O financiamento público do Turismo nos anos noventa

Um dos grandes entraves ao crescimento das atividades produtivas no País sempre foi a restrita possibilidade de financiamento de longo prazo. Muitas vezes agravado por cargas de juros elevadas, tal quadro deriva das limitações do sistema privado de crédito, marcantes com relação ao processo histórico de desenvolvimento econômico nacional, ressaltando a importância fundamental dos instrumentos públicos de financiamento, surgidos invariavelmente com inúmeras dificuldades e restrições.

No caso do segmento turístico, como apontado, há que se apontar os mecanismos de incentivos e fundos públicos criados para a atividade ainda na década de sessenta, que possibilitaram a expansão da oferta de meios de hospedagem em diversas regiões, embora nem sempre obedecendo aos critérios técnicos estabelecidos por tais instrumentos.

De todo modo, a partir do processo de expansão do Turismo nos anos noventa, o padrão de financiamento público do segmento também passa por alterações significativas que certamente acompanharam e estimularam o característico crescimento da atividade no período.

Em primeiro lugar, com relação aos incentivos fiscais, que auxiliaram o financiamento de um grande número empreendimentos entre 1969 e 2001 (quando este mecanismo é extinto) e que permitiram a criação de quase 61 mil novas unidades habitacionais (Embratur, 2003d), observa-se uma mudança no perfil dos projetos selecionados durante a década de noventa, de ordem quantitativa e qualitativa. Isto porque, por um lado, eles deixam de ser um dispositivo comumente adotado e passam a priorizar um número muito pequeno de projetos de grande porte, representando percentuais cada vez maiores do valor total dos investimentos, principalmente a partir de 1996 (Bezerra. 2002). Assim, de acordo com as informações da Embratur (2003d), do total de 1.438 operações de

incentivo fiscal, 96,3% ocorreram no período de 1969 a 1989, concentrando 54,5% do montante geral de recursos (R$ 784.409.377,00, a preços de dezembro de 2002). Em outros termos, nos últimos dez anos de funcionamento do mecanismo de incentivos, o volume de recursos concedidos dobrou, com uma média de R$ 6.870.556,46 por projeto, atendendo a grandes empreendimentos e de maneira distante da média anterior de R$ 308.182,10 por projeto, entre 1969 e 1989.

Em segundo lugar, no que diz respeito à outra das principais fontes de recursos para o financiamento do Turismo, o Fungetur (Fundo Geral de Turismo), também se acompanhou um comportamento bastante semelhante. Entre os anos de 1976 a 2000, 1.145 projetos de financiamento foram aprovados, num montante de R$ 328.115.075, em valores de dezembro de 2002, correspondendo à construção de quase 21 mil novas unidades habitacionais. Novamente aqui, os valores financiados até o final da década de 1980, período que englobava 91,5% do número de projetos aprovados pelo fundo, somavam 73,1% do volume geral de recursos, denotando um processo de concentração dos fundos financeiros para poucos projetos no período posterior, de 1990 a 2000, o que fez com que a média de recursos por projeto também saísse de R$ 229.088,07 para R$ 900.610,90 entre estes dois períodos (Embratur, 2003d). O Fungetur, todavia, desde 2000 não recebeu novos repasses do Orçamento Geral da União e deixa de realizar novas operações a partir desta data.

Um terceiro aspecto quanto ao financiamento da atividade é a criação dos Fundos Constitucionais, em 1988, com a intenção de prover crédito ao conjunto de atividades econômicas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e que tiveram um papel importante para o desenvolvimento dos negócios turísticos nestes locais. Cada um dos fundos possuía sua gestão através de bancos específicos, que criaram programas para a atividade em suas respectivas áreas de atuação, de modo que o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte – FNO entre em atividade sob a gestão do Banco da Amazônia (BASA); o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste – FCO através do Banco do Brasil (BB); e o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE tem sua gestão feita pelo Banco do Nordeste (BNB).

Para atender aos municípios turísticos nordestinos, demandantes de modernização e reforma de seus empreendimentos privados, o BNB cria em 1994 o Programa de Apoio ao

Turismo Regional (Proatur), que tem como parâmetros de financiamento o prazo máximo de 12 anos para investimentos fixos e mistos e de 18 meses para aquisição de insumos. Embora marginais, com relação ao direcionamento total do Fundo73, os recursos emprestados ao Turismo entre 1995 e 2004 somaram R$ 212,8 milhões (valores de 2004), com um valor médio de R$ 32 mil por projeto no período entre 1994 e 2004, o que denota que, de maneira geral, pequenos estabelecimentos foram contemplados pelo programa. Cabe frisar, entretanto, que os recursos liberados pelo Fundo sempre ficaram abaixo das previsões iniciais elaboradas pelo Banco (Mendonça e Bezerra, 2006).

Já no Centro-Oeste, coube ao Banco do Brasil, em 1993, a formulação do Programa de Desenvolvimento do Turismo Regional, que disponibilizou R$ 46,1 milhões às empresas turísticas da região, até o ano de 2004. Com um limite de financiamento estendido até 15 anos para hotéis, este programa também atendeu, em sua maioria, micro e pequenas empresas, disponibilizando, em média, R$ 242,6 mil por operação, um valor médio muito mais elevado que o encontrado no Proatur, mas abaixo do teto estipulado pelo programa para este tipo de empreendimento, que era de 3,2 milhões. Em comparação com o total de recursos do FCO, aqui também o programa representou valores bastante reduzidos, pois na média do período, o Turismo ficou com somente 0,6% do Fundo.

Na região Norte, por sua vez, em 1997 foi criado, pelo Banco da Amazônia, o Programa de Financiamento do Turismo Sustentável (FNO-Turismo), com um enfoque especial para os empreendimentos ligados ao ecoturismo e às associações e cooperativas desta área. Com prazos de financiamento semelhante aos demais programas, foram realizadas 91 operações de crédito entre 1997 e 2004, somando-se um total de mais de R$ 69,5 milhões. Assim, as operações tiveram, em média, valores de R$ 764 mil, bastante acima das médias de operações financiadas nos outros dois programas, o que significa dizer que o FNO-Turismo contemplou majoritariamente empreendimentos de grande porte. Mais uma vez, os valores do Fundo destinados ao Turismo não ultrapassaram a marca de 1% do montante total disponível (Mendonça e Bezerra, 2008).

Apesar da importância de tais Fundos e programas, resta destacar outra grande novidade no financiamento da atividade ao longo dos anos noventa, que foi o desempenho

73 _{A parcela destina aos empreendimentos turísticos representava apenas, na média, 1,3% dos recursos do}

FNE, com uma variação entre 0,5%, em 1995 e 3,4%, em 2003, de acordo com os dados do BNB (Mendonça e Bezerra, 2006).

do BNDES como o maior emprestador de recursos públicos ao Turismo no País. Dado que as operações diretas com o banco exigiam um limite mínimo de investimento de R$ 1 milhão para as regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste, e de 3 milhões para as regiões Sudeste e Sul, os recursos do BNDES atenderam, sobretudo, aos investimentos de grande porte, em sua maioria, no setor hoteleiro (com uma participação um pouco menos expressiva do subsetor de parques) e na região Nordeste (através do Programa Nordeste Competitivo), e substituíram a declinante oferta de crédito fornecida pelo Fungetur.

Pelas informações da Tabela 16, a seguir, é possível dimensionar a importância das operações do BNDES, no período entre 1990 e 2002, que neste intervalo de doze anos somaram a quantia de R$ 1,95 bilhões em empréstimos ao segmento. Observa-se também que um maior impulso à atividade começa ocorrer depois de 1994, quando há um crescimento expressivo dos financiamentos concedidos pelo BNDES, atingindo-se um patamar mais elevado em 1997, com empréstimos na ordem de R$ 367 milhões. Desde 1998, no entanto, tais recursos passam a se reduzir de modo quase constante até 2002, embora permaneçam com um volume ainda bastante elevado, sobretudo em relação ao início dos anos noventa.

Tabela 16 – Financiamento do BNDES para o Segmento Turístico – 1990/2002.

Ano Desembolsos do BNDES

(R$) Variação Anual (%) 1990 21.018.993 - 1991 13.023.900 (38,04) 1992 29.314.340 125,08 1993 27.475.687 (6,27) 1994 114.866.435 318,07 1995 231.456.739 101,50 1996 297.724.202 28,63 1997 367.844.586 23,55 1998 197.464.306 (46,32) 1999 162.652.119 (17,63) 2000 149.917.212 (7,83) 2001 167.886.619 11,99 2002 176.822.125 5,32 Total 1.957.467.263 -

Obs. Em valores de dezembro de 2005.

Em linhas gerais, são esses os recursos e programas que, de maneira fundamental, viabilizaram a expansão ampliação das atividades turísticas no Brasil, com a primazia do BNDES. O financiamento público do Turismo na década de noventa, no entanto, não ocorre de maneira muito articulada com as demais políticas para o segmento, nem expressa um relacionamento mais próximo, por exemplo, entre o BNDES e a Embratur (Bezerra, 2002), o que nos informa um pouco sobre a real eficácia do padrão de financiamento desenhado no período.