Como visto, pelo menos desde meados do século XX, teorias e abordagens interessadas na explicação da política nas cidades passaram a ocupar parcela da agenda de pesquisa social, especialmente no contexto do norte global. As abordagens do poder na comunidade, por exemplo, voltaram seus esforços para responder à questão acerca de quem
23 Diversos expoentes da pesquisa em governança urbana (ver, por exemplo, JOHN, 2001; LEVI-FAUR, 2012;
PETERS, 2012; PIERRE, 2014; STOKER, 2006) advogaram pelo reconhecimento e incorporação de dimensões e elementos explicativos do neoinstitucionalismo para a investigação de processos de tomada de decisão local – aspectos estes que poderiam contribuir no preenchimento de algumas das lacunas existentes nas abordagens desenvolvidas até então: “No entanto, não se pode entender a governança urbana a menos que essas dimensões de valor sejam trazidas para a análise. É aqui que a teoria institucional, que destaca os valores globais que dão significado e compreensão aos processos políticos, oferece alguma assistência analítica. Embora as teorias de governança conceitualizem processos de mobilização de recursos público-privado, a teoria institucional é, nesse sentido, um veículo para compreender os valores e objetivos que dão a esses processos direção, objetivo e significado”. (PIERRE, 1999, p. 373, tradução da autora).
24 A este respeito, Pierre analisa que “a clareza conceitual e a coerência da teoria dos regimes urbanos na
definição das bases institucionais e econômicas do regime urbano tornam-na amplamente incapaz de conceituar e explicar a mudança. [...] A teoria da governança urbana com sua definição muito mais ampla de agência funciona melhor a esse respeito, mas o faz à custa da clareza conceitual”. (PIERRE, 2014, p. 877, tradução da autora).
de fato teria o poder de influenciar as tomadas de decisões locais, a despeito das configurações institucionais formais das cidades. Contudo, os elitistas e pluralistas pioneiros, com seu enfoque nas preferências dos atores políticos, dispensaram pouca atenção às diferenças de distribuição de poder através de instituições (DAVIES; TROUNSTINE, 2012, p. 54). A partir dos anos 80, influenciados por uma nova tendência institucionalista de estudos sociais, teóricos das políticas do urbano passaram a admitir e considerar a incidência das estruturas formais de governo e dos padrões informais de interação na formação de preferências e na constituição do poder de atores políticos – como é o caso das abordagens dos regimes e da governança urbana, embora com limitações. Ao mesmo tempo em que se contrapunham às perspectivas de cunho mais individual-metodológico, os “novos” institucionalistas tendiam a afirmar que
os “velhos” institucionalistas [...] estavam excessivamente preocupados com regras e organizações formais, particularmente as estruturas da democracia representativa e as estruturas organizacionais formais do governo municipal, efetivamente reduzindo o estudo da política urbana ao estudo do governo urbano [...]. O neoinstitucionalismo normalmente permite um conjunto mais amplo de influências na tomada de decisões do que o antigo. (DAVIES; TROUNSTINE, 2012, p. 54, tradução da autora)
O neoinstitucionalismo, assim, surge como uma espécie de resposta, principalmente no campo da ciência política, às limitações identificadas no “antigo” institucionalismo e na teoria comportamentalista em relação ao fenômeno político25. Ao antigo institucionalismo, rejeita a ausência de cientificidade, marcada por insuficiências analíticas e também por um certo ecletismo teórico. Por outro lado, critica a ausência de contexto institucional nas abordagens comportamentalistas26, seja as indutivas, seja as dedutivas (PERES, 2008b, p. 60). Ao mesmo tempo, é uma abordagem que busca combinar os principais elementos potenciais das perspectivas que a antecederam, resgatando do antigo institucionalismo “a centralidade das instituições na explicação do fenômeno político” e do comportamentalismo “a
25 Ainda que não coloquem nesses termos, March e Olsen (2008, p. 122-126) dão destaque a uma série de
“estilos teóricos” da ciência política aos quais o neoinstitucionalismo refutaria: o “contextualismo”, isto é, a visão de um Estado politicamente organizado como simples reflexo da sociedade; o “reducionismo”, por meio da acepção das dinâmicas políticas a partir do comportamento individual de atores políticos; o “utilitarismo”, que pensa a ação unicamente como produto do interesse pessoal calculado; o “funcionalismo”, o qual vê a história como um mecanismo eficiente no alcance de equilíbrios adequados; e o “instrumentalismo”, o qual coloca os resultados como preocupação central da vida política.
26 Para os neoinstitucionalistas, o comportamento só pode ser entendido no contexto das instituições. Nesse
sentido, acerca das críticas neoinstitucionais ao comportamentalismo, Immergut (1998) as sintetiza em três eixos principais: o eixo das preferências, na medida em que distinguem as preferências dos atores “expressas” de suas preferências “reais”; o eixo das decisões políticas, pois criticam a ideia de mera “soma de preferências” individuais; e o eixo do contexto institucional, uma vez que entendem que a maior parte do comportamento político e das decisões coletivas são um artefato dos procedimentos usados para tomar decisões – os processos políticos seriam, dessa forma, decisivos.
preocupação com o rigor teórico [...], com a precisão conceitual [...] e com a orientação empírica da pesquisa [...]” (PERES, 2008b, p. 61).
Para Pierson (1996), o neoinstitucionalismo emerge com a preocupação de como arranjos relativamente estáveis estruturam o comportamento político. Acerca do tema, ele argumenta que
as instituições estabelecem as regras do jogo para lutas políticas - influenciando identidades de grupos, preferências políticas, e escolhas de coalizões, e aumentando o poder de barganha de alguns grupos enquanto desvaloriza de outros. As instituições também afetam capacidades de governo – seus recursos administrativos e financeiros para moldar intervenções políticas (PIERSON, 1996, p. 152, tradução da autora).
O núcleo central das ideias neoinstitucionais diz respeito ao fato de que “os atores respondem estratégica ou moralmente a um conjunto de regras formais ou informais que são circunscritas às instituições” (PERES, 2008b, p. 65). Instituições estas que, a seu turno, podem ser entendidas como produtos humanos e, ao mesmo tempo, forças sociais por direito próprio (LOWNDES, 2001). Isto é, de acordo com o neoinstitucionalismo, as instituições constrangem o comportamento e são transformadas pela agência. Assim, nas análises dos processos políticos, tanto as convenções e coalizões informais quanto as regras e estruturas formais que moldam o comportamento político merecem considerável atenção, bem como a maneira pela qual as instituições políticas incorporam valores e relações de poder (LOWNDES, 2009, p. 92). Dessa forma, as instituições aparecem para esta abordagem como variável fundamental para a explicação de diferentes dinâmicas políticas.
Assim, com o neoinstitucionalismo, as instituições políticas são pensadas de maneira mais autônoma, ganhando uma nova posição causal: além de serem afetadas pela sociedade em geral, também passam a exercer influência sobre as dinâmicas sociais (MARCH; OLSEN, 2008).27 Ademais, ganham destaque os processos da política (ou os processos de tomada de decisão), e não apenas os seus resultados (ou as decisões): a política e a governança aparecem como “rituais sociais importantes” (MARCH; OLSEN, 2008, p. 131).
Contudo, a despeito de tal núcleo consensual, o neoinstitucionalismo não constitui uma corrente de pensamento unificada. A emergência de diferentes perspectivas dentre deste campo, principalmente a partir da década de 1980, fez com que alguns estudiosos da área buscassem distinguir os diferentes tratamentos dados aos problemas sociais e políticos por meio da construção de esquemas classificatórios das divergências apresentadas no interior
27 Isto é, a formação de interesses, a distribuição de recursos e as regras do jogo também dependem de variáveis
desta abordagem geral (ver, por exemplo, KATO, 1996; NORGAARD, 1996; HALL; TAYLOR, 2003; THÉRET, 2003; PERES, 2008a). Dentre as tipologias apresentadas, a que ganhou mais proeminência foi a de Hall e Taylor (2003), que distinguem três escolas de pensamento dentro do neoinstitucionalismo: o institucionalismo da escolha racional, o institucionalismo sociológico, e o institucionalismo histórico. Segunda a sua classificação, tais escolas apresentam métodos de análise diversos e oferecem imagens do mundo político distintas, ainda que tenham em comum o objetivo de “elucidar o papel desempenhado pelas instituições na determinação de resultados sociais e políticos” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 194).
De forma resumida, os autores (2003) argumentam que o institucionalismo da escolha racional enfatiza o comportamento estratégico dos atores nas disputas políticas, influenciados por um cálculo estratégico, o qual envolve as expectativas de um dos atores relativas ao comportamento provável dos outros atores. A interação entre diferentes atores é estruturada pelas instituições na medida em que estas influenciam a possibilidade e a sequência de alternativas na agenda, assim como ao passo que oferecem informações que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros. As instituições capazes de se manter são as mais eficazes e sua criação é centrada na noção de acordo voluntário entre os atores interessados. Na vida política, os atores agem de modo a maximizar a satisfação de suas próprias preferências.
O institucionalismo sociológico, por sua vez, entenderia que as práticas são incorporadas menos em razão de fins e meios e mais em razão de sua transmissão enquanto cultura. As práticas burocráticas, portanto, são explicadas em termos culturalistas. Nesse sentido, as instituições são definidas a partir de um olhar abrangente, que inclui não apenas as regras, os procedimentos ou as normas formais, “mas também os sistemas de símbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem ‘padrões de significação’ que guiam a ação humana” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 209). Segundo essa perspectiva, o comportamento é estruturado pelas instituições na medida em que estas especificam o que se deve fazer e, mais que isso, indicam o que se pode imaginar fazer em um contexto dado. A adoção de determinadas práticas institucionais estaria relacionada com o valor – legitimidade social – que elas possuem em um dado ambiente cultural.
Por fim, o institucionalismo histórico seria marcado por uma mescla entre a perspectiva calculadora, que vê o comportamento como algo estratégico, com a perspectiva cultural, que salienta o papel da visão de mundo na adoção de determinado comportamento. Assim, a vida política seria influenciada pelas instituições, mas também por outros fatores,
como o desenvolvimento socioeconômico e a difusão das ideias. Esta perspectiva também busca atentar para o conflito entre grupos rivais pela apropriação de recursos escassos na dinâmica política. Entram em cena, desta forma, questões como a distribuição desigual de poder e recursos entre os diferentes atores e grupos sociais. Nas palavras dos autores:
Assim, ao invés de basear seus cenários sobre a liberdade dos indivíduos de firmar contratos, eles preferem postular um mundo onde as instituições conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão. Além disso, ao invés de investigar em que medida uma situação dada beneficia a todos, eles tendem a insistir no fato de que certos grupos sociais revelam-se perdedores, enquanto outros são ganhadores (HALL; TAYLOR, 2003, p. 200).
O esquema de comparação típico-ideal elaborado por Torfing (2001) é bastante elucidativo das diferenças entre estas três vertentes (Quadro 4):
Quadro 4 – Comparação típica-ideal dos três institucionalismos de Torfing (2001)
Fonte: Adaptado de TORFING, 2001, p. 283-284.
O autor salienta, contudo, que uma apresentação deste tipo acaba por violentar, de certa forma, as três perspectivas, que carregam suas próprias tensões e divergências internas.28
28 Nas palavras de Torfing: “Desta forma, é difícil dizer quando a teoria da escolha racional tradicional termina o
Além disso, Torfing ressalta que uma comparação deste tipo também pode esconder os vários exemplos de híbridos e cruzamentos teóricos, os quais garantiriam maior sofisticação intelectual para os estudos situados dentro do pensamento neoinstitucional como um todo. Hall e Taylor (2003) indicam que o neoinstitucionalismo histórico teria o potencial de ocupar esta posição híbrida. Nos termos de Torfing:
O institucionalismo histórico poderia atuar como intermediário para uma reaproximação teórica, uma vez que muitos de seus argumentos poderiam ser traduzidos em termos de escolha racional, e outros mostrariam claras aberturas para o institucionalismo social construtivista. Certamente, o institucionalismo histórico se baseia em uma concepção de interesses e ações estratégicas que podem ser compreendidas a partir de uma perspectiva de escolha racional, e na medida em que tais interesses são tomados por serem construídos dentro de discursos institucionalizados que são difundidos por processos de difusão, é possível ver os contornos de uma síntese teórica. (TORFING, 2001, p. 285, tradução da autora)
Um elemento importante da vertente histórica do institucionalismo consiste justamente em seu enfoque temporal, com vistas a compreender trajetórias, sequências e processos que levam a um resultado específico. A este respeito, Pierson e Skocpol (2008) identificam no argumento temporal um fator chave das análises orientadas por essa vertente. Junto a isso, dão destaque para o fato desta tratar de agendas substantivas, isto é, problemas que aparecem no mundo real e que se mostram insuficientemente explicadas:
Um acadêmico institucionalista histórico geralmente começa por se perguntar sobre os diferentes resultados, historicamente situados, de amplo interesse, talvez colocando um enigma sobre o porquê de um evento importante ocorrer ou não, ou se perguntando por que certas estruturas ou padrões tomam forma em determinados momentos e lugares e não em outros. [...] Por estarem tão apegados a temas como os movimentos sociais, o desenvolvimento do Estado moderno, o crescimento e declínio da participação cidadã nas democracias, as origens e dinâmicas das economias políticas, as transformações dos regimes, e os padrões das políticas públicas, os institucionalistas históricos evitam ficar olhando para o próprio umbigo (PIERSON; SKOCPOL, 2008, p. 10-11, tradução da autora).
Além disso, ressaltam sua atenção a contextos e configurações, ou seja, atentam para aspectos macroestruturais mais amplos e sua influência nos distintos processos institucionais. As instituições aparecem como produtos desenvolvidos a partir de lutas entre atores desiguais em termos de poder e acesso a recursos. Juntos, esses três elementos do institucionalismo histórico teriam o potencial de em muito contribuir para a compreensão do governo, da política e das políticas públicas (PIERSON; SKOCPOL, 2008).
Assim, dentro desta perspectiva – macrosociológica e power-oriented -, demandas políticas e políticas públicas são estruturadas por densas interações entre atores econômicos,
neo-marxistas, teóricos políticos comparativos, teóricos da regulação e historiadores sociológicos. Finalmente, o institucionalismo social construtivista inclui tanto tipos diferentes de análise organizacional quanto várias formas de teoria do discurso” (TORFING, 2001, p. 282, tradução da autora).
sociais e políticos, que trabalham de acordo com diferentes lógicas em diferentes contextos. Tais interações, a seu turno, são moldadas por atores coletivos e instituições que “suportam traços de sua própria história” (IMMERGUT, 1998, p. 17).
O institucionalismo histórico, nesse sentido, aparece como um corpo de trabalho crítico que busca olhar para fatores institucionais de nível intermediário, como arranjos corporativos, redes de política que conectam grupos econômicos à burocracia estatal, estrutura partidária, e também para “o papel que eles desempenham na definição das constelações de incentivos e restrições enfrentadas por atores políticos em diferentes contextos nacionais” (THELEN; STEINMO, 1992, p.6, tradução da autora). Esse novo institucionalismo parte da noção de que fatores institucionais podem moldar tanto o objetivo como a distribuição de poder entre os atores em uma dada política. Foca-se, portanto, no caráter relacional das instituições: “mais importante que as características formais de cada instituição estatal ou societal em si é como uma determinada configuração institucional molda interações políticas” (THELEN; STEINMO, 1992, p. 6, tradução da autora). Assim, esta abordagem mostra-se de grande valia para o estudo de processos de policy-making dentro de determinados parâmetros institucionais. Nas palavras de Hall:
Os fatores institucionais desempenham dois papeis fundamentais nesse modelo. Por um lado, a organização de policy-making afeta o grau de poder que um conjunto de atores tem sobre os resultados da política. Por outro lado, a posição organizacional também influencia a definição de um ator de seus próprios interesses, ao estabelecer suas responsabilidades institucionais e sua relação com outros atores. Nesse sentido, fatores organizacionais afetam tanto o grau de pressão que um ator pode trazer na política quanto a direção provável dessa pressão (HALL, 1986, p. 19, tradução da autora).
Nesse contexto, busca-se demonstrar que as situações políticas são complexas, geralmente envolvendo uma gama de variáveis que interagem de diferentes formas entre si. Para tanto, importa tanto a influência recíproca de restrições institucionais e estratégias políticas quanto, mais amplamente, a interação de ideias, interesses e instituições (THELEN; STEINMO, 1992).
Immergut (1992), por exemplo, ao estudar a lógica de policy-making dos sistemas de saúde de três países europeus, identifica que, ainda que tivessem pontos de partida similares, acabam por desenvolver-se em direções divergentes. Nesse sentido, argumenta que isso se explica pelas diferenças nas instituições políticas de cada um, as quais estabelecem as regras do jogo em cada caso – “regras de jure” de desenho institucional, que fornecem vantagens e impedimentos procedimentais, e “regras de facto”, que surgem na prática política: “Juntas, essas regras institucionais estabelecem lógicas distintas de decision-making que conformam
os parâmetros tanto para a ação executiva quanto para a influência de grupos de interesse” (IMMERGUT, 1992, p. 59, tradução da autora). Para a autora, as decisões políticas “requerem acordo em diversos pontos ao longo de uma cadeia de decisões feitas por representantes em diferentes arenas políticas” (1992, p. 63, tradução da autora) e, “dependendo da lógica do processo de decisão, diferentes estratégias políticas são disponíveis a grupos de interesse, e diferentes grupos são privilegiados pelas instituições políticas” (1992, p. 66-67, tradução da autora).
Nas análises situadas nessa vertente, ganham especial destaque as noções de “dependência da trajetória” (path dependence) e de “conjuntura crítica” (critical juncture). A dependência da trajetória demonstra que, uma vez estabelecidas as regras do jogo institucionais e as formas gerais de pensar no mundo político, frequentemente serão geradas dinâmicas de retroalimentação (PIERSON; SKOCPOL, 2008). Conforme Pierson (2000), a dependência da trajetória significa que os passos que são dados em uma direção particular induzem movimentos futuros na mesma direção. Tomando emprestada a noção econômica de “retornos crescentes” (increasing returns), o autor adota uma concepção mais restrita do conceito, o qual demarcaria processos de auto-reforço e de feedback positivo:
Em um processo de retornos crescentes, a probabilidade de passos adicionais pela mesma trajetória aumenta com cada movimento dentro desta trajetória. Isso ocorre porque os benefícios relativos da atividade corrente comparados com outras opções possíveis aumentam com o passar do tempo. Para colocar de uma forma diferente, os custos de saída – de mudança para alguma alternativa previamente plausível – crescem. (PIERSON, 2000, p. 252, tradução da autora)
No campo das políticas públicas, dos processos políticos e das tomadas de decisões públicas, as dinâmicas de feedback positivo seriam dotadas de considerável impacto e complexidade, considerando-se o papel central da ação coletiva, a alta densidade das instituições, as possibilidades de uso da autoridade política para reforçar assimetrias de poder e suas opacidade e complexidade intrínsecas (PIERSON, 2004, p. 30-40). Além disso, a esfera da política teria o potencial de apresentar uma dependência da trajetória ainda mais intensa que o campo econômico, por conta da baixa eficiência de mecanismos corretivos como a competição e o aprendizado, somada aos obstáculos dos horizontes de curto prazo dos atores políticos e dos fortes vieses do status quo associados às regras de decisão que regem a maioria das suas instituições (PIERSON, 2004, p. 40-41). Conforme Pierson (2004), quando processos de auto-reforço estão a funcionar, a vida política seria marcada por quatro características:
1. Equilíbrios múltiplos: sob um conjunto de condições iniciais propícias para
feedbacks positivos, uma gama de resultados é possível geralmente.
2. Contingência: eventos relativamente pequenos, se ocorrerem no momento certo, podem ter consequências grandes e duradouras.
3. Um papel crítico para a temporalidade e o sequenciamento: nesses processos dependentes da trajetória, quando um evento ocorre pode ser crucial. Porque partes iniciais de um sequência importam muito mais que partes posteriores, um evento que ocorre ‘tarde demais’ pode não ter efeito, embora ele pudesse ter considerável consequência se a temporalidade tivesse sido diferente.
4. Inércia: Uma vez que tal processo for estabelecido, feedbacks positivos irão geralmente levar a um único equilíbrio. Esse equilíbrio irá, por sua vez, ser resistente à mudança. (PIERSON, 2004, p. 44, tradução da autora)
Nesse sentido, a análise causal promovida por esta abordagem, entendida como “inerentemente sequencial” (RUESCHEMEYER; STEPHENS; STEPHENS, 1992, p. 4), traz à tona a existência dos chamados “efeitos de feedback” (feedback effects). A fim de discorrer acerca de tais mecanismos, Thelen (1999) remonta ao pensamento de Ikenberry (1994), que os distingue em dois tipos amplos: um conjunto de mecanismos funcionais e um conjunto de