o Estado também foram sofrendo mutações ao longo dos tempos.
Neste contexto, um dos modelos com maior importância é o modelo humboldtiano. Wilhelm von Humbolt fundou, em 1810, a Universidade de Berlim, em que os professores já tinham liberdade de investigar juntamente com os alunos, sem terem que se sujeitar a qualquer tipo de programa rígido. Este modelo, embora com algumas adaptações, corresponde à universidade nos moldes em que ainda agora a conhecemos (Amaral & Magalhães, 2000). O modelo humboldtiano encarava as universidades como “parceiros do Estado atuando enquanto a mais elevada expressão do próprio Estado e da cultura nacional” (Amaral & Magalhães, 2000, p.11). Foram também importantes as reformas que, num processo similar, Napoleão empreendeu em França, embora estas tenham tido um pendor mais centralista. Tanto o modelo humboldtiano como o modelo napoleónico perfilhavam a preocupação comum de proteger a instituição universitária da influência de interesses “estranhos”. No entanto, o modelo napoleónico afigurava-se mais restritivo em termos de autonomia académica.
A emergência do conceito de Estado-Nação (século XIX) coincidiu com o surgimento de uma nova visão sobre a universidade. Esta conseguiu nessa
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época um enorme prestígio e ganhou o estatuto de peça fundamental quer na construção da identidade política da nação quer na preservação e desenvolvimento da cultura nacional. A generalidade dos estudiosos considera que a universidade moderna desempenhou um papel fundamental na emergência e consolidação do Estado-Nação, sendo mesmo considerada por muitos o seu braço ideológico.
Porém, a universidade detinha ainda outras tarefas mais específicas: contribuir para a formação da cidadania, transmitir valores, assegurar a formação dos quadros superiores da “burocracia do Estado”, propiciar a socialização dos estudantes para assumirem funções na sociedade, “promover a mobilidade social dos mais aptos”, assumir-se como “um lugar de discussão livre e independente das questões críticas da sociedade” (Morgado, 2006, p. 210). Em contrapartida, o Estado deveria garantir condições para que a universidade cumprisse a sua missão e proporcionar o financiamento necessário para a sua subsistência. Neste contexto, o Estado acabou por assumir um papel centralista. Segundo Amaral e Magalhães, estávamos perante um modelo de controlo estatal. Aqui o Estado atuava como regulador único do Ensino Superior e arrogava-se o direito de “definir o que considerava conhecimento útil” a lecionar nos diversos Cursos, decidindo o conjunto de disciplinas e respetivas cargas horárias (Amaral & Magalhães, 2000).
Contudo, em meados dos anos 70 do século passado, o modelo centralista e autoritário do Estado, tendo-se revelado incapaz de exercer eficazmente as funções de regulação e a provisão de bens e serviços que lhe estavam consignados, entra em colapso. Isto acabou por levar a uma modificação das relações entre o Estado e a sociedade, mudança que culmina na passagem do modelo de controlo estatal para o modelo de supervisão estatal (Amaral & Magalhães, 2000). No âmbito deste último modelo, passa a verificar-se uma “regulação de tipo mercantil, baseada no exercício do poder pela influência, ajustamento mútuo, carácter difuso e informal das regras e das relações” (Afonso, 2003).
O Estado, sob pretexto de responder à crise económica (que se agudizou na década de 80 do século passado), de reduzir encargos públicos, de modernizar
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a administração, de envolver os atores locais nos processos de tomada de decisão, de consolidar e / ou aprofundar o regime democrático, encetou um conjunto de reformas que contribuíram principalmente para declinar uma série de responsabilidades para com a comunidade, situando o seu papel em torno de funções de gestão no sentido de favorecer o avanço das forças de mercado. No dizer de Santos (2008): “A perda de prioridade da universidade pública nas políticas públicas do Estado foi, antes de mais, o resultado da perda geral de prioridade das políticas sociais (educação, saúde, previdência) induzida pelo modelo de desenvolvimento económico conhecido como neoliberalismo ou globalização neoliberal que, a partir da década de 1980, se impôs internacionalmente” (Santos, 2008, p. 19). Ainda assim, segundo este autor, também no domínio da educação é possível (e necessário) um modelo alternativo de globalização: “A universidade é um bem público intimamente ligado ao projecto de país. O sentido político e cultural deste projecto e a sua viabilidade dependem da capacidade nacional para negociar de forma qualificada a inserção da universidade nos contextos de transnacionalização. No caso da universidade e da educação em geral, essa qualificação é a condição necessária para não transformar a negociação em acto de rendição e, com ele, o fim da universidade tal como a conhecemos. Só não haverá