UNIJUÍ - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
LUANA BARBARA DA ROSA PITOL
PLANO DE GOVERNO X PLANO PLURIANUAL – UMA LEITURA POSSÍVEL NO MUNICÍPIO DE CHIAPETTA/RS
Ijuí (RS) 2014
LUANA BARBARA DA ROSA PITOL
PLANO DE GOVERNO X PPA – UMA LEITURA POSSÍVEL NO MUNICÍPIO DE CHIAPETTA/RS
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Maristela Gheller Heidemann
Ijuí (RS) 2014
Dedico esta monografia em primeiro lugar, a Deus, pela força e coragem durante toda esta longa caminhada.
Além disso, para minha família, nas pessoas dos meus pais e meu irmão, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados. Aos meus amigos, e em especial para minha orientadora e, de um modo geral a todos que colaboraram possibilitando a construção deste trabalho.
AGRADECIMENTOS
Agradeço...
A Deus, primeiramente, que iluminou o meu caminho durante esta caminhada e proporcionou as palavras sábias para me auxiliar durante essas longas jornadas diárias.
A minha família, pelo carinho, dedicação, paciência, incentivo e por tudo que sou e pelos exemplos que me ensinaram.
Aos meus colegas e amigos, que tanto colaboraram para a ampliação do meu aprendizado, através de pensamentos positivos para que eu pudesse alcançar meus objetivos, e também para aqueles que mesmo distantes torceram por mim.
Em especial, a minha orientadora, MSc. Maristela Gheller Heidemann, pela dedicação e competência, fundamentais para a construção deste trabalho. Enfim, a todos que de algum modo fizeram parte desta longa e salutar jornada, os meus mais sinceros agradecimentos.
"A verdadeira forma de se tornar um bom líder, é fazer uma administração voltada para o bem coletivo.”
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma análise no modelo de planejamento do Município de Chiapetta, Estado do Rio Grande do Sul (RS), no período de 2014 a 2017, no qual se encontra o Plano Plurianual e a sua integração com os demais processos de planejamento e orçamento. O objetivo é analisar e avaliar o atendimento dos critérios de eficiência, eficácia e efetividade dos programas inseridos no Plano Plurianual (PPA). Para tanto, são apresentadas as conceituações básicas de planejamento, orçamento, PPA e Plano de Governo. Também é apresentada a evolução do planejamento no setor público e no Município em análise, além do papel do orçamento público no planejamento governamental e o modelo vigente no Município. O método de pesquisa utilizado é uma abordagem exploratória, descritiva e qualitativa.
Palavras chave: Planejamento Governamental. Plano Plurianual. Programas de Governo.
ABSTRACT
This course’s conclusion Project does a analyzes of Chiapetta City’s planning model, State of Rio Grande do Sul (RS), in the period between 2014 and 2017, in which is described the Multiyear Plan’s operation and its integration with other planning processes and budget. The objective is to analyze and to consider the efficiency, efficacy and effectiveness criteria’s service of programs inserted in Multiyear Plan (PPA). For this, the basic concepts of planning, budgeting, PPA and Government Plan are presented. The planning’s evolution is also presented in the public sector and the city in analyze, beyond the role of public budget in government planning and the current model in the city. The research method used is an exploratory, descriptive and qualitative approach.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 09
1 O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ... ...12
1.1 O Plano de Governo: conceito e importância ... 20
1.2 A Lei Eleitoral e o Plano de Governo ... 23
1.3 O Plano de Governo do Executivo Municipal de Chiapetta/RS ... 26
2 O PAPEL DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ... ...29
2.1 Orçamento Público: conceito e espécies... 32
2.2 O PPA: conceito, como se organiza, e as etapas de elaboração ... 36
2.3 Plano de Governo e PPA no Município de Chiapetta/RS ... 44
CONCLUSÃO ... 54 REFERÊNCIAS ... 57 ANEXOS ... 61 ANEXO A ... 62 ANEXO B ... 64 ANEXO C ... 73 ANEXO D ...115
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa tem por finalidade elucidar as constantes formas de melhoramento nas organizações públicas, na medida em que os administradores públicos buscam obter resultados mais positivos e satisfatórios aos cofres públicos, por meio de novos procedimentos gerenciais, tornando-se o primeiro passo para a organização do Estado, ou seja, o denominado Planejamento Governamental, norteado pelas políticas públicas, pelas finanças públicas, bem como das estratégias dos governos e todos os temas relacionados ao Estado.
Além disso, o trabalho também aborda o Plano Plurianual (PPA) na esfera da Administração Pública Municipal, considerado como um dos instrumentos do Planejamento Governamental, em que é elaborado no primeiro ano das gestões municipais prevendo as diretrizes do governo para os próximos quatro anos de gestão, passando a vigorar a partir do segundo ano de governo.
A pesquisa ainda faz uma abordagem da legislação pertinente ao tema, conceitos que norteiam o Planejamento Governamental, bem como a eficiência, eficácia e efetividade dos resultados gerados pelos Programas estabelecidos no PPA de um município. O Município, objeto de estudo desta pesquisa, é o de Chiapetta, localizado no Estado do Rio Grande do Sul (RS).
No contexto em que estão inseridas as organizações públicas é premente a necessidade de aferir investimentos públicos para validá-los perante a legislação vigente, bem como os próprios resultados destes para com a sociedade. No entanto, são complexas à visualização da eficiência, eficácia e efetividade de metas e ações
que são delineadas através dos Programas das Administrações Públicas constantes nos seus Planos Plurianuais (PPA).
Assim, os métodos e procedimentos utilizados pelas gestões nem sempre especificam os resultados após os quatro anos de execução, ou até mesmo ano a ano, apesar de o PPA ser um instrumento de Planejamento Governamental e sua elaboração de singular entendimento.
Nesta perspectiva, busca analisar quais são os principais métodos para a avaliação dos Programas do Plano Plurianual (PPA) quanto à eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos públicos. Aliás, a aplicação dos recursos tem por objetivo buscar através de Programas de Governo a melhoria contínua na qualidade de vida das pessoas que residem no Município.
A pesquisa ainda destaca a importância de aprofundar-se nos estudos, para apresentar à sociedade, contribuições eficazes aos assuntos que permeiam as obrigações dos Administradores Públicos e da coletividade da sociedade. Assim, para atender os objetivos deste estudo, menciona-se a legislação que o caracteriza e, consequentemente, se os Programas previstos no PPA são realmente cumpridos pelas administrações responsáveis pelo gerenciamento deste instrumento de planejamento.
O PPA é um instrumento de planejamento conectado com as necessidades sociais de determinada comunidade, atendendo aquelas propostas mencionadas no plano de governo, e não apenas um plano meramente figurativo ou para cumprir as atuais obrigações legais pertinentes, mas para isso os gestores devem utilizar e estar na busca contínua de melhoria das práticas administrativas e por consequência da boa aplicação dos recursos públicos.
Por conseguinte, este trabalho tem como objetivo, identificar e expor algumas normas que compõem a administração pública. Para isto foi realizada uma pesquisa bibliográfica em livros, endereços eletrônicos governamentais e legislação, onde foram coletadas informações oficiais sobre o tema, bem como as respectivas considerações finais e as referências utilizadas.
Portanto, a pesquisa está estruturada com uma introdução, que contempla a problemática, bem como os objetivos pretendidos e a respectiva justificativa. Na sequência, em dois capítulos, são abordados os conceitos e legislações pertinentes ao assunto trabalhado. No primeiro capítulo é feita uma abordagem acerca do Planejamento Governamental, dando um enfoque ao plano de governo, conceituando e dando um alcance no Município de Chiapetta, além de abranger a Lei Eleitoral. Já no segundo capítulo é feita uma análise acerca do papel do orçamento público no planejamento governamental e também dos conceitos referentes aos orçamentos, em especial ao PPA, e por fim, uma menção acerca do Plano de Governo e o PPA no Município de Chiapetta/RS.
1 O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Entre os principais instrumentos administrativos criados e desenvolvidos no século XX, um dos que alcançou grande notoriedade foi o planejamento. Seu emprego sistemático, nos programas militares desde a Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas e outros setores do governo a incorporar suas técnicas.
A tendência para aproximar mais e mais o orçamento do planejamento evidenciava-se naturalmente, até que na década de 60, surgiu o PPBS - Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento). David Novick, um dos principais responsáveis pela concepção do PPBS, utiliza também a expressão program budgeting para denominar o novo sistema. Contribui para o referido tema Giacomoni (2009) quando ensina que,
Planejamento, programação e orçamentação constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados em conta visando a obtenção de um programa de ação, coerente e compreensivo para o governo como um todo.
Obviamente, o fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, nem abalos sérios ao conceito moderno de orçamento, pois o orçamento continua sendo, marcadamente, um instrumento básico de administração e, como tal, deve cumprir múltiplas funções. Assim, o que parece estar novamente acontecendo são alterações na importância dessas funções, como forma do orçamento se adaptar as novas realidades.
Nesse sentido, o processo de planejamento é um desafio que sempre esteve presente na administração pública, sendo através dele que o Estado e a sociedade definem um futuro desejável e a forma de alcançá-lo. Existem diversos modelos de planejamento que podem ser adotados de forma a que se consiga determinar qual o futuro que se deseja alcançar, de que maneira isso se processará e o controle do esforço e dos resultados alcançados.
Desse modo, o planejamento é um processo através do qual as organizações buscam definir o que deve ser feito, quando fazer, como será feito e quem fará. Esse processo objetiva alcançar um Estado futuro desejado, que poderá ocorrer caso seja feita uma avaliação e uma tomada de decisão de agir. Assim, o planejamento leva à tomada de decisões que aumentem a probabilidade de que uma situação esperada venha a ocorrer. (VIEIRA, 2007).
Nessa linha de raciocínio, insta asseverar que o planejamento é um princípio fundamental da administração pública (art. 6º do Decreto-lei nº 200, de 1967) e uma das funções do Estado (art. 174 da Constituição Federal), ou seja, um instrumento essencial para a formulação de políticas e de organização e execução dos serviços públicos. Logo, torna transparente e precisa a ação, organiza o que será executado, possibilita a identificação e o levantamento dos recursos necessários e fixa parâmetros para o controle e a avaliação das ações empreendidas e dos resultados.
Assim, como ferramenta de planejamento, o orçamento muitas vezes é utilizado como dispositivo de pressão para que se tenha um constante aumento de eficiência, através das comparações entre o planejado e o realmente executado.
Importante acrescentar que, o orçamento público é uma lei que exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Dessa forma, trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas a serem tomadas, evidenciando as ações necessárias e prioritárias para suprimento das demandas da sociedade.
Da mesma forma, o Orçamento Público é um instrumento de execução dos planos de governos, pois através deste o governante administra e planeja suas ações. A essa forma de como o ente público aloca seus recursos, sejam próprios ou transferidos, denomina-se orçamento público.
Todas as ações de interesse local, tais como iluminação pública, coleta de lixo, obras de saneamento etc., além daquelas financiadas pela União ou pelo Estado, estão inseridas no orçamento municipal.
Deste modo, o orçamento, em uma concepção simples, seria uma previsão de receitas e autorização para despesas do governo sem muita ligação com a realidade e sem clareza dos motivos e os objetivos do gasto.
Discorrendo sobre as muitas conceituações de orçamento, assevera sobre o tema, o doutrinador Aliomar Baleeiro (1997, p. 73-74) que:
[...] é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros afins adotados pela política econômica e geral do país, assim como, à arrecadação das receitas criadas em lei.
Ainda pode ser entendido como um instrumento de execução de planos de governo ou como um instrumento de administração das ações do governo ou ainda como um documento de divulgação das ações do governo.
No mesmo sentido, encontramos conceituação legal, conforme prevê a Lei 4.320/64 em seu art. 2º:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios e unidade, universalidade e anualidade.
Logo, o orçamento pode ser visto como o ato que materializa a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, paralelamente à natureza e montante dos dispêndios a serem efetuados, que permitem atingir objetivos e metas, estabelecendo quem será o responsável pelo pagamento das despesas, quanto o governo vai arrecadar da sociedade, além de determinar o que vai ser feito e quem serão os beneficiários desses investimentos.
Somente com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) e atualmente com o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257-01) que o orçamento público passou a ser visto como um instrumento de administração das ações do governo, onde a população passa a mensurar tudo o que deve ser feito pelo governo para que ele próprio possa funcionar, exercendo, ainda, os seus direitos na fiscalização da gestão pública.
Nessa senda, através da análise da Constituição Federal de 1988, dimensionamos a importância do processo orçamentário brasileiro, em que o País todo adota uma estrutura orçamentária baseada em três instrumentos do planejamento governamental: Planos Plurianuais – PPA, Leis de Diretrizes Orçamentárias – LDO, e Leis Orçamentárias Anuais – LOA, que valem para os governos federal, estaduais e municipais da mesma forma.
De modo que, após a aprovação pelo Poder Legislativo, o orçamento transforma-se em lei e caberá ao governo, além de prestar contas à sociedade do que fez com os recursos gastos, demonstrar que cumpriu os objetivos propostos e atingiu as metas estabelecidas.
Assim, a política orçamentária somente com a Constituição Federal de 1988 apareceu de forma marcante, inclusive dedicando um capítulo específico ao orçamento.
Atualmente, o processo orçamentário no Brasil ocorre de acordo com uma concepção abrangente, sistemática e continuada, que apresenta uma dinâmica sequencial que se repete anualmente. Mas ainda na primeira década do século XIX, antes da Constituição de 1824, com a transferência do Rei de Portugal, D. João VI, para o país, a política orçamentária brasileira passou por um processo de aperfeiçoamento, quando introduziu uma escrituração contábil das receitas e despesas, uma espécie de controle e fiscalização do orçamento.
Nesse sentido, quanto às espécies de orçamento público, leciona Vieira (2007, p.31):
O Plano Plurianual – PPA, o PPA é a lei de maior alcance para o estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo em um período de quatro anos, representando planejamento estatal de médio prazo. É o instrumento que torna explícita a visão de governo quanto ao desenvolvimento. Representa, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação concreta dos recursos orçamentários nas funções, áreas e órgãos públicos.
Segundo os ensinamentos deste doutrinador, o procedimento de elaboração do Plano Plurianual é organizado de duas formas: uma com base na estratégia
tático-operacional da ação governamental, subdividida em gestão estratégica de plano e gestão operacional do plano e a outra com base estratégica para quatro anos, tendo como alusão o Plano de Governo. Além disso, na composição do Plano Plurianual, o nível é desenvolvido por objetivos e indicadores e o nível operacional em programas e ações.
Nesse sentido, estabelece a CF/88, em seu artigo 165, §1º, que:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Sobre o artigo acima transcrito, compõem-se de diretrizes as orientações gerais ou os princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos pretendidos, de forma que os objetivos fazem parte da discriminação dos resultados que se busca alcançar com a execução de ações governamentais.
Por fim, as metas, nada mais são, do que a quantificação, física ou financeira, dos objetivos.
Já o § 1º do art. 167 da CF/88, giza que:
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Assim, sem amparo no PPA, à expansão da atividade governamental é despesa não autorizada, segundo dispõem os arts. 16, II e 17, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tem-se, por conseguinte que o PPA expressa o planejamento de médio prazo, enquanto a LDO e a LOA o de curto prazo.
Calha salientar quanto ao prazo para encaminhamento nos municípios observar-se-á Lei Orgânica Municipal e nos Estados os definidos na Constituição Estadual. Já nos casos do PPA federal, enquanto não regulado de forma definitiva por Lei Complementar, será norteado pelas regras estabelecidas no Ato Das
Disposições Constitucionais Transitórias, conforme se sedimenta em seu art.35,§ 2º, I:
Art. 35 - O disposto no Art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o Art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; (sic)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO é elaborada anualmente, deriva do PPA e tem a finalidade de direcionar as ações da administração para um curto prazo a serem incorporadas no orçamento para o exercício seguinte.
Logo, a LDO determina a etapa do PPA a ser implementada em cada ano, servindo de roteiro para a LOA. De acordo com o § 2º do art.165 da Constituição Federal, a LDO:
compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual;
disporá sobre as alterações na Legislação Tributária; e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O Art. 4º da Lei Complementar nº 101/2000, segundo a Lei de Diretrizes Orçamentárias faz saber que atenderá ao disposto no § 2º do art. 165 da CF/88 e disporá também sobre:
Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
c) (VETADO) d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
A iniciativa do projeto da LDO é exclusiva do chefe do Poder Executivo (no âmbito federal, é do Presidente da República, por meio da Secretaria de Orçamento Federal). O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias será norteado pelas regras estabelecidas no Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias, enquanto prazos para seu encaminhamento, conforme se estabelece o art.35, §2, II:
[...] o projeto de lei de diretrizes orçamentária será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 57, § 2º, não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, porque declara, expressamente, que:
[...] a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Veja-se também que a LDO deverá ser objeto de prévia apreciação em audiências públicas a serem realizadas pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo (LRF, art. 48 e parágrafo único). Ademais, cabe destacar que a principal inovação da LRF em matéria de LDO, foi à previsão de ANEXOS.
O anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais, necessariamente deverão integrar a LDO, conforme determina o 4º, em seus §§1º e 3º da LRF:
§1º: “integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.
§ 3º: “A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem”.
Nesse sentido, o artigo 166, da Constituição Federal de 1988, determina que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual, e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum; e no § 4º do mesmo artigo que “as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual”.
A Lei Orçamentária Anual – LOA é elaborada em atenção ao estabelecido na LDO e se constitui na alocação dos recursos públicos aos diferentes programas da ação governamental. A LOA quantifica a LDO, que é, na verdade, uma etapa do PPA.
Assim, o tratamento dado ao tema da universalidade orçamentária pela Constituição de 1988 significou um avanço importante. Reza o §5º do artigo 165:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Nessa senda, o princípio da exclusividade passou a ser regra constitucional desde a Reforma de 1926. Na vigente Constituição Federal, o princípio aparece no §8º do artigo 165:
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
É importante ainda ressaltar de acordo com o que nos mostra o art. 166, § 3º da CF/88 as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente poderão ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O projeto da Lei Orçamentária Anual será norteado pelas regras estabelecidas no Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias, enquanto prazos para seu encaminhamento, conforme se sedimenta o art.35,§2º, III:
“o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa”.
Portanto, a CF 88 prevê no artigo 165, três planejamentos orçamentários: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. De modo que, os três se integram harmoniosamente, devendo a lei orçamentária anual respeitar as diretrizes orçamentárias, consonando ambas com o orçamento plurianual (art. 165, § 7º, 166, § 4º, 167, § 1º). Os três têm que se compatibilizar com o planejamento global (econômico e social – art. 165, § 4º).
1.1 O Plano de Governo: conceito e importância
Plano de governo é a proposta oficial do candidato; trata-se de um avanço, pois fazem com que as promessas de campanha não possam ser apenas palavras vazias, eis que trata de um projeto formalizado, registrado e publicado.
O plano de governo leva em consideração a realidade do município, sendo necessário que a sua elaboração seja definida de acordo com a realidade orçamentária, de modo que seja um documento comprometido e incorporado posteriormente ao PPA, e não apenas um documento que possa gerar interesse e votos, sendo uma das novidades introduzidas na legislação eleitoral pela minirreforma, eis que documentação necessária para o pedido de registro de candidatura na Justiça Eleitoral.
Assim, a exigência da Lei n.º 9.504/1997, em seu artigo 11, parágrafo 1º, inciso IX, para que todos os candidatos a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República, apresentem propostas de governo junto com o pedido de registro de candidatura, é uma tentativa de obter um compromisso dos candidatos, mas ainda não há disposição legal de como deve ser realizado, pois não houve regulamentação nesse sentido.
A novidade legislativa foi bem recebida, uma vez que proporciona ao eleitorado um elemento de avaliação das propostas, sendo este documentado e oficial, permitindo ao eleitor decidir-se mais abalizadamente acerca do voto naquele que efetivamente represente a sua soberania, que esteja compatível com o seu pensamento, com a sua ideologia, tornando-se um parâmetro de fiscalização dos eleitores já que estarão documentadas e registradas na Justiça Eleitoral.
Nesse sentido, Dantas (2012, apud SPINELLI, 2012, p.03):
[...], avalia que a exigência dos candidatos apresentarem um plano de governo para o pedido de registro também trará responsabilidade para o eleitor. Afinal, será dele a responsabilidade para cobrar a implantação do programa apresentado.
“O eleitor precisa cobrar a implantação do programa; importante também seria se a lei previsse sanção para quem não cumprir o prometido”, destaca. [...], a exigência da apresentação do plano de governo seja também uma forma dos candidatos repensarem os projetos e não apenas apresentarem ideias inexequíveis. “Os candidatos costumam prometer coisas mirabolantes ou inalcançáveis para a situação do município”, observa, ressaltando que é preciso repensar as propostas e apresentar ao eleitor o que é viável para a cidade “e não apenas algo para agradar o eleitor e enganá-lo”.
Observa-se que historicamente as propostas defendidas pelos candidatos a cargos eletivos, são defendidas e apresentadas durante suas campanhas eleitorais, nos espaços públicos e nos meios de comunicação. Sendo que em tese o eleitor faz a sua democrática escolha com base nelas, auxiliando o seu voto consciente.
O que não falta em tempos de eleição nos municípios são planos de governo de candidatos ao executivo municipal. No entanto, um plano de governo focado nas intenções individuais ou de grupos de pessoas para quatro anos nem sempre contempla todas as necessidades de um município. São inúmeras e divergentes temáticas municipais que devemos contemplar quando se trata em desenvolvimento
local e regional dos municípios, tais como: comércio, cultura, agricultura, ciência e tecnologia, educação, habitação, esporte, indústria, lazer, meio ambiente, saúde, segurança, serviços, transporte, setor social, turismo etc.
As propostas apresentadas refletem o compromisso dos partidos com as cidades, melhorando a qualidade de vida da população e aprofundando as reformas administrativas da máquina pública. O programa de governo visa apresentar com clareza propostas que apontem prioritariamente para a solução de problema nos mais variados setores.
O que se observa na prática das gestões municipais é que as temáticas municipais que um grande número de municípios vem enfrentando em termos de desafios políticos, se refere a questões ambientais, sociais, financeiras e de forma de gestão, mas com foco sempre no atendimento dos anseios dos cidadãos.
Ressalte-se que estudar estrategicamente essas temáticas municipais, de forma integrada e participativa, vai além do “plano de governo”, pois significa proporcionar aos munícipes uma qualidade de vida mais adequada e de longo prazo.
Assim, o que se busca é um planejamento estratégico para um período de quatro anos, levando em conta propostas coerentes e viabilizadas por meio de políticas públicas sérias e participativas.
Destarte, o Plano Plurianual é muito importante e deve ser bem elaborado, já que é uma lei ordinária que transforma os compromissos do plano de governo em programa e ações, projetos, atividades e operações especiais. Nele são definidas as diretrizes e ações estratégicas pra os quatro anos de governo.
Deste modo, é eminentemente política a necessidade para que no exercício de seus mandatos, os candidatos eleitos cumpram as propostas de campanha. Diz tão somente respeito à opinião pública, ou seja, ao eleitor, a cobrança de que o exercício do mandato seja pautado pelas propostas apresentadas em campanhas.
Por outro lado, a nova previsão constante na Lei Eleitoral não trouxe previsão de sanção para o caso de não cumprimento pelos candidatos em suas propostas e promessas quando do exercício do mandato, nem tampouco mecanismo que possibilite levar ao candidato eleito à perda do mandato caso demonstre um exercício do mandato incompatível com as suas propostas em épocas eleitorais.
1.2 A Lei Eleitoral e o Plano do Governo
A Lei nº 12.034 de 2009, chamada de “reforma eleitoral” ou “minirreforma eleitoral”, foi editada com a finalidade de atualizar a legislação eleitoral e tem como seu principal mérito reproduzir a jurisprudência sedimentada no Tribunal Superior Eleitoral, principalmente no tocante à propaganda, pesquisas eleitorais e arrecadação de recursos. Esta Lei alterou dispositivos da Lei dos Partidos Políticos, Lei das Eleições e o próprio Código Eleitoral.
Todos os candidatos precisam apresentar propostas de governo junto com o pedido de registro da candidatura. A exigência está na Lei 9.504/1997, artigo 11, parágrafo 1º, inciso IX, que estabelece:
Art.11. Os partidos e coligações solicitarão à Justiça Eleitoral o registro de seus candidatos até às dezenove horas do dia 5 de julho do ano em que se realizarem as eleições.
§1º O pedido de registro deve ser instruído com os seguintes documentos: IX – propostas defendidas pelo candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009).
Nesse sentido, Silva (2010, p. 01) sobre as modificações trazidas pela “minirreforma eleitoral” leciona sobre a exigência do Plano de Governo como requisito para o registro de candidatura:
Mas uma coisa que está passando batida pela mídia e mesmo por operadores do direito eleitoral é a exigência de que os candidatos à chefia do Executivo (este ano presidente e governador) apresentem à Justiça Eleitoral, juntamente com o seu requerimento de registro de candidatura, uma via impressa e outra digitalizada de sua plataforma ou plano de governo (nova redação do art. 11, § 1º, IX, da Lei 9.504/97). Parece pouco, a princípio, pois a lei não traz nenhuma sanção para o caso do candidato não cumprir suas propostas quando do exercício do mandato, mas em
verdade, ao viabilizar à imprensa, e por ela à opinião pública, o conhecimento dos planos de governo do candidato já no início de julho (o registro deve ser requerido até o dia 5), a Justiça Eleitoral propicia o nascimento das discussões e comparativos entre as diversas plataformas. Certamente que tal medida terá mais efervescência nas eleições dos prefeitos em 2012, quando as paixões políticas locais afloram com mais intensidade, mas em 2010 já teremos um bom começo. Quem sabe não seria o caso de se estender essa obrigação também aos candidatos aos cargos proporcionais (vereadores e deputados estaduais e federais)? Pelo menos todos teriam que dizer a que ideário servem, quais suas propostas, enfim, o que pretendem fazer se e quando chegarem ao poder.
A nova lei, como disse, não traz a previsão de punições aos que descumprirem suas propostas e promessas, mas pode representar um importante avanço no sentido da conscientização e da crítica por parte dos eleitores. Como destaca o professor de direito eleitoral Alberto Rollo, “o dispositivo incluído é interessante porque gera uma pena moral, qual seja, ter uma agenda a cumprir que, caso não atingida, poderá gerar críticas ao descumpridor, aclarando aspectos morais do descumprimento, ou pode gerar críticas ao descumpridor, aclarando aspectos morais do descumprimento, ou pode gerar críticas às propostas por entendê-las insuficientes”. Às vezes é assim, a passos lentos, mas na direção certa, que se aprimora a democracia. E com ela a sociedade.
As eleições de 2012 foram à primeira na qual os candidatos ao Executivo estiveram obrigados a apresentarem um plano de governo no ato do pedido de registro. Esta exigência foi requerida em 2010 para os postulantes ao governo e sucessivamente repetiu-se aos postulantes ao Executivo municipal.
Uma série de alterações ao processo eleitoral faz parte da mudança da Lei nº 9.504, trazida pela Lei nº 12.034, de 29 de setembro de 2009. Houve inovação no campo processual, onde alguns prazos recursais foram alterados de 24 horas para até três dias, em geral contados a partir da publicação no Diário Oficial Eletrônico, para recorrer das decisões que cassem registro ou diploma com base nos artigos 30-A e 41-A da Lei nº 9.504-97, terminando com a “tormenta” que era conhecer e estudar os autos e protocolizar recursos em vinte e quatro horas, o que aumentava a responsabilidade do profissional diante da gravidade da pena.
Na fase de registro das candidaturas, outra inovação importante e polêmica, está na desnecessidade de aprovação das contas financeiras do pleito anterior, exigindo sua apresentação na forma da lei. Dessa forma, cabe ressaltar que, ainda que reprovadas as contas, mas desde que apresentadas regularmente, o registro será deferido.
Também merece destaque a possibilidade de parcelamento das multas eleitorais, desde que esteja o pré-candidato adimplente com as parcelas eventualmente já vencidas.
Destarte, como já mencionado, há exigência de que os candidatos à Chefia do Executivo apresentem à Justiça Eleitoral, juntamente com o seu requerimento de registro de candidatura, uma via impressa e outra digitalizada de sua plataforma ou plano de governo (nova redação do art.11, § 1º, IX, da Lei nº 9.504-97). No entanto, a norma não especifica como a proposta deve ser apresentada.
Nessa linha de entendimento, cumpre-se transcrever o julgamento do seguinte instrumento no Tribunal Superior Eleitoral:
Cta - Consulta nº 1703 - Brasília/DF Resolução nº 23179 de 10/11/2009
Relator(a) Min. CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA Publicação:
DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Volume -, Tomo -, Data 01/02/2010, Página 488
Ementa:
Consulta. Deputado Federal. Pode a Justiça Eleitoral: Exigir que os candidatos, quando da apresentação de sua documentação, registrem, também, seus programas e/ou planos de trabalho da candidatura; 2. Disponibilizar o programa registrado pelos candidatos na página de registro de candidaturas ou em sítio específico na internet, estabelecido pela Justiça Eleitoral; e 3. Facultar aos candidatos o registro de suas respectivas propostas de trabalho e governo, em formulário próprio a ser disponibilizado pela internet. Resposta negativa às três indagações. Ausência de previsão legal. Desnecessidade de disponibilização de formulário pela Justiça Eleitoral. Decisão:
O Tribunal, por unanimidade, respondeu negativamente à primeira e segunda indagações e julgou prejudicada a terceira, nos termos do voto da Relatora.
Assim, a lei é uma tentativa de obter um compromisso dos candidatos, mas não existe uma disposição legal de como isso deve ser feito, já que ainda não houve regulamentação nesse sentido.
Outrossim, as propostas têm que ser pontuais, não podendo ser estabelecidas genericamente. Certo também que a elaboração de uma plataforma de governo demanda tempo para discussão com aliados e com a sociedade, fato
que impediria os candidatos de apresentarem um plano definitivo no prazo exigido pela legislação.
O programa de governo é uma forma de obrigar os candidatos a repensarem as suas propostas e evitarem promessas irrealizáveis. Destaca-se por ser um avanço no sentido de que as promessas de campanha não poderão ser apenas palavras vazias; será necessário formalizar o projeto. Para isto, faz-se necessário a elaboração tendo por base a realidade local e não apenas um documento que possa gerar interesse e votos.
Nessa linha de raciocínio Dantas (2012, apud SPINELLI, 2012, p.01-02):
[...], o programa de governo é uma forma de obrigar os candidatos a repensarem as propostas e evitarem promessas “mirabolantes”. “(a exigência do programa de governo) É muito interessante, saudável para a democracia” [...]
Portanto, é preciso, na elaboração do mesmo, tomar cuidado para definir de acordo com a realidade orçamentária do município, mas também observar os projetos com condições de buscar recursos.
1.3 O Plano de Governo do Executivo Municipal do Município de Chiapetta/RS
Os administradores públicos encontram-se diante da necessidade de melhor administrarem os recursos das entidades que representam, no intuito de promover o bem-estar coletivo. Para que isso ocorra, é necessário que esses implantem um sistema de acompanhamento orçamentário, possibilitando assim que o orçamento público materialize o programa de ações do governo.
O orçamento plurianual resulta das necessidades ditadas pela política governamental, ou seja, o orçamento faz o papel de programação econômica, direcionando a ação do governo para vários setores da atividade.
É um grande plano de Governo que organiza as demandas da sociedade nas áreas de saúde, educação, ciência e tecnologia, assistência social, segurança pública, justiça, trabalho e renda, agricultura, entre outras diretrizes, que são orientações mais gerais, com as quais o Governo se compromete seguir quando define os seus programas e ações, de modo que resultados estratégicos são grandes objetivos que devem ser alcançados pelo Governo, geralmente, ao final dos quatro anos da gestão, e de grande impacto para a população, como a redução da pobreza, emprego e geração de renda, segurança, educação etc.
Observa-se que para alcançar esses resultados, o gestor se organiza em programas, os quais visam solucionar problemas, atender demandas ou ainda criar oportunidades de desenvolvimento e crescimento para as populações da cidade e do campo. No entanto, as ações são projetos ou atividades que visam proporcionar um bem ou serviço para atendimento das demandas da sociedade.
O Município de Chiapetta/RS busca um novo estado de desenvolvimento, de acordo com os paradigmas já referidos. Na administração deste, o processo de planejamento estratégico vem adotando a prática de realizar estudos e seminários, visando definir as orientações estratégicas para subsidiar o PPA.
Assim, para o período 2013-2016, foi elaborado um documento denominado “Potencialidades e Necessidades; Cenários e Tendências; Estratégias e Diretrizes para Desenvolvimento de Projetos”. Nele, foram delimitados os principais focos da ação do governo para o período, através da definição de macro objetivo:
Promover a reorganização social em torno das prioridades estratégicas, através da articulação da produção, gestão e de conhecimentos tecnológicos;
Incentivar a qualidade no processo produtivo da agropecuária tendo cuidados especiais com os recursos naturais, a diversificação dos investimentos produtivos estabelecendo para isso, um sistema associativo e ou cooperativo, proporcionando a agregação de valor e produtividade nas propriedades.
Ampliar investimentos na criação de agroindústrias e no turismo interno, criando novas oportunidades de negócios e acesso ao maior número de informações dos setores, oportunizando articulações mais intensas de atuação regional.
Atender as necessidades de infraestrutura local em todas as áreas possibilitando melhor qualidade de vida da população.
Dispensar atenção especial as inovações tecnológicas na diferentes áreas, bem como buscar profissionalismo em tudo, pela qualificação e capacitação técnica e cultural da comunidade em todos os níveis, aproveitando competência e o potencial institucional existente.
Desenvolver a informatização em todas as frentes, multiplicando oportunidades de acesso a informações para facilitar e intensificar a prática da comunicação, interpessoal, bem como projetar e divulgar amplamente ideias e imagens positivas do Município.
Assim, analisando o plano de governo e o PPA, pode-se evidenciar que alguns dos programas estabelecidos no Plano de Governo do atual Chefe do Executivo do Município de Chiapetta/RS foram trazidos para o PPA. Os macros objetivos, por sua vez, servem de base para a definição dos eixos estratégicos de ação, que orientam o estabelecimento de objetivos e ações setoriais e específicas. Foram descritos treze eixos estratégicos de ação:
-Métodos democráticos e participativos de gestão;
-Transparência nos encaminhamentos e atos administrativos; -Ética e coerência das lideranças;
-Eficiência e eficácia administrativas;
-Estímulo à participação da sociedade organizada nos processos de gestão; -Humildade para reconhecer as falhas e incorporar contribuições;
-Convivência com a pluralidade de ideias;
-Construir as parcerias necessárias a viabilização do plano; -Estimular a cooperação e a solidariedade como forma de gestão; -Estimular e apoiar o desenvolvimento do comércio justo e solidário;
-Buscar o desenvolvimento sustentável como um processo único que leva em conta o rural e o urbano;
-Preservação do meio-ambiente como forma de garantir a sobrevivência das gerações futuras;
-Incentivo a agroindustrialização, como forma de geração de renda para o pequeno produtor rural e para o município;
Portanto, a base do PPA do Município de Chiapetta/RS, são os Programas que devem ser voltados para o atendimento de uma demanda social, para a solução de um problema ou para o aproveitamento de uma oportunidade de investimento inscrita nas prioridades do governo.
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A seguir far-se-á um breve histórico sobre o papel do orçamento público no planejamento governamental. O PPA 2014-2017, será objeto de uma análise mais específica deste trabalho.
2. O PAPEL DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Primeiramente, é preciso definir o conceito de planejamento, para posterior entendimento do seu papel nos orçamentos públicos. No entendimento de Chiavenato (2005, p. 622) é a “[...] função administrativa que define os objetivos e decide sobre os recursos e tarefas necessários para alcançá-los adequadamente.”.
Neste sentido, o planejamento é feito através de planos, em que o administrador deve saber trabalhar com diferentes tipos de planos, com possibilidade de incluir períodos de longo ou curto prazo, bem como envolver a organização inteira, uma divisão ou departamento, ou ainda uma tarefa. (CHIAVENATO, 2005).
Na mesma linha, Maximiano (2000, p. 175) assevera que “[...] O processo de planejamento é a ferramenta que as pessoas e organizações usam para administrar suas relações com o futuro.”.
Dessa forma, constata-se que o conceito de planejamento tem relação com a definição dos objetivos futuros de uma organização, integrando-se com a missão e alinhando com a sua visão estratégica. Assim, ao referir-se ao planejamento na administração pública, é necessário ressaltar as áreas de interesses que serão envolvidas nas definições dos objetivos a alcançar, sendo elas: política, sociedade, organizações, dentre outras.
Destarte, no orçamento público, quando se trata de planejamento estratégico, está se falando da elaboração do Plano Plurianual, que define as ações da gestão pública, políticas de governo para os próximos quatro anos. Como nos diz Chiavenato (2005, p. 203) “O resultado do processo é um plano que serve para guiar a ação organizacional por um prazo de três a cinco anos”.
Aliás, também há que se ressaltar acerca de um planejamento tático, o qual tem duração de um ano, sendo denominado de Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO, e visa estabelecer as diretrizes para a elaboração do orçamento anual.
Por outro lado, em relação à Lei Orçamentária Anual-LOA esta pode ser entendida como um planejamento operacional, uma vez que ela vai tratar das ações de execução do orçamento e não tem duração superior a um exercício fiscal.
Logo, pode-se ressaltar que as três fases do planejamento, estratégico, tático e operacional, reflete diretamente na execução do orçamento público, uma vez que elas norteiam o gestor para alcançar seus objetivos. Assim, importante destacar que no processo de planejamento, o gestor pode se deparar com duas atitudes quando da execução de qualquer atividade: uma atitude proativa ou uma atitude reativa.
Sobre o tema afirma Maximiano (2000, p. 177), “atitude proativa é representada pelas forças que desejam e impulsionam as mudanças nos objetivos e na mobilização dos recursos”. Ou seja, com a proatividade o gestor se torna capaz de avaliar o processo em execução e visualiza, de forma antecipada, as mudanças necessárias para ajustar seu planejamento a alcançar um objetivo determinado, fazendo-se valer das informações obtidas no ambiente externo e interno da organização sobre o seu comando. Diferentemente é a atitude reativa, que espera os acontecimentos para tomar alguma atitude paliativa, na tentativa de corrigir o que saiu do planejado.
Por isso a importância do planejamento na execução do orçamento, pois é através dele que o gestor será capaz de antecipar os fatos e determinar as ações mais apropriadas para as incertezas que vierem a surgir no seu caminho, bem como atender de forma eficiente às necessidades e interesses propostos pelo plano de governo.
Entretanto, se não houver uma forma de controle apropriada, de nada vai adiantar a energia empregada na execução orçamentária.
Nos dizeres de Maximiano (2000, p.458):
Para controlar, é preciso saber o que se deve ser controlado. A definição e o conhecimento de padrões de controle permitem avaliar eficazmente o desempenho e tomar decisões corretas. Padrões de controle podem ser objetivos ou padrões de acompanhamento, que fornecem os critérios para avaliação do desempenho.
Consoante ao exposto, cabe destacar que é no processo de controle do orçamento público que o gestor vai ter a capacidade de avaliar como as metas estão sendo alcançadas. Porém, para tanto, ele precisa ter clareza nos indicadores definidos na fase do planejamento, o que se destaca a importância de um planejamento com objetivos claros e precisos, que possam possibilitar um controle mais eficaz.
Controle este que, segundo Chiavenato (2005, p.512):
[...] consiste basicamente em um processo que guia a atividade exercida para um fim previamente determinado. A essência do controle reside em verificar se a atividade controlada está ou não alcançando o resultado esperado.
Dessa forma, a função de controlar se propõe para dar garantia ao que foi planejado e para que seja executado e alcance os fins determinados. Nesse passo, a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, foi instituída com a finalidade principal de buscar o equilíbrio entre as receitas e as despesas, bem como teve a preocupação com a responsabilidade, e além de impor ao gestor limitações e condições mínimas para controlar a execução do orçamento, ou seja, visando uma atitude mais gerencial do administrador, exigindo apresentações de relatórios que demonstram seu desempenho.
Neste sentido, ensina Chiavenato (2005, p.515):
O processo de controle apresenta quatro etapas ou fases, a saber: 1. Estabelecimento de objetivos ou padrões de desempenho. 2. Avaliação ou mensuração do desempenho atual. 3. Comparação do desempenho atual com os objetivos ou padrões estabelecidos. 4. Tomada de ação corretiva para corrigir possíveis desvios ou anormalidades. (2005, p.515)
Não há como o administrador se orientar na condução de um controle mais efetivo, bem como saber se o atual desempenho está ou não dentro do previsto, sem que haja um padrão de desempenho pré-estabelecido, seja de qualidade, quantidade ou de tempo e de custos.
Nesse sentido, lecionam Monteiro e Eustáquio (2010, p. 27-28):
A idéia do planejamento orçamentário foi incorporada como metodologia de administração e como instrumento orientador das decisões e ações, constituindo-se como pré-requisito para a condução dos negócios públicos em meio ao novo contexto administrativo instituído sob a veste do gerencialismo. (sic)
Nesse contexto, para haver a adequada integração dos instrumentos de planejamento, imprescindível a regulamentação do artigo 165 da CF/88, prevendo mudanças expressivas na elaboração do orçamento público, dentre as quais, a obrigatoriedade do planejamento em médio prazo, bem como o envolvimento do Legislativo na fixação de metas e prioridades para a administração pública e na formulação das políticas de arrecadação e de alocação de recursos, além disso, o desdobramento da Lei Orçamentária Anual em três orçamentos distintos (Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social). (MONTEIRO; EUSTÁQUIO, 2010).
Salienta-se a importância da instrumentalização legal como condição para o aperfeiçoamento do planejamento governamental, devido sua natureza política, econômica e jurídica de intervenção regulatória das ações governamentais. Daí a relevância de normas bem elaboradas que minimizem as dúvidas e possibilidades de erros.
Portanto, ao ser executado eficientemente, o planejamento governamental propiciará o alcance de seu objetivo imediato, ou seja, a gestão pública voltada para resultados eficazes.
Com a Constituição Federal de 1988, a questão orçamentária teve ampla regulamentação, objetivando garantir mais rigor nos gastos públicos. Aliás, observou que o orçamento é um instrumento que possui aprovação prévia de receitas e despesas em determinado período, não sendo considerado no cenário atual, mero documento contábil, mas sim reproduz a vida econômica de uma população. (PETTER, 2007).
Ademais, segundo leciona o doutrinador Aliomar Baleeiro (2006 apud PETTER, 2007, p.130):
O orçamento revela com transparência em proveito de que grupos sociais e regiões ou para solução de que problemas e necessidades funcionará precipuamente a aparelhagem dos serviços públicos. Por exemplo, se o custeio respectivo será suportado com mais sacrifícios por esses mesmos grupos sociais ou por outros; enfim, a maior ou menor liberdade de ação do Poder Executivo na determinação de todos esses fatos do ponto de vista de regiões, classes, partidos, interesse, aspirações etc.
O Orçamento possui muitas conceituações, sendo que Aliomar Baleeiro conceitua o orçamento, nos países democráticos, como sendo (1984, pag. 387):
[...] um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros afins adotados pela política econômica e geral do país, assim como, à arrecadação das receitas criadas em lei.
Dessa forma, nas palavras de Torres (1995 apud ROSA JUNIOR, 1998, p. 74), pode-se concluir que o orçamento é composto por despesas e receitas, e que o Poder Legislativo autoriza o plano das despesas que deverá ser intrinsecamente cumpridas pelo Estado em consonância com suas finalidades, bem como o percebimento dos recursos indispensáveis à efetivação de referidas despesas, inclusas em um período determinado de tempo.
Nessa linha, acerca do orçamento leciona Valério (1987, p. 155-156):
[...], o orçamento constitui um instrumento imprescindível à gestão da coisa pública, não se concebendo, no mundo contemporâneo, administração sem um orçamento elaborado dentro dos princípios básicos que são
recomendados para a sua prática universal; orçamento se depreende, inclusive, a força econômica de um país, assim como o tino de seu governante, [...]
Dessa mesma forma, sedimenta-se o entendimento de Piscitelli que relata o seguinte:
A ação planejada do Estado quer na manutenção de suas atividades que na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, seu programa de autuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados. (2004, p.42.)
Segundo PISCITELLI (2004, p. 62), “o orçamento é um instrumento que expressa à alocação dos recursos públicos, sendo operacionalizado por meio de diversos programas que consistem a integração do plano plurianual com o orçamento”.
No mesmo entendimento, é cabível expor o conceito legal acerca do orçamento, conforme estabelece a Lei nº 4.320/64 em seu art. 2º:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Analisando o conteúdo, ou seja, sobre que está dispondo o projeto de lei, pode-se falar em espécies orçamentárias. Assim, há os tipos (plano plurianual-PPA, diretrizes orçamentárias-LDO e orçamento anual- LOA) e as espécies, que são o orçamento fiscal, o de investimento e o de seguridade social (incisos I a III do §5º do art.165 da CF).
Assim, a lei orçamentária anual- LOA compreende o orçamento fiscal (relativo ao que se arrecada e o que se gasta) de todos os poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Dessa forma, a LOA é mera peça financeira de receita e despesa, sem qualquer tipo de incursão sobre os interesses em jogo. Deve conter toda a arrecadação referente “aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público” (inciso I do §5.º do art. 165 da CF).
Com efeito, o dispositivo consagra o princípio da universalidade. Doravante, a peça única (princípio da unidade) conterá o orçamento de todas as entidades que detenham ou recebam dinheiro público (OLIVEIRA, 2009, p.374). Dessa forma, segundo o art. 2º da Lei nº 4.320/64, resta evidenciar que de acordo com este princípio o orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento para dado exercício financeiro.
Nessa senda, cumpre asseverar que o princípio da universalidade preconiza que todas as receitas e todas as despesas devem estar inseridas no orçamento, sendo vetada qualquer dedução, constituindo o orçamento peça fundamental de planejamento e controle, logo, espera-se que essa ferramenta preveja os ganhos e gastos, com fulcro no art. 70 da Constituição Federal de 1988. (MONTEIRO; EUSTÁQUIO, 2010).
Já o orçamento de investimento engloba o orçamento das “empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto” (inciso II do §5.º do art. 165 da CF). Como se percebe nada fica fora do orçamento anual. Os investimentos são os valores agregados ao ativo imobilizado e formação do ativo diferido, proveniente de imobilizações, de acordo com as determinações da Lei nº 6.404/76.
Por fim, conterá o orçamento da seguridade social “abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público” (inciso III do §5.º do art. 165 da CF). A seguridade social significa os planos de atuação do Estado relativamente à saúde, à previdência e à assistência social (art.194 da CF). Os recursos serão repassados pela União (art. 195), devendo constar do orçamento anual.
Os orçamentos representam mais que documentos que autorizam a realização de despesas públicas. Eles são a expressão do planejamento dessas despesas, em obediência a um plano governamental concebido para o Estado – de acordo com objetivos e prioridades previamente deliberados – e que deve ser seguido, qualquer que seja a plataforma de governo (PEDERIVA, 1998, p. 34).
Ainda, segundo Aliomar Baleeiro:
[...] o orçamento não pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas como instrumento de progresso de uma nação. Sua função é equilibrar a economia nacional. Sua tarefa é afastar as inflações e deflações, mantendo sempre estável a economia, de sorte que os investimentos absorvam toda a poupança, sem excedê-la nem ficarem abaixo dela. O pensamento atual exige a “humanização” do orçamento (BALEEIRO, 2002, p. 422).
Nesse sentido, importa ressaltar que a Constituição Federal atribui natureza jurídica de lei ordinária ao orçamento, com prazo de vigência de um ano (CF, art. 165, III e §§ 5º, 6º e 8º). Contudo, o sentido de lei que se está expressando é no sentido de lei formal, e não material, pois lei material é ato normativo genérico, abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é lei de implicações concretas, particulares, uma lei ânua, destinada a vigorar por um só exercício, que estarão consignadas as previsões de receitas e a destinação das respectivas despesas, imprescindíveis para a execução das políticas públicas (PETTER, 2007).
2.2 O PPA: conceito, como se organiza, e etapas de elaboração
O Plano Plurianual, conforme, Kohama (2006, p. 35) “é um plano de médio prazo, através do qual se procura ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos”. Focado nesta afirmação, visualiza-se uma das razões citada inicialmente como explicação da utilização do planejamento, o cumprimento de finalidades, o qual ocorrerá de forma organizada, em diretrizes, objetivos e metas.
O PPA é o instrumento de planejamento governamental de médio prazo, previsto no artigo 165 da Constituição Federal, e estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para um período de quatro anos, organizando as ações do governo em programas que resultem em bens e serviços para a população, abrangendo mais de uma gestão, compondo três anos da gestão vigente e um ano, da sucessora, a fim de que o gestor recém-chegado tenha um ano para se planejar para os próximos quatro anos, três de seu mandato, e um do subsequente.
O plano plurianual, como é tratado pela Constituição Federal no artigo 48, II, tem uma vigência de quatro anos. A determinação legal é no sentido de que todas as despesas de capital que ultrapassam um exercício financeiro devem ser incluídas no orçamento plurianual, sob pena de não poderem ocorrer.
Nesse sentido, Monteiro e Eustáquio (2010, p. 56), destacam os desígnios e objetivos do PPA, como sendo:
I. Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como os resultados esperados.
II. Organizar, em programas, as ações que resultem em bens ou serviços que atendam às demandas da sociedade.
III. Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica de governo.
IV. Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as suas diretrizes e meta.
V. Facilitar o gerenciamento da administração, através da definição de responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos programas.
VI. Estimular parcerias com entidades públicas e privadas, em busca de fontes alternativas de recursos para financiamento dos programas.
VII. Dar transparência à aplicação dos recursos e aos resultados obtidos.
Ora, o PPA é construído levando-se em consideração a orientação estratégica do governo, ou seja, as propostas defendidas durante a campanha eleitoral e o que mais a cúpula do Poder Executivo entender como de importância fundamental para o desenvolvimento estarão expressos no referido plano.
Segundo Giacomoni (2003, P.198): “como umas das principais novidades do novo marco constitucional, o PPA passa a se constituir na síntese dos esforços de
planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas do governo”.
Desse modo, o PPA define como objetivo a organização das ações do governo em programas voltados para atender as necessidades da sociedade, esclarecer o que se espera do plano do governo, definir quais os resultados que se almeja, além de permitir um melhor controle das atividades das unidades públicas, atribuindo a responsabilidade por seu monitoramento e resultado.
Para Andrade (2002) o PPA é um programa de trabalho elaborado pelo Poder Executivo para ser executado no período correspondente a um mandato político, a ser contado a partir do exercício financeiro seguinte ao de sua posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do mandato seguinte.
Nessa linha, leciona Lafayete Josué Petter (2007, p.133):
O objetivo primordial dessa lei é estabelecer programas e metas governamentais de longo prazo. Daí que deverá assinalar as despesas de capital e as relativas a programas de duração continuada. Trata-se de um planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento. Como assinala corretamente a doutrina, o plano plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização das despesas anuais dependerá da lei orçamentária. Constitui uma programação/orientação que deve ser desrespeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais.
O Plano Plurianual é composto por diretrizes, objetivos e metas, estabelecidas em programas. Segundo o §1º do art. 165 da CF/88, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Andrade (2002) diz que as diretrizes do governo traçam as direções do planejamento, regulam os planos, estabelecem critérios para o planejamento de longo prazo e orientam as ações estratégicas. São detalhadas em objetivos propostos pelos programas de governo.
