O PNE entre 1964 e 1985: a prevalência tecnocrata

Embora o CFE não se apresentasse como um órgão elaborador da doutrina, as funções que lhes foram atribuídas pela LDB de 1961 exigiam dele uma postura doutrinária, por isso suas orientações necessitavam de postulados tanto pedagógicos quanto técnicos. Destaca-se ainda que, conforme o regimento interno, esse Conselho composto por representantes da sociedade, manifestava-se mediante instrumentos jurídicos (pareceres e indicações), apresentados ao Plenário e às Câmaras que se pronunciavam sobre as matérias que lhe fossem submetidas22. Sob os auspícios do golpe militar de 1964, o Plano Nacional de Educação a ser elaborado pela COPLED com base nas metas quantitativas e qualitativas determinadas pelo Conselho Federal de Educação, não chegou a ser escrito. Isso porque se instaurara uma gestão profundamente autoritária com reduzida participação da sociedade civil. Os instrumentos jurídicos de regulação da sociedade foram forjados e prescritos com vistas a garantir a obediência civil. Podem-se observar tais fatos via documentos exarados. A exemplo, constata- se a Constituição de 1967, a Emenda Constitucional nº 1 de 1969 e os atos adicionais, todos instituídos via decretos.

De acordo com Fonseca (2013), a administração pública apoiou-se nos princípios da Administração por Objetivos (APO)23. Nesse sentido, fomentou uma reforma regulamentada pelo Decreto-Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, cujos princípios pautavam-se no planejamento, na descentralização, na coordenação, na delegação de competência e no controle.

22 _{Sobre o assunto, ver Horta (1982, p. 13) tendo em vista que não se localizou o Regimento Interno do CFE à}

época.

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Os programas de duração plurianual, que por sua vez compunham os planos nacionais de desenvolvimento, consistiam na materialização das medidas planejadas e fiscalizadas pelo governo, como estabelecia o Decreto-Lei nº 200/1967:

Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação.

§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios.

É nesse cenário autoritário de meados dos anos 1960 que se aprofunda a consolidação do planejamento estatal iniciado nos anos 1950. Assim, houve o Plano Trienal no governo de João Goulart; o Programa de Ação Econômica para o Governo (PAEG), de 1964 a 1966, na presidência de Castelo Branco; o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, de 1967 a 1976, no governo de Costa e Silva; e a Era dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (I, II e III) no governo militar. Com a ênfase no crescimento econômico, o planejamento da educação começou a compor os Planos Setoriais de Educação sob o viés da Teoria do Capital Humano - cujo foco fundamenta-se no argumento liberal de que a educação é requisito essencial para o desenvolvimento econômico do país.

A elaboração das políticas educativas passou a ser fomentada por especialistas, economistas e educadores que começaram a pensar tecnocraticamente, ao invés de pensar tecnicamente, como é próprio de todo pensamento rigoroso. Assim, os fins e as realidades foram substituídos pelos meios segundo a lógica pragmática e eficiente do mercado. Eis o que Mendes (1987) denominou tecnocratas.

Sob o viés tecnocrata, a Teoria do Capital Humano influenciada pelos fóruns e acordos internacionais, promulga-se a Lei nº 5.692 de 1971 que passa a sistematizar a oferta educacional de 1º e 2º graus no país. Ao mesmo tempo, determina a obrigatoriedade da educação profissional, haja vista a articulação do MEC com a Agência para o Desenvolvimento Internacional, vinculada ao Departamento Norte-Americano (USAID). Para tanto, adotou-se, nesse período, o método do planejamento com enfoque na mão de obra, que

consistia em estabelecer metas de um plano de educação com base na necessidade do mercado de trabalho.

À luz desse enfoque que tinha por centro o desenvolvimento econômico e a produção de lucro, e não o humano, a referida lei reforçou a dualidade ao determinar que os cursos médios (designados naquele momento como cursos de 2º Grau) fossem transformados em cursos profissionalizantes com a diminuição das disciplinas de conteúdo geral. Desse modo, para superar a lacuna gerada, a formação propedêutica passou a ser oferecida pelo setor privado por via de cursinhos Pré-Vestibulares, formação que facilitava o ingresso à universidade pública das classes sociais mais altas. O ensino supletivo, na ocasião, foi criado oficialmente para incluir os jovens e adultos (de 15 a 39 anos) que não frequentaram a escola e alargavam as estatísticas de atraso escolar (FONSECA, 1977).

À época, observou-se ainda a expulsão de jovens do ensino regular por terem superado os 14 anos bem como a presença de muitos jovens e adultos que migravam para as metrópoles em busca de trabalho nas obras de infraestrutura. Surge, nesse momento, o Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL) apoiado integralmente pelos militares visto que a sua oferta contava com transferências vultosas do empresariado deduzidas no imposto de renda (FÁVERO e FREITAS, 2011).

No final dos anos 1960 e 1970, as exigências impostas pelas transformações do sistema produtivo aumentaram, consequentemente, a demanda pela expansão dos níveis de ensino também se elevaram. Por outro lado, com o relativo fracasso da alfabetização e o insucesso do planejamento educacional nos países de economia periférica, passou-se a enfatizar os modos de educação não escolares realizadas às margens do sistema de ensino. O discurso que ganha enfoque nesse cenário é o da Educação Permanente, Educação Continuada, temática amplamente discutida na Europa, mas que se desenvolveu na América Latina pela atuação da Organização para Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE) e da UNESCO.

Assim, em termos teóricos, destacam Fávero e Freitas (2011) e Mendes e Lindeza (2011), a concepção de educação permanente postulava a incompletude do homem, tendo em vista que os processos educativos são considerados durante toda a vida e não apenas em faixa etária privilegiada da educação básica. Além disso, é também um processo que se realiza em várias instituições da sociedade, não apenas no espaço escolar. Um dos pontos essenciais dessa perspectiva apontava a relação intrínseca entre educação geral e técnica, pois sem a educação

geral de qualidade não se consegue formação profissional satisfatória, logo, capacidade de decisão exigidas pelos novos processos educativos.

Nessa esteira do regime militar, segundo Gabardo (1991); Ferreira e Fonseca (2009); Horta (1982); Fávero, Frigotto, Horta (1992), desencadeou-se no país um processo de elaboração de planos educacionais vinculando educação e economia de modo que a função social da educação se restringiu estritamente aos setores de base tendo em vista o crescimento do país. Surge então o I Plano Setorial da Educação (início dos anos 1970), o II Plano Setorial da Educação (execução de 1975 a 1979) e o III Plano Setorial da Educação (execução de 1980 a 1985). Embora o III Plano Setorial da Educação tenha possibilitado a participação de entidades acadêmicas e técnicas das secretarias estaduais e municipais de educação, todos os planos foram marcados por um viés, preponderantemente, economicista e burocrático (FÁVERO, FRIGOTTO e HORTA, 1992).

A materialidade desses planos se dava mediante programas que almejavam assegurar as ações e o controle estatal. Para Fávero, Frigotto e Horta (1992), o planejamento educacional - enquanto parte desse processo - centrou-se na técnica; expressou a dicotomia entre o discurso e a prática, bem como revelou uma desarticulação entre o técnico e o político.

Por cerca de 20 anos, a partir de 1964, a Federação brasileira passou por profundas mudanças não somente no plano político, mas também no plano fiscal, respaldadas constitucionalmente em 1967 e 1969. Foi o período de maior centralização do poder com enfraquecimento das oposições civis das elites regionais e de redução da autonomia local. O governo federal centralizava fortemente os recursos e exercia um excessivo domínio administrativo sobre os Estados e municípios por meio de eleições indiretas. Todavia, o governo federal era constantemente obrigado a negociar com as elites estaduais. Tal fato se explica pela manutenção de várias eleições para cargos de fundamental importância no âmbito local. E foi pela via das eleições locais que o regime começou a ruir (CUNHA, 1991; ABRUCIO e FRANSEZE, acesso em 07 fev. 2014).

No âmago do federalismo às avessas da ditadura militar, observa-se a transição democrática. De 1974 a 1979, verifica-se a elevação dos percentuais destinados ao Fundo de Participação

dos municípios24, iniciando assim a descentralização dos recursos antes mesmo da promulgação da Constituição Federal de 1988.

Os Estados também sofreram alterações no que tange às transferências intergovernamentais. Em 1980, eles ficavam com 23,3% dos impostos arrecadados no país; em 1985, esse percentual subiu para 26,2%. No bojo desse processo dos anos 1980, o país vivenciou um forte movimento de reivindicação civil por eleições presidências diretas. Assim, do processo constituinte de 1986 a 1988 emergiu a Constituição Federal de 1988 promovendo profundas transformações no federalismo brasileiro.

A emergência de um federalismo notadamente descentralizado se materializa com legitimação do município como ente federado. O novo arranjo federativo, agora com três níveis de governo, assume competências e responsabilidades compartilhadas referentes às políticas públicas em diversas áreas, dentre elas a educação. Nesse contexto, grande parcela das atribuições acabou sendo assumida pelos municípios e, muitas vezes, com pouca cooperação.

Na década de 1980, abriram-se as possibilidades e espaços de discussões e de reflexões para a sociedade debater a questão educacional, embora o país estivesse enfrentando uma profunda crise política e econômica em virtude dos altos índices inflacionários. O III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985) já refletia o cenário de correlação de forças evidenciado pela redução gradativa da influência dos tecnocratas (FONSECA, 2013; DOURADO, 2011). Diante da situação de instabilidade econômica e política que marcou o final da década em questão, a estratégia de crescimento econômico fora assegurada via programas de desenvolvimento do país sob o monitoramento do Fundo Monetário Internacional (FMI), além de parcerias estabelecidas com o Banco Mundial, como apontou a revisão bibliográfica.

A partir dos anos 1980, a ANPED, o CEDES e a ABE promoveram conferências educacionais com o objetivo de atuar na sociedade brasileira em busca de uma educação plenamente identificada com os princípios da democracia e da justiça social. Tendo em vista a relevância dessas conferências, cabe transcrever o fragmento da pesquisa de Cunha (1991, p. 94-95) sobre as principais características desses eventos realizados entre 1980 a 1988:

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Segundo Abrucio e Franseze (acesso em 07 fev. 2014), o Fundo de Participação foi criado para garantir receita aos municípios menores que pouco arrecadam com tributos próprios. Trata-se da principal fonte de receita da maioria dos municípios brasileiros. Esse Fundo se constitui do repasse da União de 22,5% do que é arrecadado com o Imposto de Renda e com o Imposto sobre Produtos Industrializados, conforme seguintes critérios: 10% para as capitais, 86,4% para os municípios não capitais e 3,6% para não capitais maiores.

I Conferência Brasileira de Educação – abril 1980.

São Paulo (PUC/SP): 1,4 mil participantes. Tema central: “A política educacional”. Programa: 11 simpósios e 34 painéis.

II Conferência Brasileira de Educação – junho 1982.

Belo Horizonte (UFMG): 2 mil participantes.

Tema central: “Educação: perspectiva na democratização da sociedade”. Programa: 13 simpósios e 67 painéis.

III Conferência Brasileira de Educação – outubro 1984.

Niterói (UFF): 5 mil participantes.

Tema central: “Da crítica às propostas de ação”. Programa: 12 simpósios e 124 painéis.

IV Conferência Brasileira de Educação – setembro 1986.

Goiânia (UFG e UCG): 6 mil participantes. Tema central: “A educação e a constituinte”.

Programa: 25 simpósios, 77 atividades de atualização, 93 painéis e 23 outras atividades.

V Conferência Brasileira de Educação – agosto 1988.

Brasília (UNB): 6 mil participantes.

Tema central: “A lei de diretrizes e bases da educação nacional” Programa: 24 simpósios e 250 painéis e atividades de atualização.

Como se vê, o processo constituinte fora marcado pela intensa participação de organizações e movimentos sociais em defesa da educação básica, como se pôde observar, incluindo a Educação Infantil, o Ensino Fundamental, o Ensino Médio, a Educação Especial e a Educação de Jovens e Adultos com propostas específicas para cada uma dessas modalidades.

Segundo Fávero e Freitas (2011), Machado e Oliveira (2013) e Machado (2009), uma conquista significativa para o campo da EJA foi expressa na Constituição Federal de 1988 tendo em vista a instituição do Ensino Fundamental como direito público subjetivo, inclusive para aqueles que não tiveram acesso em idade própria. O retorno das eleições diretas também foi significativo para essa modalidade de ensino, uma vez que os municípios administrados por partidos políticos progressistas qualificaram e institucionalizaram a EJA nas suas secretarias de educação.

Por ora, observa-se que a educação de adultos não foi uma área de interesse e de investimentos com definição de percentuais, metas e finalidades por parte dos gestores públicos na trajetória de elaboração dos Planos Nacionais de Educação.

A história apresentada até o momento registra as oscilações e as descontinuidades da política na organização do sistema educativo no país e na proposta de elaboração de um plano nacional de educação - sob a perspectiva de um plano de Estado. O princípio do direito de todos à Educação, expresso nos documentos oficiais durante a república federativa brasileira, embora represente importante conquista, não se efetivou. O Estudo quantitativo de Cunha

(1991) corrobora essa afirmação. No plano prático, o ensino fora negado à classe trabalhadora, dado o caráter seletivo da educação brasileira.

O projeto de desenvolvimento do país e as disputas em torno do Plano Nacional de Educação revelam a violência das relações de classe no Brasil, pois se observa o caráter patrimonialista e a apropriação privada dos bens públicos. Diante dessa constatação, a educação de adultos reflete essa contradição, principalmente do adulto analfabeto.

Talvez isso explique o fato, advoga Horta, de o CFE não ter se ocupado com essa questão antes de 1964. Enquanto se observa, desde os anos 1930, o princípio do direito de educação a todos, flagra-se o indicador de alta seletividade do adulto analfabeto e semianalfabeto. Somente em julho de 1964 o CFE pronunciou-se pela primeira vez acerca desse assunto que veio à tona pelo fato do Ministério da Educação incluir, entre as cláusulas referentes à aplicação do Fundo Nacional do Ensino Primário, a manutenção do ensino supletivo para adultos como requisito para assinatura dos convênios com os estados. Tal condição não estava prevista entre as normas elaboradas pelo CFE em 1962. Em 1966, o CFE se manifesta em relação aos saldos destinados ao Ensino Médio (HORTA, 1982).

Ressalta-se que vigorou nesse período, em termos macro, um tipo de regulação burocrático- profissional. As relações entre Estado, escola e sociedade civil apresentavam um caráter mais hierarquizado e estatal-centralizado, com a finalidade de difundir, debaixo da tutela de um Estado educador, uma educação que tivesse como pressuposto a (de) formação humana para atender as demandas do setor produtivo que se consolidava no país. Embora permeado por processos de lutas em prol dos direitos sociais, prevaleceu, em certa medida, a forte influência dos tecnocratas na elaboração dos planos de desenvolvimento do país e na elaboração das políticas educativas.

5 O PLANEJAMENTO EDUCACIONAL NO CONTEXTO DOS NOVOS MARCOS