O Histórico de Implantação do Programa como elemento da Governabilidade

A história do surgimento do programa apareceu como um elemento facilitador no contexto uma vez que a SES-SE se sente partícipe dessa elaboração considerando-o conquista junto ao governo federal. Este fato corrobora com a adesão ao programa somada à oportunidade do mesmo na percepção de técnicos e gestores da SES. O contato inicial da SES foi com o Componente 1 do Proesf direcionado à expansão e consolidação da Estratégia Saúde da Família nos municípios com mais de 100.000 habitantes.

[...] nós tivemos um primeiro contato, não foi nem com o PROESF do Estado, o primeiro contato foi PROESF dos municípios, por causa do componente 1, que na época, eu não estava nem aqui, quando teve o primeiro projeto dos municípios.

No entanto, a Secretaria Estadual ficou à margem deste projeto, apontando dificuldades na relação entre os três gestores do SUS. Nos encontros com o Ministério da Saúde, as coordenações estaduais pleiteavam um incentivo para fortalecimento da gestão estadual da atenção básica. Atendendo a este pleito, o Ministério da Saúde amplia o componente 3 do Proesf destinado, inicialmente, ao monitoramento e avaliação do componente 1 e lança o Projeto de Fortalecimento da Capacidade Técnica das Secretarias Estaduais de Saúde em Monitoramento e Avaliação da Atenção Básica.

Veio (o Componente 1 do Proesf) para ser aprovado, mas não foi um projeto construído em conjunto com o Estado. Foi uma demanda, inclusive o Ministério depois fez várias falas sobre isso, que foi a proposta que o Ministério passou por cima do Estado e foi direto para o município. (E2) Só que era uma luta de todas as coordenações dos Estados, de Brasília, quando a gente tinha reunião lá no DAB, que existiam recursos para os municípios, mas não existiam recursos para as coordenações das atenções básicas dos Estados. Então, era uma briga, eu me lembro bem, uma menina de Tocantins, que na época era a coordenadora do Estado, questionava muito por que os municípios tinham recurso e o Estado não, mas o Estado tinha que ter recurso, sim, mas não tinha uma política definida (GF).

Em 2004 surgiu a proposta do Plano estadual de monitoramento e avaliação da Atenção Básica, referente ao Componente 3 do Proesf. (E2).

Nessa época SE já tinha iniciado um movimento em prol da institucionalização da avaliação da atenção básica através do Pró-saúde, considerando-se partícipe na proposição do Programa e percebendo-o como uma conquista da luta conjunta das demais coordenações estaduais da Atenção Básica, junto ao Ministério da Saúde:

[...] a secretária de saúde quando assumiu em 2003, definiu na agenda estadual que a real organização da atenção básica, deveria ser através da estratégia saúde da família, e ficou consolidado isso, além da agenda dentro do plano estadual de saúde. Então, já era uma prioridade para Sergipe, mas não era para o País, para os outros Estados de uma maneira geral (E. 2)

A secretaria da saúde em 2003, quando a atual gestão assumiu, começou fazendo o primeiro movimento de monitoramento e avaliação pra fazer um diagnóstico de como tava a situação da atenção básica no Estado, aí elaborou as oficinas, que pra mim. Foi a primeira experiência de monitoramento e avaliação do Estado, onde escutou todos os profissionais, dos 75 municípios, 74 participaram e depois também foi feito com os agentes de comunidade de saúde, então, também a gente teve um diagnóstico que sabia exatamente o ponto de fragilidade dos municípios.

Depois dessa avaliação, foi criado o pró-saúde, em agosto de 2003, através do decreto 22.111, vendo as fragilidades, as necessidades de se passar o recurso com critérios pra ser repassado (GF).

Após adesão ao Projeto, a SES elaborou o Plano Estadual de Monitoramento e Avaliação da Atenção Básica, o Plano Operativo Anual e o Plano de Aquisição. O Centro Colaborador foi contratado e a Proposta Metodológica, elaborada com a participação de várias áreas técnicas:

Em 2004, a gente elaborou três propostas, até que a final foi aprovada, hoje a gente viu o quanto a gente conseguiu avançar. (E2)

Depois da elaboração da proposta, elaborar o POA, o PA... (E2)

...A gente conseguiu fazer a contratação (centro colaborador). Depois foi a elaboração da proposta, que a gente pensou: meu Deus, onde isso vai dar mesmo? Era tudo muito novo para todo mundo... (E2)

O projeto de monitoramento e avaliação foi feito num grande grupo, que seria uma comissão envolvendo todas as áreas da secretaria, todas: saúde mental, AIDS, todo mundo, não podia dizer que não, porque era uma das grandes questões da secretaria, era que as coisas eram resolvidas nos gabinetes e que os grupos não sabiam, não participavam, aí era assim, chama todo mundo.

Para os entrevistados, o programa não está completamente implantado. Ele iniciou, num movimento de intensa construção coletiva entre as áreas da SES, resultando num instrumento pronto, faltando, no entanto, a implantação da proposta para avaliar sua funcionalidade:

...A gente ainda tá muito verdinho nesse processo de implantação.

Terminou o produto agora, mas ainda não o colocou em prática, nós não vimos especificamente como é que ele funciona, quais são os ajustes [...] só vou ver a funcionalidade dele, a utilidade dele, no processo [...] até chegar ao produto final. Agora, nós já temos os instrumentos adequados, mas preliminares, por que a gente não aplicou a gente não sabe ainda a validade, ou seja, não foi validado pelo processo (E5).

... Ele ainda está na fase de cooperação, de conhecimento e de entendimento. Então, a fase de cooperação, de troca, que eu acho que depois vem pra fase de conclusão, aonde chegarão às fases de consenso, que aí, eu já acho que essa gestão não vai conseguir mais chegar aos consensos que a gente precisaria. Porque a gente sempre trabalhou trocando, cooperando um com o outro, no que um precisava, o outro

cooperava, então, eu acho que essa primeira fase foi a fase de cooperação.

Então, a fase de consenso, de fechar, ainda ta por vir (E11).

O quadro 26 a seguir sumariza os achados de acordo com os critérios definidos a priori e os encontrados nas falas dos entrevistados, e expressa o quão favorável era o contexto.

Projeto de Governo Governabilidade Capacidade de Governo

Saúde como prioridade no Projeto de Governo

Existência de profissional responsável pela gestão financeira do Fundo Estadual de Saúde

Desenho macro-institucional – departamentalização

Atenção Básica como Prioridade de Governo

Autonomia financeira da responsável pelo Programa Organograma funcional compatível com as funções macro-institucionais

Presença do Monitoramento e Avaliação no Projeto Governo

Legitimidade do núcleo coordenador do Programa Existência de um setor de M&A da Atenção Básica Incorporação do Programa de

Fortalecimento ao Projeto de Governo

Composição da coordenação do programa

Desenho Organizativo

Existência de uma coordenação da Atenção Básica Atuação da SES conforme papel da SES

no processo de descentralização

Boa relação da coordenação do programa com a Alta Direção da SES

Estabilidade da Direção Funções Essenciais da Saúde Pública Boa relação da coordenação do Programa com o

administrativo-financeiro da SES Perícia Pessoal do

Perícia pessoal do Governante Liderança, conhecimento e experiência Presença de outras políticas com

objetivos complementares ao Monitoramento e Avaliação

Boa relação do Centro Colaborador com a coordenação do projeto- afinidades, participação em projetos anteriores

Respeito às decisões técnicas (novo)

Boa relação da equipe do programa com esfera de governo federal

Envolvimento de Servidos Efetivos Projeto de Governo com direcionalidade

SUS

Satisfação da coordenação estadual do programa com a coordenação nacional

Funcionamento da AB Satisfação do Centro Colaborador com o Programa,

percepção de benefícios

Conhecimento da Equipe técnica sobre o Papel das SES na Atenção Básica

Características do programa em gerar coesão e não fragilizar setores

Conhecimento da Equipe técnica sobre SP Participação na proposição do Programa Conhecimento sobre avaliação Poder do Setor onde o Programa está alocado (Atenção

Básica) para mobilizar os recursos necessários à sua implantação

Experiência da Equipe em M&A

Boa relação do Programa com a Alta Direção da SES Desarticulação entre os diversos setores da SES Adesão dos interessados ao Projeto de Governo Funcionamento dos setores que não fazem parte da Atenção

Básica

História do Programa para a SES Política de Recursos Humana deficiente em termos de rotatividade, suficiência, mecanismos de contratação e formação Boa relação da coordenação do Programa com os demais

setores envolvidos

Sistema dos micros processos que regulam a relação entre grentes e operadores de programas

Insuficiente conhecimento do Programa por parte da SES Apoio dos técnicos da saúde (adesão, receptividade,

mobilização, participação efetiva) ao programa Quadro 26- Síntese dos Resultados encontrados na análise do contexto. (continua)

Projeto de Governo Governabilidade Capacidade de Governo Envolvimento de setores planejamento, financeiro

auditoria...

Satisfação dos envolvidos o programa (satisfação e prazer em realizá-lo

Sistema da Agenda do dirigente Satisfação dos atores com a atuação do CC Assessoria técnica-política

Boa Relação do Programa com os municípios Capacidade do Centro Colaborador

Boa relação do Programa com os demais programas Planejamento

Apoio técnico do Ministério na implantação Manejo de crises

Participação do controle social no programa de fortalecimento

Cobrança e prestação de contas por desempenho- sistema de petição e prestação de contas

Autonomia administrativa financeira da SES relativa Gerência por operações

Integração dos atores em torno do programa Monitoramento

Realização de empenho e liquidação de pagamento dos processos licitatórios pela SES

Deficiência nos dispositivos de Comunicação na SES

Presidência da comissão de licitação da saúde

Uso de Tecnologias de Gestão

Deficiência no Sistema de Execução de recursos financeiros Regras de execução financeira do programa compatíveis

com as regras nacionais da Administração Pública Conjuntura política favorável pela Congruência entre tempo técnico e político

Quadro 26- Síntese dos Resultados encontrados na análise do contexto. (conclusão)