O processo constituinte: sua implantação e a garantia da participação

A ANC foi instalada em 1º de Fevereiro de 1987 e presidida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal, ministro José Carlos Moreira Alves, conforme as diretrizes da Emenda Constitucional nº 26/85 de José Sarney, contando com 559 membros congressistas, e três momentos inaugurais bem delimitados, conforme demonstra-se no quadro abaixo:

Quadro 1 - Instalação inicial da Assembleia Nacional Constituinte

INSTALAÇÃO INICIAL DA ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE 1º SESSÃO 01/02/1987 Instalação da ANC.

2º SESSÃO 02/02/1987 Elege-se em votação secreta Ulysses Guimarães como _{presidente da ANC.} 3º SESSÃO 03/02/1987 Discutir o Regimento Interno Provisório (promulgado no _{dia 06/02/1989). – Resolução 1 – RIANC.} *Fonte: Informações sistematizadas através de informações em “A gênese do texto da Constituição de 1988”. Vol. I – Quadros, 2013.

O Regimento Interno da ANC originou-se do Projeto de Resolução nº 2, de 1987, subscrito pelo Presidente da ANC e pelas lideranças partidárias. Submetido à votação, o Regimento Interno foi aprovado em 19 de março e promulgado em 24 de março de 1987, na forma da Resolução nº 2, de 1987, e facultou a qualquer Constituinte a apresentação, entre outras espécies de proposição, de projeto de resolução, instrumento destinado a regular matéria de caráter administrativo, de natureza regimental ou relativa a consulta plebiscitária. Durante o período de funcionamento da ANC foram apresentados entre os anos de 1987-88, 37 projetos de resolução55_{, conforme consta no site} da Câmara dos Deputados. O resultado final foi aprovação de três resoluções: Quadro 2 - As 3 resoluções do RIANC

AS 3 RESOLUÇÕES DO RIANC

RESOLUÇÃO nº 1 06/02/1987 Estabeleceu normas preliminares para funcionamento da _{ANC, até a aprovação de seu Regimento Interno.} RESOLUÇÃO nº 2 25/03/1987 Dispôs sobre o Regimento Interno da ANC.mecanismos de participação popular como sugestões, (inclusão dos

audiências públicas e propostas de emendas populares) RESOLUÇÃO nº 3 06/01/1988 Alterou o Regime Interno da ANC. (intervenção do “centrão” exigindo quórum qualificado para

aprovação dos textos)

*Fonte: Quadro sistematizado através de informações e publicações do DANC.

Duas características metodológicas marcaram a Constituinte: o funcionamento concomitante com os trabalhos rotineiros do Congresso Nacional e o início do processo em vinte e quatro diferentes subcomissões temáticas sem nenhum texto básico preliminar (MOREIRA, 1993, p.12). Considerando a classificação

55 _{Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/atividadeegislativa/legislacao> Acesso em: 27.}

apresentada pelo Senado Federal (2013), é possível definirmos as etapas do Processo Constituinte em oito momentos principais como segue:

Quadro 3 - Etapas da constituinte: um panorama

ETAPAS DA CONSTITUINTE: UM PANORAMA INÍCIO ETAPA

INICIAL Sessão solene de instalação da ANC 01/02/1987 1º ETAPA Elaboração do Regimento Interno 03/02/1987 2º ETAPA Discussão e instauração das Comissões e Subcomissões _{Temáticas e da Comissão de Sistematização.} 01/04/1987**

3º ETAPA Reforma do Regimento 07/02/1988

4º ETAPA Plenário (teve início ainda durante a reforma do RIANC) 07/01/1988

5º ETAPA Comissão da Redação Final 21/04/1988

ETAPA FINAL Coleta de assinaturas dos 5 exemplares do Autógrafo em _{05 dias.} 23/09/1988 PROMULGAÇÃO DA CONSTIUIÇÃO EM 05/10/1988

*Fonte: Quadro sistematizado através de informações da obra A gênese da Constituição, Senado Federal, 2013 p.3-61 e do DANC.

**Data de instalação das Comissões Temáticas.

O RIANC no seu art. 15 institui oito Comissões Temáticas, cada uma com três subcomissões. A saúde foi tratada pela “Comissão da Ordem Social (VII)”, “Subcomissão da Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente”. As oito Comissões Temáticas foram instaladas em 01/04/1987 e as 24 Subcomissões Temáticas em 07/04/1987. Há relato curioso sobre a estratégia de escolha dos nomes das oito Comissões Temáticas e das vinte quatro Subcomissões, em relato do Constituinte Nelson Jobim, como uma autêntica e literal aplicação do Direito Comparado (LIMA, PASSOS, NICOLA, 2013, p.7) e que atualmente são os nomes dos oito títulos da Constituição Federal, digno de relato:

Vocês hão de perguntar: Mas como é que se descobriu o nome das subcomissões? O que vou contar é literal. Surgido o problema, pegamos os três volumes que reuniam as constituições ocidentais editadas pelo Senado, e recortamos com tesoura os títulos, os nomes de títulos e capítulos de todas aquelas constituições. E, durante uma noite inteira, colocando no chão, terminamos a distribuição daquilo tudo. E aí, surgiu o seguinte: houve títulos, ou nome de títulos e capítulos que se reproduziam em todas as constituições. Chamamos então, de matéria absolutamente constitucional. Houve nomes de títulos e de capítulos, que se repetiam na maioria das constituições. Chamamos de matéria relativamente constitucional. E houve um número de títulos e capítulos que se repetiam na minoria das constituições, menos de 50%. Chamamos de matéria relativamente não constitucional. E, por idiossincrassicamente (sic) constitucionais. Neste modelo é que foram elaboradas as

25 (sic) subcomissões, que centravam em grandes temas: as 8 Comissões que eram os 08 títulos da constituição hoje.”

Do resultado dessa intensa noite, as comissões e subcomissões foram organizadas da seguinte forma:

Quadro 4 - Comissões e subcomissões temáticas da ANC

COMISSÕES E SUBCOMISSÕES TEMÁTICAS DA ANC I - Comissão da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher

I- a - Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações Internacionais I-b - Subcomissão dos Direitos Políticos, dos Direitos Coletivos e das Garantias I-c - Subcomissão dos Direitos e Garantias Individuais

II - Comissão da Organização do Estado

II-a - Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios II-b - Subcomissão dos Estados

II-c - Subcomissão dos Municípios e Regiões

III - Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo III-a - Subcomissão do Poder Legislativo

III-b - Subcomissão do Poder Executivo

III-c - Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público

IV - Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições IV-a - Subcomissão do Sistema Eleitoral e Partidos Políticos

IV-b - Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança IV-c - Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas V - Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças

V-a - Subcomissão de Tributos, Participação e Distribuição das Receitas V-b - Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira

V-c - Subcomissão do Sistema Financeiro VI - Comissão da Ordem Econômica

VI-a - Subcomissão de Princípios Gerais, Intervenção do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econômica

VI-b - Subcomissão da Questão Urbana e Transporte

VI-c - Subcomissão da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária VII - Comissão da Ordem Social

VII-a - Subcomissão dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos VII-b - Subcomissão de Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente

VII-c - Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias

VIII - Comissão da Família, da Educação, Cultura e Esportes, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação

VIII-a - Subcomissão da Educação, Cultura e Esportes

VIII-b - Subcomissão da Ciência e Tecnologia e da Comunicação VIII-c - Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso

Fonte: Quadro sistematizado através de informações da obra: “A gênese da Constituição”, do Senado Federal, 2013, p.8.

Conforme obra disponível em formato digital na biblioteca da câmara dos deputados, intitulada “Audiências Públicas na Assembleia Nacional Constituinte”, em sua introdução os autores afirmam, “em torno de apenas três semanas, foram realizadas cerca de 200 reuniões, sendo ouvidos,

simultaneamente, os mais diferentes setores da sociedade brasileira” (BACKES, AZEVEDO E ARAÚJO, 2013, p.10.).Utilizando a base de dados do sistema APEM, no título a que se dedica o presente estudo, a situação da subcomissão VII-B, integrante da Comissão VII - Da ordem social foi a seguinte:

Quadro 5 - Quantidade de emendas e quantidade de artigos dos Anteprojetos na subcomissão VII-B (Saúde, Seguridade Social e Meio Ambiente)

Quantidade de emendas e quantidade de artigos dos Anteprojetos na subcomissão VII- B (Saúde, Seguridade Social e Meio Ambiente)

Artigos no Anteprojeto do Relator 26

Emendas 327

Resultado das emendas

Aprovadas 55 Parcialmente aprovadas 48 Rejeitadas 166 Prejudicadas 47 Retiradas 1 Não Informado 10

Artigos no Anteprojeto da Subcomissão 48

* Fonte: Informações Retiradas da Tabela 2: Quantidade de emendas e quantidade de artigos dos Anteprojetos nas Subcomissões Temática, na obra: “A gênese da Constituição”, do Senado Federal,2013. p.10.

Euleutério Rodrigues Neto, médico diretor do Núcleo de Estudos em Saúde Pública (NESP) da Faculdade de Ciências da Saúde da UNB à época, foi testemunha ocular do processo da Constituinte na Subcomissão da Saúde e exerceu o papel informal de “relator” das propostas populares, afirma que deve- se também levar em conta que a participação popular na Constituinte não pode ser aferida apenas pela apresentação de “emendas populares” ou pela dimensão das suas subscrições. Isso porque é preciso se considerar as outras etapas do processo constituinte em que houve possibilidade de que as entidades populares fossem ouvidas e pudessem contribuir para a formação da opinião dos constituintes, influindo, assim, nos resultados obtidos (RODRIGUEZ NETO in MICHILES, 1989, p.340). Abaixo é possível verificar todas as formas de participação disponíveis:

Quadro 6 - Formas de participação popular na constituinte

FORMAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA CONSTITUINTE Instrumentos Artigo do RIANC Texto legal

SUGESTÃO Art. 13, §11

Às Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores e aos Tribunais, bem como às entidades representativas de segmentos da sociedade fica facultada a apresentação de sugestões, contendo matéria constitucional, que serão remetidas pelo Presidente da Assembleia às respectivas subcomissões.

AUDIÊNCIA PÚBLICA Art. 14

As subcomissões destinarão de 5 (cinco) à 8 (oito) reuniões para audiência de entidades representativas de segmentos da sociedade, devendo, ainda, durante o prazo destinado aos seus trabalhos, receber as sugestões encaminhadas à Mesa ou comissão.

PROPOSTA DE EMENDA À

CONSTITUINTE Art. 24.

Fica assegurada, no prazo estabelecido no §1º do artigo anterior, a apresentação de proposta de emenda ao Projeto de Constituição, desde que subscrita por 30.000 (trinta mil) ou mais eleitores brasileiros, em listas organizadas por, no mínimo, 3 (três) entidades associativas, legalmente constituídas, que se responsabilizarão pela idoneidade das assinaturas, obedecidas as seguintes condições: [...]

*Fonte: Quadro sistematizado através de informações extraídas da Resolução nº2 da ANC, publicada no DANC em 25/03/1987.

Dessa forma, os mecanismos de sugestão, audiência pública e principalmente o de proposta de emenda à constituinte propiciaram a maior participação popular em um processo constituinte de toda a história política brasileira, mobilizando permanentemente durante o período dos trabalhos constituintes milhares de pessoas em todo Brasil conquistando a manifestação por meio de assinaturas apostas às propostas de emenda popular de milhões de brasileiros.

3.1.2 Direito à saúde e sistema único de saúde: uma luta antes, durante e