2.1 OS COMPROMISSOS INTERNACIONAIS PARA PROTEÇÃO DO MEIO
2.1.3 O Plano Estratégico para Biodiversidade 2011-2020 e suas Metas de Aichi
Durante o décimo encontro da COP da CDB, realizado entre 18 e 29 de outubro de 2010, em Nagoia, Província de Aichi, Japão, os países membros chegaram ao compromisso para adoção de um Plano Estratégico para Biodiversidade revisado e atualizado, incluindo as Metas de Aichi para Biodiversidade, para o período de 2011 a 2020 (CDB, 2010g).
Esse novo plano prevê um arcabouço abrangente sobre a biodiversidade, não só para as convenções relacionadas à biodiversidade, mas também para o sistema das Nações Unidas
54 A Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, foi realizada de 13 a 22 de junho de 2012, na cidade do Rio de Janeiro. A Rio+20 foi assim conhecida porque marcou os vinte anos de realização da CNUMAD-92 e contribuiu para definir a agenda do desenvolvimento sustentável para as próximas décadas (ONU, 2012a). O resultado principal da conferência foi o documento não vinculante “O Futuro que Queremos”, um documento de trabalho de 49 páginas. Nele, os chefes de Estado dos 192 governos presentes renovaram seus compromissos políticos com o desenvolvimento sustentável e declararam seu compromisso com a promoção de um futuro sustentável. O documento reafirma, em grande parte dos planos de ação anteriores, como a Agenda 21 (ONU, 2012b).
e todos os outros parceiros engajados na gestão da biodiversidade e no desenvolvimento de políticas (CDB, 2010g).
As partes concordaram em traduzir este abrangente arcabouço internacional em Estratégias Nacionais para Biodiversidade, bem como em Planos de Ação revistos e atualizados dentro de dois anos. Além disso, na decisão X/10, a COP decidiu que os quintos Relatórios Nacionais, devidos até 31 de Março de 2014, deveriam concentrar-se na implementação do Plano Estratégico 2011-2020 e progressos alcançados na persecução das Metas de Aichi para Biodiversidade (CDB, 2010g).
A justificativa para o novo plano é que a biodiversidade sustenta o funcionamento dos ecossistemas55 e a prestação de serviços ecossistêmicos essenciais para o bem-estar humano. Ela é importante para a segurança alimentar, para a saúde humana, para o fornecimento de água e ar limpos; contribui para a subsistência local e o desenvolvimento econômico, e é essencial para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)56, incluindo a redução da pobreza (CDB, 2010h).
Além disso, é importante registrar que as conclusões do relatório GBO 357 (CDB,
2010b), publicado em 2010, contribuíram para a formulação desses elementos, pois essa edição do relatório analisou cenários vindouros e possíveis ações que poderiam ser tomadas para reduzir perdas futuras de biodiversidade (CDB, 2010h).
A visão58 do novo plano é: “Viver em Harmonia com a Natureza”, onde “Em 2050, a biodiversidade é valorizada, conservada, restaurada e usada sabiamente, mantendo os serviços ecossistêmicos, sustentando um planeta saudável e propiciando benefícios essenciais para todas as pessoas.” (CDB, 2010h).
Ainda, o novo plano traz como missão: “tomar medidas eficazes e urgentes para interromper a perda de biodiversidade, a fim de garantir que, até 2020, os ecossistemas sejam resilientes e continuem a prestar serviços essenciais, garantindo assim a variedade de vida no
55 Para mais detalhes sobre a importância da biodiversidade para os serviços ecossistêmicos que sustentam a vida e o bem-estar dos humanos, e também sobre os riscos decorrentes de seu declínio, vide item 1.2.
56 Em setembro de 2000, 189 nações firmaram um compromisso para combater a extrema pobreza e outros males da sociedade. Esta promessa acabou se concretizando nos oito ODMs que deveriam ser alcançados até 2015. Em setembro de 2010, o mundo renovou o compromisso para acelerar o progresso em direção ao cumprimento desses objetivos (PNUD, 2015a).
57 Para mais detalhes acerca dos resultados contidos no relatório GBO 3, vide item 1.2. 58 Essa visão é denominada pela CDB de Visão 2050 para Biodiversidade.
planeta e contribuindo para o bem-estar humano e para a erradicação da pobreza. Para garantir isso, as pressões sobre a biodiversidade serão reduzidas, os ecossistemas serão restaurados, os recursos biológicos serão utilizados de forma sustentável e os benefícios decorrentes da utilização dos recursos genéticos serão compartilhados de uma forma justa e equitativa; recursos financeiros adequados serão fornecidos, capacidades serão reforçadas, questões e valores da biodiversidade serão propagados, políticas adequadas serão efetivamente implementadas, e as tomadas de decisão serão baseadas em dados científicos sólidos e na abordagem de precaução59.” (CDB, 2010h).
O plano é composto de vinte Metas de Aichi para Biodiversidade, a serem alcançadas até 2020, que por sua vez são organizadas no âmbito de cinco Objetivos Estratégicos. Os objetivos e metas compreendem tanto aspirações a serem realizadas a nível global, quanto uma estrutura flexível para o estabelecimento de metas a nível nacional ou regional. As Partes da CDB foram convidadas a definir as suas próprias metas neste arcabouço flexível, tendo em vista as necessidades e prioridades nacionais, também levando em consideração as contribuições nacionais para o atingimento das metas globais, reportando-as na décima primeira reunião da COP. As Partes foram também convidadas a incorporar essas informações nas suas Estratégias de Biodiversidade e Planos de Ação Nacionais60 (CDB, 2010h).
No caso do Brasil, a adaptação das Metas de Aichi à realidade nacional ficou a cargo da Comissão Nacional de Biodiversidade (CONABIO)61, que dispôs sobre as Metas
59 Para mais detalhes sobre tomadas de decisão baseadas na abordagem da precaução, vide 1.3.
60 A Meta de Aichi 17 prevê que, até 2015, cada Parte da CDB atualize e adote como instrumento de política a Estratégia Nacional de Biodiversidade, com planos de ação efetivos, participativos e atualizados, que deverá prever monitoramento e avaliações periódicas. No entanto, desde a COP 10, o Secretariado da CDB recebeu apenas sessenta NBSAPs, sendo que destes, somente 48 são revisados e o do Brasil não está entre eles (CDB, 2015a). Em termos gerais, 184 das 196 (94%) Partes da CDB, incluindo o Brasil, desenvolveram NBSAPs desde 1992. Previstos no artigo 6 da CDB, os NBSAPs são o principal instrumento para implementação da Convenção em nível nacional (CDB, 2015b). Para mais detalhes sobre esse assunto, vide seção 2.2.3.
61 A CONABIO, estabelecida pelo Decreto nº 4.703, de 2003, tem como finalidade coordenar, acompanhar e avaliar as ações do Programa Nacional da Diversidade Biológica (PRONABIO), competindo-lhe, especialmente, coordenar a elaboração da Política Nacional da Biodiversidade (PNB) (MMA, 2015d), com base nos princípios e diretrizes previstos no Decreto nº 4.339, de 2002, e promover a implementação dos compromissos assumidos pelo Brasil junto à CDB, além de outras atribuições. Ela é composta por representantes de órgãos governamentais e organizações da sociedade civil e tem um relevante papel na discussão e implementação das políticas sobre a biodiversidade (MMA, 2015b). O PRONABIO, a PNB e o Plano de Ação para Implementação da Política Nacional da Biodiversidade (PAN-Bio) (MMA, 2015c) serão vistos em maiores detalhes na seção 2.2.3 deste trabalho.
Nacionais de Biodiversidade para 2020 em sua Resolução nº 06, de 03 de setembro de 2013. Acerca disso, é relevante destacar que, de acordo com o artigo 34 da CDB, os protocolos aprovados no âmbito da convenção estão sujeitos à ratificação, aceitação ou aprovação pelos Estados. Porém, no que diz respeito ao Plano Estratégico de Biodiversidade 2011–2020, que inclui as Metas de Aichi, este não depende de ratificação do país, já que se refere apenas a uma decisão tomada no âmbito das Partes da CDB. O Brasil, sendo uma das partes contratantes da CDB, integra as COPs e, consequentemente, participa de cada decisão tomada (MMA, 2011).
Essas Metas Nacionais estão organizadas no âmbito de cinco objetivos estratégicos, conforme demonstra a Tabela 1.
Tabela 1 - Metas Nacionais de Biodiversidade 2011-2020 Fonte: CONABIO, 2013.
Objetivo Estratégico A - Tratar das causas fundamentais de perda de biodiversidade fazendo com que preocupações com biodiversidade permeiem governo e sociedade.
Meta Nacional 1: Até 2020, no mais tardar, a população brasileira terá conhecimento dos valores da biodiversidade e das medidas que poderá tomar para conservá-la e utilizá-la de forma sustentável.
Meta Nacional 2: Até 2020, no mais tardar, os valores da biodiversidade, geodiversidade e sociodiversidade serão integrados em estratégias nacionais e locais de desenvolvimento e erradicação da pobreza e redução da desigualdade, sendo incorporado em contas nacionais, conforme o caso, e em procedimentos de planejamento e sistemas de relatoria.
Meta Nacional 3: Até 2020, no mais tardar, incentivos que possam afetar à biodiversidade, inclusive os chamados subsídios perversos, terão sido reduzidos ou reformados, visando minimizar os impactos negativos. Incentivos positivos para a conservação e uso sustentável de biodiversidade terão sido elaborados e aplicados, de forma consistente e em conformidade com a CDB, levando em conta as condições socioeconômicas nacionais e regionais.
Meta Nacional 4: Até 2020, no mais tardar, governos, setor privado e grupos de interesse emtodos os níveis terão adotado medidas ou implementado planos de produção e consumo sustentáveis para mitigar ou evitar os impactos negativos da utilização de recursos naturais.
Objetivo estratégico B - Reduzir as pressões diretas sobre a biodiversidade e promover o uso sustentável.
Meta Nacional 5: Até 2020 a taxa de perda de ambientes nativos será reduzida em pelo menos 50% (em relação às taxas de 2009) e, na medida do possível, levada a perto de zero e a degradação e fragmentação terão sido reduzidas significativamente em todos os biomas.
Meta Nacional 6: Até 2020, o manejo e captura de quaisquer estoques de organismos aquáticos serão sustentáveis, legais e feitos com aplicação de abordagens ecossistêmicas, de modo a evitar a sobre exploração, colocar em prática planos e medidas de recuperação para espécies exauridas, fazer com que a pesca não tenha
impactos adversos significativos sobre espécies ameaçadas e ecossistemas vulneráveis, e fazer com que os impactos da pesca sobre estoques, espécies e ecossistemas permaneçam dentro de limites ecológicos seguros, quando estabelecidos cientificamente.
Meta Nacional 7: Até 2020, estarão disseminadas e fomentadas a incorporação de práticas de manejo sustentáveis na agricultura, pecuária, aquicultura, silvicultura, extrativismo, manejo florestal e da fauna, assegurando a conservação da biodiversidade.
Meta Nacional 8: Até 2020, a poluição, inclusive resultante de excesso de nutrientes, terá sido reduzida a níveis não prejudiciais ao funcionamento de ecossistemas e da biodiversidade.
Meta Nacional 9: Até 2020, a Estratégia Nacional sobre Espécies Exóticas Invasoras deverá estar totalmente implementada, com participação e comprometimento dos estados e com a formulação de uma Política Nacional, garantindo o diagnóstico continuado e atualizado das espécies e a efetividade dos Planos de Ação de Prevenção, Contenção, Controle.
Meta Nacional 10: Até 2015, as múltiplas pressões antropogênicas sobre recifes de coral e demais ecossistemas marinhos e costeiros impactados por mudanças de clima ou acidificação oceânica terão sido minimizadas para que sua integridade e funcionamento sejam mantidos.
Objetivo estratégico C: Melhorar a situação da biodiversidade protegendo ecossistemas, espécies e diversidade genética.
Meta Nacional 11: Até 2020, serão conservadas, por meio de unidades de conservação previstas na Lei do SNUC e outras categorias de áreas oficialmente protegidas, como Áreas de Preservação Permanente (APPs), reservas legais e terras indígenas com vegetação nativa, pelo menos 30% da Amazônia, 17% de cada um dos demais biomas terrestres e 10% de áreas marinhas e costeiras, principalmente áreas de especial importância para biodiversidade e serviços ecossistêmicos, assegurada e respeitada a demarcação, regularização e a gestão efetiva e equitativa, visando garantir a interligação, integração e representação ecológica em paisagens terrestres e marinhas mais amplas.
Meta Nacional 12: Até 2020, o risco de extinção de espécies ameaçadas terá sido reduzido significativamente, tendendo a zero, e sua situação de conservação, em especial daquelas sofrendo maior declínio, terá sido melhorada.
Meta Nacional 13: Até 2020, a diversidade genética de microrganismos, plantas cultivadas, de animais criados e domesticados e de variedades silvestres, inclusive, de espécies de valor socioeconômico e/ou cultural, terá sido mantida e estratégias terão sido elaboradas e implementadas para minimizar a perda de variabilidade genética.
Objetivo estratégico D: Aumentar os benefícios da biodiversidade e serviços ecossistêmicos para todos.
Meta Nacional 14: Até 2020, ecossistemas provedores de serviços essenciais, inclusive serviços relativos à água e que contribuem à saúde, meios de vida e bem-estar, terão sido restaurados e preservados, levando em conta as necessidades das mulheres, povos e comunidades tradicionais, povos indígenas e comunidades locais, e de pobres e vulneráveis.
Meta Nacional 15: Até 2020, a resiliência de ecossistemas e a contribuição da biodiversidade para estoques de carbono terão sido aumentadas através de ações de conservação e recuperação, inclusive por meio da recuperação de pelo menos 15% dos ecossistemas degradados, priorizando biomas, bacias hidrográficas e ecoregiões mais
devastados, contribuindo para mitigação e adaptação à mudança climática e para o combate à desertificação.
Meta Nacional 16: Até 2015, o Protocolo de Nagoya sobre Acesso a Recursos Genéticos e a Repartição Justa e Equitativa dos Benefícios Derivados de sua Utilização terá entrado em vigor e estará operacionalizado, em conformidade com a legislação nacional.
Objetivo estratégico E: Aumentar a implementação por meio de planejamento participativo, gestão de conhecimento e capacitação.
Meta Nacional 17: Até 2014, a Estratégia Nacional de Biodiversidade será atualizada e adotada como instrumento de política, com planos de ação efetivos, participativos e atualizados, que deverá prever monitoramento e avaliações periódicas.
Meta Nacional 18: Até 2020, os conhecimentos tradicionais, inovações e práticas de Povos Indígenas, agricultores familiares e Comunidades Tradicionais relevantes à conservação e uso sustentável da biodiversidade, e a utilização consuetudinária de recursos biológicos terão sido respeitados, de acordo com seus usos, costumes e tradições, a legislação nacional e os compromissos internacionais relevantes, e plenamente integrados e refletidos na implementação da CDB com a participação plena e efetiva de Povos Indígenas, agricultores familiares e Comunidades tradicionais em todos os níveis relevantes.
Meta Nacional 19: Até 2020 as bases científicas, e as tecnologias necessárias para o conhecimento sobre a biodiversidade, seus valores, funcionamento e tendências e sobre as consequências de sua perda terão sido ampliados e compartilhados, e o uso sustentável, a geração de tecnologia e inovação a partir da biodiversidade estarão apoiados, devidamente transferidos e aplicados. Até 2017 a compilação completa dos registros já existentes da fauna, flora e microbiota, aquáticas e terrestres, estará finalizada e disponibilizada em bases de dados permanentes e de livre acesso, resguardadas as especificidades, com vistas à identificação das lacunas do conhecimento nos biomas e grupos taxonômicos.
Meta Nacional 20: Imediatamente à aprovação das metas brasileiras, serão realizadas avaliações da necessidade de recursos para sua implementação, seguidas de mobilização e alocação dos recursos financeiros para viabilizar, a partir de 2015, a implementação, o monitoramento do Plano Estratégico para Biodiversidade 2011-2020, bem como o cumprimento de suas metas.
É relevante salientar que todas as Metas de Aichi são profundamente interconectadas, mas que essas relações variam em intensidade e são muitas vezes assimétricas. Estas interações irão variar de acordo com as circunstâncias nacionais e elas podem ser positivas ou negativas para a biodiversidade, dependendo dos tipos de ações tomadas. Por esse motivo, é importante considerá-las ao se projetar ações nacionais para a implementação do Plano Estratégico para Biodiversidade 2011-2020. Ações coordenadas para maximizar as interacções positivas entre as metas podem, potencialmente, reduzir os custos globais de implementação de NBSAPs e otimizar suas implementações e tempos de execução (CDB, 2014, p. 132).
Além disso, algumas metas têm maiores impactos sobre outras metas (interações de cima para baixo), enquanto outras são mais impactadas por outras metas (interações de baixo para cima). Em particular, as medidas tomadas para atingir as Metas 2 (integração de valores da biodiversidade), 3 (eliminação de incentivos e subsídios perversos), 4 (produção e consumo sustentáveis), 17 (adoção de NBSAPs), 19 (criação e compartilhamento de base de conhecimento sobre a biodiversidade) e 20 (recursos financeiros), podem potencialmente ter grandes efeitos sobre a outra metas. Essas metas devem, portanto, ser vistas como estrategicamente importantes porque influenciam a realização de uma ampla gama de metas e objetivos estratégicos (CDB, 2014, p. 132).
Por outro lado, o atingimento da Meta 5 para redução da perda de habitats, que é atualmente uma das maiores pressões sobre a biodiversidade terrestre, requer uma abordagem orquestrada que se baseie em ações que foquem na maioria das outras metas. Por exemplo, tal como estabelecido no resumo da Meta 5, uma estratégia para reduzir o desmatamento ou qualquer outra alteração do uso do solo pode exigir: a sensibilização e o engajamento do público (Meta 1), um arcabouço de leis e políticas de uso do solo ou de ordenamento do território (Meta 2), medidas de incentivo, tanto positivas como negativas (Meta 3), dirigidas às cadeias de fornecimento de commodities para restringir os produtos de fontes ilegais ou insustentáveis (Meta 4), promovendo aumentos sustentáveis de produtividade das terras agrícolas e pastos existentes (Meta 7). O desenvolvimento de redes de APs (Meta 11), o engajamento das comunidades indígenas e locais tradicionais (Meta 18), o monitoramento do uso da terra (Meta 19) e a mobilização de recursos (Meta 20) também são vitais (CDB, 2014, p. 132).
Também é importante enfatizar que o novo plano e suas metas preveem, conforme exposto anteriormente, um arcabouço abrangente não só para as convenções relacionadas à biodiversidade, mas também para o sistema das Nações Unidas. Esse fato resulta do entendimento de que muitas das causas subjacentes da pobreza e da perda da biodiversidade são similares e derivam da forma como o crescimento econômico e o desenvolvimento têm ocorrido. Atacar essas causas pode beneficiar ambas as agendas, e com um ambiente propício, a própria biodiversidade pode ser o fundamento do desenvolvimento sustentável e da redução da pobreza (CDB, 2014, p. 141).
Porém, embora a biodiversidade ofereça oportunidades para redução da pobreza e desenvolvimento econômico, os oito ODMs, lançados pela ONU em setembro de 2000, priorizavam basicamente esforços globais para reduzir a pobreza e a fome. Ainda que a
importância da biodiversidade para o desenvolvimento tenha sido explicitamente reconhecida no objetivo 7 (assegurar o desenvolvimento sustentável), que inclui o objetivo de reduzir a perda da biodiversidade até 2010, a importância da biodiversidade para o atingimento dos outros objetivos, como reduzir a fome e a pobreza, não foi suficientemente reconhecida e promovida (CDB, 2014, p. 142).
O reconhecimento desses valores da biodiversidade finalmente veio através de sua integração na Agenda de Desenvolvimento Pós-2015 da ONU. Em 2012, com a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, conhecida também como Rio+20, houve o acordo dos Estados Membros para lançar o processo de desenvolvimento de um conjunto de ODS. O grupo de trabalho responsável por desenvolvê-las, estabelecido pela Assembleia Geral das Nações Unidas, elaborou então dezessete ODSs, cada qual amparado por metas que estabelecem resultados e formas de implementação (CDB, 2014, p. 142). Em 2015 estes ODSs substituíram os oito ODMs previamente definidos (PNUD, 2015b)
Dois dos objetivos tratam, respectivamente, da biodiversidade em ecossistemas marinhos e terrestres, e as metas propostas para esses objetivos utilizam como fontes várias das Metas de Aichi para Biodiversidade. A biodiversidade e os ecossistemas também estão refletidos em outros objetivos, notadamente os relacionados à alimentação, nutrição, agricultura, água e saneamento. A necessidade de padrões de produção e consumo sustentáveis também é refletida nas propostas, assim como o acesso mais justo aos recursos naturais (CDB, 2014, p. 142).
Notadamente, há o apelo para que os valores da biodiversidade sejam integrados nos planejamentos nacionais e locais, nos processos de desenvolvimento, nas estratégias de redução da pobreza e nas estimativas. O texto também clama por uma melhor coerência das políticas para o desenvolvimento sustentável, bem como a elaboração de medidas do progresso desse tipo de desenvolvimento que complementem medidas como o produto interno bruto (CDB, 2014, p. 142). A nova agenda global para acabar com a pobreza até 2030 e buscar um futuro sustentável foi adotada oficialmente em setembro de 2015, no início da Cúpula da ONU sobre Desenvolvimento Sustentável 2015, após o Papa Francisco62 se dirigir
62 Sobre o Papa Francisco, é relevante destacar a sua atuação em prol da causa ambiental, que ficou ainda mais evidente com a publicação da encíclica “Laudato Si’ – Sobre o Cuidado da Casa Comum” em 18 de junho de 2015 (VATICANO, 2015), na qual é utilizada a abordagem da Ecologia Integral para criticar o consumismo e desenvolvimento irresponsável e fazer um apelo à mudança e à unificação global das ações para combater a degradação ambiental e as alterações climáticas. A autoridade moral do Papa Francisco e da Laudato Si’, por
à Assembléia Geral, quando também foram aprovados formalmente os dezessete ODSs (G1, 2015).
Por fim, as Metas de Aichi ligadas mais diretamente à recategorização da REBIOMAR do Arvoredo, que são as Metas 10 (redução de pressões antropogênicas sobre corais), 11 (desenvolvimento de redes de unidades de conservação) e 12 (redução do risco de extinção de espécies), bem como outras ligadas indiretamente ao tema, serão examinadas em mais detalhes na seção 2.3 deste trabalho. O arcabouço jurídico brasileiro de proteção da