5. RETRATANDO A REALIDADE DO MUNICÍPIO DE MACEIÓ.
5.3. O IPTU e a Contribuição de Melhoria em Maceió
município de Maceió está contida no Código Tributário Municipal (BRASIL, 1996). O artigo 2º institui como tributos: os impostos - dentre os quais está o IPTU-, as taxas e a Contribuição de Melhoria.
Após abordar o fato gerador, a incidência deste Imposto, a base de cálculo e alíquotas de acordo com o Código Tributário Nacional, conforme já foi visto no Item 4.4, o Código Tributário Municipal (CTM) apresenta a forma de determinação do valor venal dos imóveis para efeito de cálculo do IPTU:
I – Quando se tratar de imóvel não edificado, pela Planta Genérica de Valores de Terrenos – PGVT, área do terreno e fatores de correção; II – Quando se tratar de imóvel edificado, pela Tabela de preços de construção, área construída, fatores de correção e área do terreno (MACEIÓ, 1996).
Em relação às alíquotas e a progressividade deste Imposto, o Código Tributário Municipal determina:
Art. 12 – Para o cálculo do Imposto a alíquota a ser aplicada sobre o valor venal do imóvel será:
I – Imóveis prediais – 1% (um por cento) II – Imóveis territoriais – 2% (dois por cento)
§1º Sem prejuízo do disposto no “caput”do artigo, o município de Maceió pode aplicar o IPTU progressivo no tempo, mediante majoração da alíquota sobre imóveis territoriais que não possuam muros ou aqueles em que houver edificação interditada, paralisada, condenada, em ruínas ou em demolição (MACEIÓ, 1996).
Ao analisar a variação da alíquota comparativamente a Porto Alegre, aonde oscila entre 1,5% e 6% (CESARE, 2006), esta pode ser considerada baixa, não se constituindo em meio para forçar os donos de imóveis territoriais, localizados na parcela urbana do município, a edificar e cumprir com a função social de sua propriedade. Além disto, nota-se o quão tímida foi à previsão de aplicação do IPTU Progressivo no Tempo no Código Tributário Municipal, que definiu a utilização deste instrumento apenas sobre imóveis territoriais que não
possuam muros ou aqueles em que haja edificação interditada, paralisada, condenada, em ruínas ou em demolição. Mesmo com previsão tão restrita, e talvez até por isto, o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo jamais foi aplicado60em Maceió. Em relação às isenções e suspensão das obrigações tributárias, o Código Tributário Municipal, além das imunidades previstas pelo Código Tributário Nacional (partidos políticos, instituições educacionais ou assistenciais e templos de qualquer culto, como já foi visto no Item 4.4) define como isentos, no artigo 26:
I – O imóvel cedido gratuitamente para instalação e funcionamento de qualquer serviço público municipal;
II – A única propriedade imóvel, no município de Maceió, com padrão construtivo popular ou baixo e que sua área construída não exceda a 120m² e que seja o domicílio do contribuinte do IPTU;
III – A única propriedade imóvel de ex-combatentes brasileiros, que tenham participado da Segunda Guerra Mundial, desde que e enquanto utilizado por ele ou seu cônjuge como moradia (MACEIÓ, 1996).
Complementando estes casos de isenção, a Lei 5.256, de 17 de dezembro de 2002 estabeleceu que os proprietários de imóveis cujo valor venal fosse igual ou inferior a R$ 5.000,00 também estariam isentos deste tributo. Como a correção deste valor se dá anualmente pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), atualmente estão isentos os imóveis com valor igual ou inferior a R$ 6.712,00.
Sobre a Contribuição de Melhoria, observa-se que esta é abordada de maneira superficial no Código Tributário Municipal. Após ser citada no Art.2º como um dos tipos de tributos a serem cobrados pelo município, não aparece regulamentada neste Código nem em Lei Complementar, sendo citada novamente apenas no artigo 111 com a seguinte redação:
§3º - Contribuição de melhoria é o tributo que tem como fato gerador o benefício recebido por imóvel em razão de obra pública (MACEIÓ, 1996).
60 Informações fornecidas por técnicos da Secretaria Municipal de finanças confirmaram que
Apenas com previsão legal, mas não regulamentada, não é de se espantar que a Contribuição de Melhoria, promissor tributo que objetiva impedir que o particular enriqueça injustamente com o benefício de uma obra custeada por toda a coletividade e que pode possibilitar a criação de um ciclo de investimentos na cidade, jamais tenha sido cobrada no município de Maceió.
Agindo desta maneira ao longo dos anos, os gestores públicos municipais parecem ignorar a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000) no seu artigo 11, visto que estão renunciando voluntariamente a receita tributária. Mayrink61 (2004) afirma que a falta de previsão e arrecadação da Contribuição de Melhoria constitui renúncia de receita, desta forma, o gestor público corre o risco de incorrer em várias sanções institucionais como: a suspensão de transferências voluntárias, a suspensão da obtenção de garantias, a suspensão da contratação de operações de crédito e até mesmo em sanções penais, incluída a de ordem criminal.
De acordo com um fiscal da Secretaria Municipal de Finanças (informação verbal)62, percebem-se os motivos da evolução na arrecadação do IPTU ser tão lenta na cidade (ver Tabela 8). A Planta de Valores Genéricos, por exemplo, não sofre atualizações desde o ano de 1996. Os valores desta planta têm sido corrigidos anualmente pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), conforme regulamentação da Lei nº 5.144, de 31 de dezembro de 2000. Apenas em alguns casos pontuais, geralmente quando proprietários solicitam uma avaliação com intenção de diminuir o valor da cobrança, técnicos da Secretaria Municipal de Controle e Convívio Urbano (SMCCU) se deslocam até os imóveis para reavaliá-los.
Um exemplo deste procedimento deu-se quando foi solicitada uma reavaliação dos terrenos e imóveis no Condomínio Chácaras da Lagoa, localizado no bairro Santa Amélia (Tabuleiro) que havia sido planejado e construído com intenção de atender a um mercado de alta renda. Como esta expectativa não se
61 MAYRINK, Cristina Padovani. Contribuição de Melhoria. Fonte de Receita Ignorada.
Revista de Direito Municipal – RDM, Belo Horizonte, a.5, n.12, 2004.
concretizou, os proprietários solicitaram uma reavaliação, conseguindo assim reduzir o valor do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana cobrado. O interessante, segundo o fiscal que forneceu as informações63, é que o contrário nunca acontece, e os casos muito mais numerosos em que os imóveis encontram-se subavaliados, como diversos edifícios da orla marítima e outros tantos condomínios, a exemplo do San Nicolas, no bairro da Serraria (ver Ilustração 17), nunca recebem solicitações. Ainda segundo as informações fornecidas, algumas tentativas de negociações com o objetivo de atualizar a Planta de Valores Genéricos não têm sido bem sucedidas, e por isto não existem previsões para que isto aconteça.
Ilustração 17 - Exemplo de residência no Condomínio San Nicolas, Maceió. Imóveis ainda constam como terrenos nos registros da Prefeitura.
Fonte: Arquivo próprio, 2007.
A seguir, uma Tabela demonstrativa e comparativa, elaborada com base nos Programas de Orçamento Municipal entre os anos de 2002 e 2005, servirá para se ter uma idéia mais acurada sobre a situação da arrecadação do IPTU em Maceió e sua importância face à receita municipal.
ANO
Arrecadação geral do município – compreendendo as receitas correntes (tributárias, contribuições,patrimonial e
transferências) e receitas de capital (operações de crédito, alienação de bens, e
transferências) Arrecadação em relação ao IPTU Porcentagem do IPTU correspondente à arrecadação geral do município Porcentagem do IPTU correspondente à Receita Tributária Municipal Arrecadação prevista (R$) Arrecadação executada (R$) Arrecadação prevista (R$) Arrecadação executada (R$) 2002 483.592.097,00 383.140.711,10 21.435.912,00 19.798.122,64 5,16% 26,30% 2003 488.076.476,00 424.617.277,79 19.679.934,00 21.256.326,17 5,00% 28,56% 2004 547.507.277,00 511.618.375,21 24.007.391,00 25.967.584,36 5,07% 27,31% 2005 619.895.642,00 573.173.788,10 30.717.266,00 30.229.573,61 5,27% 27,02%
Tabela 8 -Arrecadação do IPTU correspondente à arrecadação geral do município e à receita tributária municipal.
Como foi abordado no Capítulo 4, o IPTU e a Contribuição de Melhoria são tratados pelo Estatuto da Cidade como instrumentos tributários e da política urbana, sendo capazes de recuperar mais-valias fundiárias na medida em que o primeiro incide diretamente sobre o patrimônio e, sendo adequadamente cobrado, atua proporcionalmente ao valor do(s) bem (ns) de cada um e que o segundo possibilita recuperar a valorização dos imóveis decorrentes de obras públicas.
A crescente participação dos governos municipais no total das receitas públicas, conforme tratado no Item 4.2, demonstra que o Sistema Federativo Brasileiro torna necessária a geração de recursos próprios pelos municípios, mesmo que, de acordo com Dowell, apenas 5% das receitas tributárias arrecadadas atualmente no país se originem destes entes federativos. Correspondendo aos dados referentes à realidade brasileira apresentados no Item 4.5, segundo os quais não se têm verificado melhorias significativas referentes à arrecadação do IPTU nas cidades desde 1995, percebe-se que a arrecadação deste Imposto em Maceió apresenta ampla margem para um incremento.
Os desafios não são diferentes daqueles apontados também no Capítulo 4, principalmente os que se relacionam com a resistência política em se atualizarem os dados para a cobrança do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. Em Maceió, ao longo de qualquer conversa com os líderes políticos sobre a possibilidade de atualização da Planta de Valores Genéricos, percebe-se esta resistência, tornando explícita a influência política sobre uma atividade inerentemente técnica. Esta influência transparece até nas normas jurídicas:
No Brasil há um grande equívoco, sendo o IPTU o único tributo cuja mera atualização da base de cálculo depende de aprovação do Poder Legislativo (CESARE, 2006, p.59).
Em se tratando da Contribuição de Melhoria, a pouca participação nas contas públicas brasileiras, conforme foi visto no Item 4.7, também condiz com a realidade referente a este tributo observada em Maceió, que não possui histórico algum na sua utilização. Como já foi visto neste Item, o Código Tributário Municipal, ao contrário do que deveria, não identifica o fato gerador, a base de cálculo e as exigências obrigatórias, de modo a estar de acordo com o Código
Tributário Nacional, para que a Contribuição de Melhoria seja cobrada, impossibilitando assim uma re-aplicação dos recursos públicos.
Pelo exposto, acreditando que uma eficiente arrecadação do IPTU possibilita tributar mais e proporcionalmente as famílias de maior capacidade econômica, contribuindo para que os municípios cumpram com sua obrigação de ampliar o direito a cidade através de uma maior capacidade de investimentos, é imprescindível um incremento na arrecadação tendo como pontos de partida: uma revisão do Código Tributário do Município de Maceió, uma atualização do Cadastro de Imóveis e da Planta de Valores Genéricos, a realização de programas de esclarecimento a população e capacitação dos líderes políticos sobre a importância deste Imposto, a implantação de um sistema informatizado e transparente que possibilite a população acompanhar a arrecadação municipal e os destinos dos recursos oriundos do IPTU, e a regulamentação da Contribuição de Melhoria. A realização destas etapas atenderá não apenas aos propósitos de incrementar a arrecadação do IPTU e possibilitar a cobrança da Contribuição de Melhoria, mas será importante para qualquer iniciativa do poder público que objetive recuperar mais-valias fundiárias urbanas.