3. A RECUPERAÇÃO DE MAIS-VALIAS NA EXPERIÊNCIA
3.2. Os instrumentos urbanísticos em diferentes contextos
mais-valias fundiárias36 apontam para uma tímida aplicação dos instrumentos existentes apesar dos importantes marcos legais e teóricos, ou seja, o descompasso existente entre a teoria e a prática envolvendo este tema no contexto da América Latina. Ao analisar as experiências de diversos países, apontam para iniciativas episódicas e que têm sido foco de importantes resistências, mas também se referem a uma tendência de alteração desta trajetória nos últimos anos, onde a estratégia de uma comunidade atrair a intervenção pública para sua vizinhança, mesmo que signifique pagar por seus custos, tem sido percebida como bem mais vantajosa que ser objeto de negligência pública (FURTADO, SMOLKA, 2001, p.46).
Estes estudos também apontam que os instrumentos mais difundidos nos países da América Latina, tanto no passado quanto na atualidade, são os que utilizam a Contribuição de Melhoria e suas variantes no intuito de financiar as obras públicas, não significando, porém, que esta seja utilizada de maneira satisfatória nas diversas localidades. Em relação aos instrumentos destinados a recuperar a valorização gerada por decisões administrativas do Estado, que autorizam modificações nas normas urbanísticas vigentes, não têm sido tradicionalmente aplicados na política tributária da região, principalmente devido ao papel preponderante que a propriedade privada possui no desenvolvimento sócio-econômico e cultural das sociedades latino-americanas e à dificuldade de se provar que houve um incremento no preço do solo devido à ação pública.
Apesar destas dificuldades, tem-se observado o surgimento de uma gama de novos instrumentos em épocas relativamente recentes (últimos 10/15 anos) que procuram recuperar as mais-valias urbanas que são geradas por mudanças nas legislações urbanísticas que se traduzem numa maior lucratividade dos investimentos em construções. Neste contexto, Colômbia e Brasil são apontados como os países pioneiros na criação de instrumentos de caráter universal e também daqueles baseados em negociações, que permitem ao Estado recuperar uma parcela dos benefícios gerados por ações urbanísticas que regulam o solo e o espaço aéreo urbano. Dentre estes instrumentos, pode-se citar: a “Participación en Plusvalias”, as Operações Interligadas, as Operações Urbanas Consorciadas e a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Mesmo com o desenvolvimento de instrumentos inovadores, o conhecido Imposto Imobiliário (o nosso IPTU, que será abordado detalhadamente no quarto Capítulo), instrumento que possui uma grande capacidade de recuperar mais- valias fundiárias, segue com uma aplicação que pode ser qualificada como precária em quase toda a América Latina. Para Cesare (2007), o Imposto sobre a propriedade imobiliária, apesar de possuir nomenclaturas37 e graus de eficiência
37 Cesare (2007) exemplifica que, enquanto no Brasil, o Imposto sobre a propriedade imobiliária é
denominado Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, no México e Equador se chama Imposto Predial; no Peru, Imposto Predial Urbano; na Colômbia, Imposto Predial Unificado; no Chile, Imposto Territorial; em Honduras e na Costa Rica, Imposto sobre Bens
diversos no contexto dos países latino-americanos, de maneira geral significa um Imposto de caráter regular, cujo fato gerador é a propriedade, a posse ou o uso de um bem imóvel. No Chile, aonde este Imposto é freqüentemente citado como um exemplo de eficiente arrecadação e sofisticado sistema de informações, a administração se realiza de forma centralizada através de agências nacionais, sendo responsabilidade do Governo Federal todas as definições e ações referentes à arrecadação do Imposto Territorial e repasse dos valores correspondentes a cada município. Por isto, deve-se prestar atenção ao se realizar comparações com outros países, como o Brasil, que possui extensão territorial e sistema federativo diversos.
Um estudo comparativo realizado por Smolka e Ambroski (2000) que aborda a América Latina, Estados Unidos e Canadá reforça que, assim como na América Latina, o princípio da recuperação de mais-valias não é uma idéia nova na América do Norte38, mas que vem sendo aplicado de diferentes maneiras, tendo produzindo diferentes resultados e níveis de êxito ao longo dos tempos. Quando os autores elencam os diferentes tipos de instrumentos ou ferramentas utilizadas para capturar o incremento do valor da terra, são apresentados os impostos, as taxas e os instrumentos regulatórios.
Na abordagem sobre os impostos, ficam evidentes as diferenças entre América do Norte e América Latina. Enquanto os sistemas de impostos sobre a propriedade são uma idéia clara e bem estabelecida no Canadá e Estados Unidos, chegando em alguns casos a 100% das propriedades e com taxas que representam de 2 a 4% o valor da propriedade, em alguns países da América Latina sequer se arrecadam impostos sob a propriedade (como em El Salvador) e, quando o fazem, as taxas são baixas (raramente acima de 1%) e os imóveis são subavaliados. Na América do Norte, mesmo que estes impostos não estejam vinculados a nenhuma intervenção pública, as pessoas recebem uma gama de serviços oferecida pela administração pública somente em troca do Imposto sobre a propriedade e, desta Imóveis; na Guatemala, Imposto Único sobre Imóveis; na Venezuela, Imposto sobre Imóveis Urbanos; na Bolívia, Imposto a Propriedade de Bens Imóveis; na Argentina e Paraguai, Imposto Imobiliário e, no Uruguai, Imposto a Contribuição Imobiliária.
38 Desde o período colonial, o Imposto sobre a propriedade imobiliária é utilizado em Boston
maneira, avaliam as opções de “serviços oferecidos x impostos” quando decidem em que local desejam residir.
Ao discorrer sobre as taxas, os autores reforçam que estas são a forma mais conhecida para se capturar os incrementos do valor da terra. Nos países da América Latina, as contribuições de melhoria permitem que o setor público capture os incrementos diretamente relacionados aos investimentos públicos, no entanto, a intenção em aplicar este tipo de taxa não condiz com os resultados. Na América do Norte, especificamente nos Estados Unidos e Canadá, estas taxas têm sido amplamente utilizadas na forma mais comum de “Taxas de Impacto”. São aplicadas em áreas urbanas de alto crescimento, ao contrário da América Latina, aonde tendem a concentrar-se em áreas já ocupadas. Ainda comparativamente, estas taxas tendem a ser mais aplicadas / impostas na América do Norte, onde tem sido documentado que representam uma fonte extremamente significativa de financiamento para o incremento de capital.
Mesmo com diferentes tipos de instrumentos regulatórios, como a Contribuição de Melhoria e “Contribución de Valorización” na América Latina e as Taxas de Impacto na América do Norte, observa-se que este tipo de regulação é utilizado em ambas as regiões. A principal diferença apontada pelos estudiosos no tema estaria no fato de, na América do Norte, estes instrumentos estarem geralmente associados a um ambiente que promove abertamente os negócios, enquanto que na América Latina, apesar do discurso público / oficial pregar sempre o princípio redistributivo como razão para a cobrança, as negociações não são claras e o nível de cumprimento das normas acaba sendo muito mais baixo.
Como uma das razões para que as negociações não se realizem “às claras” na América Latina, os autores citam o poder dos grandes investidores, que parecem ser relativamente mais poderosos que a administração local em comparação com os da América do Norte. Por isto, estariam mais bem posicionados para negociar “permissões especiais” dentro das regulações existentes. Já na América do Norte, uma vez estabelecidos os instrumentos, estes tendem a serem aplicados de maneira uniforme a todos os tipos e tamanhos de
empresas. Isto, provavelmente, gera uma maior credibilidade tanto dos habitantes quanto dos investidores.
Conclui-se que a principal diferença entre as duas regiões não está na existência de limitações legais ou institucionais, mas no fato das políticas de recuperação de mais-valias na América do Norte estarem mais voltadas para pequenas contribuições que são tratadas como parte do custo de “fazer negócios”, enquanto na América Latina os políticos tendem a se preocupar mais com casos localizados onde acontecem ganhos extraordinários relativos ao valor da terra, concentrando os esforços em negociações individuais.
Ou seja, na América do Norte são capturadas pequenas quantidades do incremento no valor da terra “de todos”, enquanto na América Latina o esforço está dirigido para a captura “de muito de uns poucos” (SMOLKA E AMBROSKI, 2000, p.11). Esta é provavelmente uma das razões pela qual existe uma enorme resistência, tanto da população quanto dos políticos, quando se fala em ampliar a cobrança de impostos ou instituir novos tributos. No Brasil, por exemplo, é comum a crença de que haverá necessariamente um aumento, e não uma ampliação, destas cobranças.