O equilíbrio fiscal e a “contabilidade criativa”

Entre os instrumentos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal para garantir o equilíbrio intertemporal das finanças públicas está a previsão de metas anuais de receitas, despesas, resultado primário, resultado nominal e dívida pública.

Essas metas devem ser acompanhadas ao longo do exercício e, caso verificada alguma dificuldade no cumprimento delas, devem ser adotadas medidas corretivas para corrigir eventuais desvios.

Na hipótese de ser constatada uma frustração no montante de receitas que o governo planeja arrecadar, por exemplo, os Poderes e o Ministério Público devem promover, por ato próprio e nos montantes necessários, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias, nos termos do art. 9º da Lei de Responsabilidade.

Como se observa, essa ação planejada e orientada para a correção dos desvios pressupõe um rigoroso e transparente registro de todas as transações financeiras realizadas pelo

setor público.

Ocorre que, nos últimos anos, o Tribunal de Contas da União identificou diversas distorções e omissões na contabilização de diversas classes de despesas da União. Com base na chamada “contabilidade criativa”, o Tesouro Nacional passou a realizar operações orçamentárias para ocultar a real situação fiscal do Poder Executivo, o que era feito principalmente a partir da utilização de instituições financeiras controladas pelo poder público para financiar algumas despesas do governo federal.75

O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União sobre as contas de governo do exercício de 201576 _{apresenta algumas dessas irregularidades, a seguir destacadas.} Ao longo do exercício de 2015, a União utilizou instituições financeiras oficiais para operacionalizar programas de concessão de subvenção econômica ao setor produtivo.

O Banco do Brasil era responsável pela operacionalização do Plano Safra e o BNDES era responsável pelo financiamento do Programa de Sustentação do Investimento.

Ambos os programas funcionavam a partir da concessão de financiamentos com juros subsidiados, inferiores aos praticados no mercado, àqueles que se enquadrassem nas regras do programa. A diferença entre os juros praticados no mercado e os juros mais favoráveis cobrados dos mutuários deveria ser repassada às instituições financeiras, em um processo conhecido como equalização da taxa de juros. Em síntese, o objetivo da equalização das taxas de juros era fazer com que a instituição financeira recebesse o mesmo valor que receberia se não existisse a política de fomento da União. O destinatário do subsídio, em última instância, não era a instituição financeira, e sim o mutuário que recebia o crédito subsidiado.

No entanto, os técnicos do TCU perceberam que esses recursos não vinham sendo repassados pela União que, detendo o controle das duas instituições financeiras, impedia a adoção de medidas visando à cobrança desses valores.

Na prática, ao deixar de repassar os valores devidos ao Banco do Brasil e ao BNDES, a União estava realizando operações de créditos com instituições financeiras

75 _{Várias outras práticas podem ser caracterizadas como “contabilidade criativa”, tais como o aumento artificial}

dos dividendos pagos ao Tesouro por empresas públicas, a antecipação de receitas futuras e o adiamento de desembolsos mediante a inscrição de despesas em restos a pagar. Neste trabalho trataremos apenas daquela técnica que ficou conhecida como “pedalada fiscal”, que consiste no financiamento das despesas do Tesouro por bancos estatais. Essa é a prática que melhor ilustra como é possível agravar o endividamento público mesmo diante do aparente cumprimento de todas as condicionantes da Lei de Responsabilidade Fiscal.

76 _{BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório e parecer prévio sobre as contas de governo da República}

– exercício de 2015. Relator José Múcio Monteiro, 5/10/2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A25843950C015844409444680D. Acesso em: 08 fev.2019.

controladas, prática expressamente vedada pelo art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Uma outra irregularidade constatada pelo TCU foi o não pagamento de tarifas devidas pela União à Caixa Econômica Federal. Na condição de banco público, a Caixa Econômica Federal é responsável pela operacionalização de diversos programas de governo, como o Bolsa Família e o Fies, sendo devidamente remunerada para isso. Entre 2013 e 2015, no entanto, verificou-se que a União mantinha uma vultosa dívida com a empresa pública, já que não vinha pagando as tarifas devidas.

O mais grave, porém, não era a realização de operações de crédito com instituições financeiras controladas (ao arrepio da Lei de Responsabilidade Fiscal), mas o fato de que essas dívidas não estavam sendo registradas nos demonstrativos contábeis na União.

Conforme registrado no parecer prévio exarado para subsidiar a decisão do Congresso Nacional sobre as contas de governo de 2015,

(...) o Bacen, responsável por apurar os resultados primário e nominal para fins de avaliação do cumprimento das metas fiscais, não registrou dívidas da União frente ao BB, ao BNDES, ao FGTS e à Caixa, com prejuízo da fidedigna apuração dos resultados fiscais e, por conseguinte, do acompanhamento quanto ao cumprimento das metas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.77

Em um primeiro momento, a omissão do registro contábil pode parecer uma falha formal de menor gravidade. No entanto, devem ser examinadas as relevantes consequências dessa falha. Ao deixar de contabilizar essas dívidas no cálculo dos indicadores financeiros, o governo dissimula a própria situação fiscal, obtendo um resultado primário melhor do que o real e deixando de adotar as providências corretivas que seriam obrigatórias caso fosse divulgado o real estado das contas públicas.

Em outras palavras, o governo não adota medidas de austeridade e continua expandindo o gasto, inclusive mediante a abertura de créditos adicionais, mesmo em um cenário de grave desequilíbrio fiscal. As consequências são o crescimento descontrolado do endividamento público, além da deterioração do ambiente econômico do país, já que a perda de credibilidade do governo aumento o risco dos negócios e afasta os investidores do país.

É importante destacar, por fim, que, embora tenham ganhado destaque nos meios de comunicação apenas nos últimos anos (muito em razão de terem servido de fundamento para o impeachment da Presidente Dilma Rousseff), a contabilidade criativa no setor público não é

77 _{BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório e parecer prévio sobre as contas de governo da República}

– exercício de 2015. Relator José Múcio Monteiro, 5/10/2016. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A25843950C015844409444680D. Acesso em: 08 fev.2019.

um fenômeno recente. Saulo Santos de Souza destaca que, entre 2002 e 2006, estimulados pela falta de uniformização interpretativa das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, muitos Estados já adotavam instrumentos de contabilidade criativa para cumprir suas metas fiscais78_.

De todo modo, as irregularidades identificadas entre 2013 e 2015 pelo Tribunal de Contas da União causaram estranheza e até uma certa comoção entre os órgãos de controle e a imprensa especializada. Isso porque, pela primeira vez, verificou-se a utilização desses instrumentos, em larga escala, pela União, com o aval da Secretaria do Tesouro Nacional, tradicionalmente reticente à adoção de interpretações heterodoxas para as normas de responsabilidade fiscal.

1.3.4 Conclusão: a insuficiência das regras previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal para