Saúde e Educação

A Emenda Constitucional 95/2016 suspendeu a eficácia, durante a vigência do Novo Regime Fiscal, do art. 198, § 2º, I, da Constituição Federal, que estabelece que ao menos 15% da receita corrente líquida da União devem necessariamente ser aplicados em ações e serviços públicos de saúde. Da mesma forma, também foi suspensa temporariamente a eficácia do art. 212 da Constituição, que assegura a aplicação de ao menos 18% da receita decorrente de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Durante a vigência do regime, os valores mínimos que devem ser aplicados no financiamento de políticas públicas de saúde e educação são aqueles estabelecidos no art. 110 do ADCT:

Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição Federal; e

II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Como se observa, a emenda estabeleceu que no exercício de 2017 deveriam ser obedecidas as vinculações previstas nos arts. 198 e 212 da Constituição Federal. A opção pela utilização do exercício de 2017 como parâmetro para as despesas com saúde e educação (e não o exercício de 2016, como as demais despesas) se explica, de acordo com Dirley da Cunha Júnior93, pelo fato de ter ocorrido uma queda de receita em 2016, o que naturalmente diminuiria o valor do piso calculado com base na arrecadação desse exercício. A partir de 2018, o valor mínimo a ser aplicado nessas ações é o valor aplicado no exercício anterior, corrigido pelo IPCA.

Em síntese, os limites mínimos passam a ser os seguintes: a) aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde:

a.1) no exercício de 2017: 15% da receita corrente líquida do exercício;

a.2) no exercício de 2018: o valor executado no exercício de 2017, corrigido pelo IPCA;

a.3) no exercício de 2019: o valor executado no exercício de 2018, corrigido pelo IPCA, e assim sucessivamente.

b) aplicações mínimas na manutenção e desenvolvimento do ensino: b.1) no exercício de 2017: 18% da receita resultante de impostos; b.2) no exercício de 2018: o valor executado no exercício de 2017, corrigido pelo IPCA;

b.3) no exercício de 2019: o valor executado no exercício de 2018, corrigido pelo IPCA, e assim sucessivamente.

É relevante observar que, a despeito da fixação de um teto para a despesa primária total da União, o financiamento da educação e da saúde continua submetido a um piso. De todo modo, embora não exista uma vedação ao crescimento real das despesas com saúde e educação, se a despesa primária do Poder Executivo da União (responsável pela execução das políticas públicas federais de saúde e educação) não pode ser maior do que a executada no exercício anterior (corrigida pela inflação), é praticamente impossível que, mesmo em um cenário de crescimento econômico (e consequente aumento da arrecadação tributária), a União consiga aumentar, em termos reais, o financiamento dessas despesas.

É bem verdade que a União poderia direcionar recursos que hoje são utilizados em outras áreas consideradas menos prioritárias para reforçar o caixa dos programas relacionados à saúde e à educação. Deve-se lembrar, no entanto, que a maior parte do orçamento federal já é comprometida com as chamadas despesas obrigatórias (despesas com previdência, encargos sociais, pagamento de pessoal), o que impede um significativo replanejamento dos gastos públicos federais.

Ademais, é relevante destacar que diversas unidades orçamentárias sofreram contingenciamento de despesas nos últimos exercícios, de modo que muitos órgãos tiveram que se adaptar a uma realidade orçamentária já distante da ideal.

Assim, embora seja possível um ou outro ajuste pontual, é inviável que se faça um sistemático redirecionamento de recursos de outras áreas para a saúde e educação, sob pena de diminuição dos recursos necessários ao regular funcionamento da Administração, o que não é o objetivo da emenda, conforme bem apontado por Edilberto Lima94.

94 _{LIMA, Edilberto Carlos Pontes. Novo Regime Fiscal: implicações, dificuldades e o papel do TCU. Interesse}

Público – IP, Belo Horizonte, ano 19, n. 103, maio/jun. 2017. Disponível em: http://www.bidforum.com.br/PDI0006.aspx?pdiCntd=247798. Acesso em 03 dez.2018.

Na verdade, um dos objetivos da emenda constitucional foi acabar com o caráter procíclico da despesa pública no Brasil, isto é, evitar que ela aumente automaticamente em períodos de crescimento econômico.

Se a despesa é previamente fixada como um percentual da arrecadação, há um incremento da despesa sempre que a arrecadação aumenta, sem maiores preocupações com a sustentabilidade desse nível de gastos, o que acaba por gerar problemas fiscais em cenários de crise econômica.

É possível afirmar, assim, que a desvinculação da arrecadação de impostos com o financiamento da saúde e da educação não foi um mero efeito colateral da reforma constitucional, mas um fenômeno esperado e considerado necessário pelo constituinte reformador para restabelecer a capacidade de crescimento da economia.

Para ilustrar esse fato, pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) estimaram qual seria o comprometimento mínimo da receita corrente líquida com o financiamento de ações e serviços públicos de saúde em 2036 (data prevista para o fim do Novo Regime Fiscal). Considerando uma conservadora taxa de crescimento real do PIB de 1% ao ano, estimou-se que o gasto mínimo da União com saúde cairá para 11,1% de sua receita corrente líquida ao fim do Novo Regime Fiscal95.

Há que se destacar, no entanto, que essa taxa de crescimento, apesar de conservadora, só é viável em um contexto em que as finanças públicas estejam minimamente controladas.

Deve-se ter cautela, portanto, na análise de projeções que, pressupondo um crescimento contínuo do PIB e da receita corrente líquida, indicam que o financiamento das ações e serviços públicos de saúde sofrerá cortes bilionários ao longo dos próximos anos.

De nada adiantaria manter a regra do art. 198 da Constituição Federal (fixação do piso de gastos com base na receita corrente líquida) em um cenário de recessão econômica, que traz consigo uma diminuição da receita corrente líquida e um consequente prejuízo para o financiamento da saúde. Em certa medida, o Novo Regime Fiscal protege a saúde dos avanços e recuos do PIB, garantindo a manutenção de um dado patamar de recursos mesmo em um cenário de crise econômica.

95 _{VIEIRA, Fabiola Sulpino; BENEVIDES, Rodrigo Pucci de Sá e. Os impactos do Novo Regime Fiscal para o}

financiamento do Sistema Único de Saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil. Brasília, IPEA, 2016. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160920_nt_28_disoc.pdf. Acesso em: 05 dez.2018.

Ademais, a reforma constitucional pretende viabilizar um cenário macroeconômico que permita a retomada do crescimento do país, com a consequente diminuição do desemprego. As pessoas empregadas normalmente contribuem com planos de saúde, diminuindo a pressão financeira sobre o sistema de saúde pública. Ao mesmo tempo, a diminuição da pobreza e do desemprego melhoram a qualidade de vida da população, o que tende a diminuir as enfermidades.