O PPA: conceito, como se organiza, e etapas de elaboração

O Plano Plurianual, conforme, Kohama (2006, p. 35) “é um plano de médio prazo, através do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos”. Focado nesta afirmação, visualiza-se uma das razões citada inicialmente como explicação da utilização do planejamento, o cumprimento de finalidades, o qual ocorrerá de forma organizada, em diretrizes, objetivos e metas.

O PPA é o instrumento de planejamento governamental de médio prazo, previsto no artigo 165 da Constituição Federal, e estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para um período de quatro anos, organizando as ações do governo em programas que resultem em bens e serviços para a população, abrangendo mais de uma gestão, compondo três anos da gestão vigente e um ano, da sucessora, a fim de que o gestor recém-chegado tenha um ano para se planejar para os próximos quatro anos, três de seu mandato, e um do subsequente.

O plano plurianual, como é tratado pela Constituição Federal no artigo 48, II, tem uma vigência de quatro anos. A determinação legal é no sentido de que todas as despesas de capital que ultrapassam um exercício financeiro devem ser incluídas no orçamento plurianual, sob pena de não poderem ocorrer.

Nesse sentido, Monteiro e Eustáquio (2010, p. 56), destacam os desígnios e objetivos do PPA, como sendo:

I. Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados.

II. Organizar, em programas, as ações que resultem em bens ou serviços que atendam às demandas da sociedade.

III. Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica de governo.

IV. Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as suas diretrizes e meta.

V. Facilitar o gerenciamento da administração, através da definição de responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas.

VI. Estimular parcerias com entidades públicas e privadas, em busca de fontes alternativas de recursos para financiamento dos programas.

VII. Dar transparência à aplicação dos recursos e aos resultados obtidos.

Ora, o PPA é construído levando-se em consideração a orientação estratégica do governo, ou seja, as propostas defendidas durante a campanha eleitoral e o que mais a cúpula do Poder Executivo entender como de importância fundamental para o desenvolvimento estarão expressos no referido plano.

Segundo Giacomoni (2003, P.198): “como umas das principais novidades do novo marco constitucional, o PPA passa a se constituir na síntese dos esforços de

planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas do governo”.

Desse modo, o PPA define como objetivo a organização das ações do governo em programas voltados para atender as necessidades da sociedade, esclarecer o que se espera do plano do governo, definir quais os resultados que se almeja, além de permitir um melhor controle das atividades das unidades públicas, atribuindo a responsabilidade por seu monitoramento e resultado.

Para Andrade (2002) o PPA é um programa de trabalho elaborado pelo Poder Executivo para ser executado no período correspondente a um mandato político, a ser contado a partir do exercício financeiro seguinte ao de sua posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do mandato seguinte.

Nessa linha, leciona Lafayete Josué Petter (2007, p.133):

O objetivo primordial dessa lei é estabelecer programas e metas governamentais de longo prazo. Daí que deverá assinalar as despesas de capital e as relativas a programas de duração continuada. Trata-se de um planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento. Como assinala corretamente a doutrina, o plano plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização das despesas anuais dependerá da lei orçamentária. Constitui uma programação/orientação que deve ser desrespeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais.

O Plano Plurianual é composto por diretrizes, objetivos e metas, estabelecidas em programas. Segundo o §1º do art. 165 da CF/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Andrade (2002) diz que as diretrizes do governo traçam as direções do planejamento, regulam os planos, estabelecem critérios para o planejamento de longo prazo e orientam as ações estratégicas. São detalhadas em objetivos propostos pelos programas de governo.

Segundo Angélico (1987), o plano plurianual tem sua elaboração para três anos, sendo instrumento essencial em que os órgãos realizam o planejamento para a realização dos novos investimentos e metas estabelecidas para o governo municipal, ou seja, são estabelecidas suas prioridades, sendo os serviços públicos ordenados, classificados e sistematizados, visando o progresso econômico e social.

Afirma Angélico (1987), que o Plano Plurianual é de incumbência elaborativa do executivo, que por meio de uma proposta devidamente justificada, dentro da racionalidade de ações estudadas e avaliadas para o âmbito municipal, são informados os recursos necessários para o desenvolvimento dos projetos e suas alterações e retificações, para posteriormente serem analisados e aprovados pelo legislativo.

Como mencionado, o Plano Plurianual é organizado em uma base estratégica composta de princípios, resultados estratégicos de governo, diretrizes, programas e ações.

Assim sendo, os princípios orientam a elaboração e execução do Plano Plurianual. Desse modo, são exemplos de princípios: eficiência, ética, transparência, participação e racionalização.

Consoante à lição da irreparável professora Maria Sylvia Di Pietro (1998, p. 73/74), o princípio da eficiência apresenta dupla necessidade:

1.Relativamente à forma de atuação do agente público, espera-se o melhor desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;

2.Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Conforme lição lapidar de Kildare Gonçalves,

O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional n 19/98. Relaciona-se com as normas da boa administração no sentido de que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação custo-benefício, buscando a

excelência de recursos, enfim, dotando de maior eficácia possível as ações do Estado.(GONÇALVES, Kildare. Direito Constitucional Didático, p. 303).

A eficiência, considerada como um princípio desde a Constituição Federal de 1988, citada nos arts. 37 e 74 se encontram diretamente relacionada às atividades financeiras, e orçamentárias como um fator imprescindível ao desempenho da gestão pública. Todavia, a LRF agrupou a este fator, outras disposições legais, que serão abordadas a seguir, a fim de tornar efetiva a execução da administração pública.

Os recursos públicos, pelo princípio da eficiência devem ser geridos de modo a resultar no máximo benefício para a população. Este princípio determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da coletividade.

Sobre o tema, explica Meireles (1999, p. 60):

Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Questiona-se, sobre o que seja transparência, relacionando isto a questão da Administração pública, inclusive ao seu funcionamento, não se esquecendo dos princípios éticos, conforme ressalta Teixeira (2006, p. 36):

[...] transparência é ter condição de acesso a todas as informações sobre como o governo trabalha. A transparência quer dizer que a administração pública funciona de uma maneira aberta, baseada em princípios éticos, e é capaz de ser questionada a qualquer momento, em função da facilidade que têm os cidadãos e outros interessados em acessar as informações municipais.

Entende-se, de certa forma, que a transparência tem por objetivo permitir que a sociedade conheça e compreenda as contas públicas, além de todas as especificações que ela possui. Essa transparência buscada pela lei não deve ser confundida com mera publicação de informações. É necessário que essas

informações sejam compreendidas pela sociedade e, portanto, devem ser dadas em linguagem clara e objetiva.

Qualquer cidadão ou instituição da sociedade pode consultar e ter acesso às contas do Chefe do Executivo. Durante todo o exercício essas contas deverão estar disponibilizadas. Os artigos 48 e 49 da Lei Complementar nº 101/2000, dessa forma se apresentam:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

O princípio da transparência está contido no art. 165, § 6°, da Constituição Federal.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...]

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

A transparência é um princípio que está implícito na Constituição Federal, e encontra-se inclusive embutido nos outros princípios constitucionais, podendo ser observado, por exemplo, no art. 5°, inciso XXXIII, da CF de 1988, o qual determina:

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (BRASIL, 1988).

Dessa forma, cumpre asseverar que o princípio da participação baseia-se nos meios utilizados por alguns administradores, ao adotarem a denominada gestão orçamentária participativa, com previsão no Estatuto das Cidades, ferramenta garantidora de uma gestão democrática na cidade, no entanto, aplicando-se apenas

no âmbito municipal, como forma de instrumento da execução das politicas de desenvolvimento urbano. (MONTEIRO; EUSTÁQUIO, 2010)

O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que será apenas reproduzido devido à sua efetivação ser dependente de lei.

Diz o texto:

Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:

[...]

§ 3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em geral);

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

A participação social, de acordo com a Lei nº 11.653 de 7 de abril de 2008, em seu artigo 20, dispõe:

Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promoverão a participação da sociedade na elaboração, acompanhamento e avaliação das ações do Plano de que trata esta Lei.

Parágrafo único. As audiências públicas regionais ou temáticas, realizadas durante a apreciação da proposta orçamentária, com a participação dos órgãos governamentais, estimularão a participação das entidades da sociedade civil.

Logo, os resultados estratégicos são grandes objetivos que devem ser alcançados pelo Governo, geralmente, ao final dos quatro anos da Gestão Pública, e de grande impacto para a população, tais como, educação, segurança, redução da pobreza, emprego e geração de renda etc.

Destarte, com relação às diretrizes, são aquelas orientações mais gerais, com as quais o Governo se compromete adotar quando define os seus programas e ações.

A integração entre o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentária e a Lei Orçamentária Anual se dá por meio de um elemento central denominado programa, o qual se constitui como um importante instrumento de organização das ações do governo. Este é instituído pelo PPA e destina-se a resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade.

Programa é um instrumento de organização da atuação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto coerente de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) que concorrem para objetivos setoriais preestabelecidos, constituindo uma unidade básica de gestão com responsabilidade pelo desempenho e transparência das ações de Governo (PLANO DE GESTÃO DO PPA 2004-2007, p. 47).

No artigo 2º da Portaria 42/99 encontra-se o conceito de programa: “o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.”

Os programas são compostos de ações, que devem colaborar para o alcance dos objetivos propostos. As ações podem ser definidas como projetos, atividades ou operações especiais. As atividades e projetos devem estar associados a um produto que se caracteriza como um bem ou serviço ofertado pelo setor público. Esse produto deve ser quantificado fisicamente por meio da meta da ação. O programa passa assim a ser a unidade básica de organização do Plano Plurianual e o módulo de integração do plano com o orçamento.

O programa resulta do reconhecimento de carências, demandas sociais e econômicas e de oportunidades inscritas nas prioridades e diretrizes políticas expressas nas Orientações Estratégicas do Governo. O programa é o instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um

problema. Articula um conjunto coerente de ações (orçamentárias e não- orçamentárias), necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas, como também aproveitar as oportunidades existentes.