O PROCESSO DE FORMAÇÃO DO ESTADO NO BRASIL

Buscar-se-á analisar com base nas particularidades históricas os principais fatores internos e externos que contribuíram à formação do Estado brasileiro, evidenciando a relação entre a organização da estrutura produtiva e o Estado.

Nesse contexto, procurar-se-á compreender o papel central desempenhado pelo Estado na viabilização das condições necessárias à acumulação capitalista, especialmente, voltada ao mercado externo, e seu reflexo sobre a expansão ou retração das políticas públicas, especialmente, as políticas sociais.

O foco da análise é evidenciar o quadro de desigualdade social presente que, aliás, constitui a marca definidora das relações sociais brasileiras e guarda origens históricas. O caráter patrimonial assumido pelo Estado brasileiro desde sempre procurou fazer do poder político uma extensão do poder econômico das elites, priorizando o capital em detrimento das demandas por melhores condições de vida da população em geral.

Por conseguinte, no Brasil, o esforço empreendido à modernização econômica não foi acompanhado de medidas voltadas à adequada distribuição de riqueza e de renda.

660 DUPAS, G. Economia global e exclusão social: Pobreza, Emprego, Estado e Futuro do Capitalismo. 3. ed. rev. e ampl. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 16.; LIMA, A. L. C. de.

Globalização econômica, política e direito: análise das mazelas causadas no plano político-jurídico.Op.cit., p. 273.

Tal enfoque não pretende ser demasiadamente profundo, reconhece-se a ocorrência de lacunas, no entanto, a presente análise pretende propiciar a compreensão destas particularidades.

Pode-se afirmar que o sistema administrativo do governo do Brasil Colônia foi criado com o intuito de manter a expropriação das riquezas locais. Tal estrutura foi imposta por Portugal, desconsiderando tanto a cultura quanto a população que havia no país antes da colonização.

Não havia, portanto, a ideia de criar padrões societários mais igualitários, bem como um sistema equitativo do uso dos recursos econômicos e de distribuição interna de renda. Num primeiro momento, seguindo uma racionalidade de geração de riquezas voltada ao reino de Portugal, houve a dominação, escravização e dizimação da população indígena e, em seguida, vieram os degredados, os negros escravizados e, posteriormente, os imigrantes pobres.⁶⁶¹

A sociedade colonial era pautada por um dinamismo econômico ditado pela demanda externa de produtos primários, assentado em latifúndios exportadores e na concentração de rendas dos senhores rurais. Assim, o advento da economia brasileira parte de um padrão de acumulação fundado nas grandes propriedades de terra, os latifúndios, centrada numa lógica do patrimonialismo.

O poder econômico centrado nas elites rurais, vinculado à ausência de autonomia política, administrativa e econômica da Colônia, contribuiu para que a ordem social permanecesse inalterada.⁶⁶²

Durante todo o período Imperial a administração pública brasileira baseou-se no poder das elites locais rurais e no poder nas cidades da burguesia mercantil.

Assim, o Estado brasileiro formou-se a partir da ocupação dessas elites, sem romper com seu caráter dependente à ordem estrangeira, notadamente, ao capital inglês.

661 Tendo em vista a viabilização desse sistema e também como defesa perante as demais potências colonizadoras à época, o governo português promove uma repartição de grandes extensões de terra, entregando-as ao controle dos senhores rurais, com vistas à exploração. A estrutura produtiva no Brasil Colônia estava centrada no trabalho escravo, na produção agrícola, a priori, a monocultura do açúcar e após a do algodão no Nordeste, bem como na Mineração. Cf.

FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil. Op.cit., p. 69; SODRÉ, N. W. Formação Histórica do Brasil. 9. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1990, p. 65.

662 A alteração da estrutura administrativa brasileira somente se deu com a vinda do rei de Portugal, em 1815, com a elevação do Brasil a Reino Unido ao de Portugal, a administração local foi organizada a partir da canalização dos fundos públicos. A emissão de moedas e os contratos de empréstimos junto aos bancos da Inglaterra marcaram a organização administrativa pública do Brasil, estando presentes desde então os déficits orçamentários. COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 111-112.

Além disso, houve a permanência do regime escravocrata assim como concentração das rendas e riquezas nacionais pelas elites, especialmente, as elites rurais.⁶⁶³

O sistema social brasileiro apresentava-se anacrônico à ordem mundial, pois o sistema escravocrata mostrava-se contraproducente ao dinamismo necessário da sociedade capitalista na esfera produtiva e no consumo intermediado pelo mercado.⁶⁶⁴

Embora a produção cafeeira tenha mantido o poder das elites rurais, já havia uma nascente pressão de uma elite urbana comercial, desejosa por dinamizar o mercado interno e modernizar as estruturas administrativas do país. Nesse contexto, o movimento republicano ganhou forças e a demanda pela transformação na ordem política rompendo com a ordem social centrada no trabalho escravo.

A República foi proclamada em 1889, dentre outros fatores, como um resultado de um novo arranjo de poderes internos. Contudo, não houve mudanças no caráter de subalterno de dependência em face do capital inglês.

Conforme ensina Florestan Fernandes, a burguesia republicana brasileira não lutava por uma nova ordem social fundada nas reivindicações populares, mas sim por uma nova composição do poder no interior das classes dominantes e pela manutenção da velha ordem. Assim, o pacto federativo nascido com a proclamação da República em 1889 não resultou em transformações na distribuição da renda nacional, tampouco alterou a estrutura agrária vigente.⁶⁶⁵

663 Em 1822 a independência do Brasil foi proclamada, não obstante, a dependência externa manteve-se em relação a Portugal que, por sua vez, há muito se encontrava numa situação de dependência em relação à Inglaterra. Evidencia-se a aprovação em 1824 da Constituição de caráter nitidamente absolutista, haja vista, a existência de o quarto Poder, o Poder Moderador, por meio do qual o Imperador D. Pedro I podia intervir nos demais Poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. Cf. CUNHA, M. W. V. da. O sistema administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: CBPE; Inep. MEC/RJ, 1963, (Coleção Brasil Urbano), p. 13.

664 O sistema escravocrata era inadequado ao capitalismo, especialmente, pelos custos que representava a produção, o escravo representava um adiantamento de capital e uma expectativa frustrada, no mais das vezes de trabalho e exigia ainda um sistema custoso de vigilância.

Diferentemente do assalariado que é remunerado após a realização do trabalho, além disso, este pode ser dispensado caso haja queda da produção. Celso Furtado analisa em sua obra

“Formação Econômica do Brasil”, o regime de assalariamento da força de trabalho e o final do sistema escravocrata brasileiro. Tendo em vista a decadência do setor açucareiro na região Nordeste, o café revelou-se a alternativa econômica, induzindo uma nova regionalização do dinamismo econômico para a região Centro-Sul. FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil. Op.cit.

665 Nesse período o governo republicano enfrentou problemas políticos vinculados a crise do café, já se vislumbrava a precariedade do sistema produtivo assentado na exportação de um único produto. À época o governo federal empreendeu uma ação de regulação do preço do produto, comprando os estoques excedentes com vistas a manutenção do preço externo. Cf. FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil. Op.cit.; PRADO JÚNIOR, C. História Econômica do Brasil. São Paulo: Brasiliense, 2004, p. 172.

O arranjo de forças políticas republicanas baseava-se no poder das oligarquias regionais. Portanto, a implementação de uma estrutura de governo federativa centrou-se no desafio de equilibrar as disputas regionais e o poder de mando local.

À medida que a estrutura econômica do país se transformava com a generalização do trabalho assalariado, houve a necessidade de se elevar o grau de monetização da economia e impulsionar o mercado interno. A partir de 1920, o Governo teve que modernizar sua estrutura administrativa, impondo uma ordem pública nos setores da educação, saúde pública, polícia e comunicações.⁶⁶⁶

A crise econômica e financeira instalada desde então, bem como os descontentamentos populares e a política monetária do presidente Washington Luís foram alguns dos fatores que contribuíram à Revolução de 1930. O governo de Getúlio Vargas, em sua primeira fase, de 1930-1934, tinha por objetivo principal manter a ordem interna no país, por meio da solução dos impasses políticos e da criação de novas bases fiscais com vistas a dinamizar a administração pública.

Cabe enfatizar que somente a partir da década de 1930, se dá no Brasil a formação de um sistema nacional de políticas públicas sociais, voltado à regulação social, mediante a extensão da intervenção estatal em relação a novos bens e serviços, como por exemplo, a ampliação de benefícios trabalhistas, assistenciais e trabalhistas e a ampliação do ensino fundamental e médio.

Conforme ensina Cunha, a Constituição Federal de 1934 evidenciava preocupações com a reforma do Estado, tendo em vista a inclusão em seu texto de um título acerca da ordem econômica, a função social da propriedade e os direitos trabalhistas.⁶⁶⁷

A necessidade de reformas e da defesa do país foram os motivos alegados para o golpe de Estado de 1937. Buscava-se criar no Brasil as bases capitalistas com vistas a estabelecer um modelo urbano e industrial. O governo impõe tarifas de importação e um sistema de proteção à produção industrial nacional.

666 CUNHA, M. W. V. da. O sistema administrativo brasileiro.Op.cit., p. 35. Assim, o processo de modernização da sociedade brasileira seguia sua particularidade histórica, haja vista, seu passado escravocrata a lógica das relações personalíssimas entre os senhores rurais e os trabalhadores, a incipiente indústria nacional resultado do sistema exportador, fundado no café, que conhecera a crise na década de 1920, especialmente, após a queda da Bolsa de Nova York.

COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 118.

667 CUNHA, M. W. V. da. O sistema administrativo brasileiro.Op.cit., p. 58.

A Carta Constitucional de 1937 buscou fortalecer o Poder Executivo que governava por meio de decretos-leis, seguindo a tendência que se espalhou pelo mundo ocidental Pós-Guerra, o Estado se identificava como defensor da nação, fundado numa doutrina fascista de apelo ao ideário nacional.⁶⁶⁸

Em 1940, o governo Vargas estabelece o salário mínimo, as bases do sindicalismo legalizado, institui a Justiça do Trabalho, moderniza as relações trabalhistas urbanas, que passam a contar com os direitos de proteção social, deixando de alcançar os trabalhadores rurais. Com vistas à organização do trabalho assalariado, institui a CLT – Consolidação das Leis do Trabalho, em 1943.⁶⁶⁹

Insta destacar que esse início de processo de proteção social baseava-se na inserção na estrutura produtiva e vinculava-se às condições de trabalho somente os trabalhadores urbanos do mercado formal contavam com os direitos de proteção social.

A conjuntura mundial que se segue ao segundo Pós-Guerra foi marcada pela hegemonia econômica e política dos Estados Unidos da América no Ocidente, dada a rivalidade com os soviéticos. No ano de 1944 foi empreendido o acordo de Bretton Woods, também fora criado o Fundo Monetário Internacional - FMI, o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD e o Acordo Geral de Tarifas e Comércio – GATT.

O déficit orçamentário da União foi o fator apontado como responsável pela inflação elevada e como óbice ao crescimento econômico. O modelo de financiamento de desenvolvimento econômico fundado no aporte de capital estrangeiro estava em xeque, tendo em vista a mudança da política externa norte-americana, que passou a privilegiar o investimento na Europa em detrimento dos países latino-americanos, notadamente, o Brasil.⁶⁷⁰

668 Nesse contexto, houve o fortalecimento do Partido Comunista após os movimentos de 1935, sendo duramente combatido pelo governo Vargas. Ocorreram ainda mudanças no sistema eleitoral para eleições indiretas, proibição de greves, controle sobre os sindicatos e medidas protecionistas à indústria nacional. COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 120.

669 Conforme pontua Abreu, O Estado migrou da arena normativa da atividade econômica para a provisão de serviços e bens. Foi no período Vargas que a administração pública expandiu-se, o modelo nacional se sobrepôs a lógica do poder regional. ABREU, M. P. (Org.) A ordem do progresso. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 91. COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 123.

670 Os Estados Unidos haviam-se transformado no grande parceiro comercial brasileiro no período da guerra, por conseguinte, com o final do conflito, as dificuldades de exportação e importação diminuem o ritmo de crescimento da economia no país. ABREU, M. P. (Org.) A ordem do

No ano de 1950, Getúlio Vargas retorna ao poder eleito democraticamente, desempenhando um governo ainda marcado por uma política populista centralizada no Poder Executivo, tendo por desafio controlar a inflação e o desequilíbrio das contas públicas.⁶⁷¹

Evidencia-se no período, a ênfase na ideia de nação, a partir da criação de uma imagem de progresso, o governo retoma a linha desenvolvimentista, por meio de forte atuação do Estado na criação da infraestrutura necessária a modernização e ao desenvolvimento, centrado nas obras públicas e na implementação das políticas públicas.

Tendo em vista o aumento da complexidade da sociedade com a alteração do modelo econômico de agroexportador para urbano e industrial, houve a necessidade de uma maior coordenação das políticas públicas.

Por conseguinte, a regulação do social durante o período do Estado Novo e no segundo mandato de Vargas esteve limitada à construção da ordem capitalista vinculada à dificuldade de transformar os aspectos estruturais de melhor distribuição de riqueza e renda no Brasil.

Após a morte de Vargas, instala-se o governo provisório de Café Filho tendo por prioridade a retomada das negociações externas com o Fundo Monetário Internacional e no apoio no setor financeiro privado. Pode-se afirmar que as relações internacionais no âmbito capitalista sempre foram acompanhadas pela desigualdade e pela competição entre os países periféricos e os países centrais e suas organizações financeiras.⁶⁷²

O debate acerca do desenvolvimento ganha maior evidencia na América Latina via Cepal, a ideia desenvolvimentista baseava-se na necessidade de se alterar a posição subalterna dos países latinos através da industrialização viabilizada pela ação do Estado. O Estado seria o agente coordenador do processo de crescimento econômico. Desta forma, na esteira das análises de planejamento

progresso. Op.cit., p. 92.; CUNHA, M. W. V. da. O sistema administrativo brasileiro.Op.cit., p.

170.

671 A necessidade de equilíbrio com as contas públicas levou Vargas a implementar uma política monetária restritiva. COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 124.

672 COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Ibid., p. 132.

econômico de Keynes e conforme orientações da Cepal, o governo deveria criar uma infraestrutura necessária ao desenvolvimento.⁶⁷³

Nesse contexto, intensifica-se a industrialização no Brasil com o governo de Juscelino Kubitschek e o seu plano de metas de desenvolver cinquenta anos em cinco. A industrialização era encarada como uma etapa necessária ao pleno desenvolvimento das forças produtivas nacionais. O desenvolvimento industrial seria o meio de combater a pobreza no país.

Naquela conjuntura, o papel interventor do Estado era imprescindível ao desenvolvimento econômico, haja vista a fragilidade da poupança interna e o déficit orçamentário causado, principalmente, pelo emprego de recursos oriundos do orçamento público.

O processo de industrialização e modernização não resolveu os problemas de desigualdade, nem entre as regiões do país, tampouco entre as classes sociais, também não democratizou o mercado interno. Houve uma maior elitização do mercado interno, assim como um aumento na dependência do capital externo, elevando a dívida externa.

Após as medidas expansionistas do governo de Juscelino, o governo de Jânio Quadros herda um quadro inflacionário e recessivo e, com a sua renúncia após sete meses de governo, o Brasil experimenta um processo de impasses políticos e indefinições econômicas.⁶⁷⁴

Tal quadro se agudiza ainda mais com o governo João Goulart, acirram-se as tensões entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, rompem-se a ordem política e instaura-se o governo militar por meio do Golpe militar de 1964, premido por uma forte pressão externa e interna quanto ao fortalecimento dos setores capitalistas.⁶⁷⁵

Evidencia-se que numa ditadura o Estado concentra todas as funções de comando, a partir, principalmente, do fortalecimento do Executivo. Não obstante, mesmo numa ditadura, autonomia estatal é relativa, pois o setor produtivo privado exerce influência sobre o governo. Nessa perspectiva, assevera Claus Offe que

673 Sistema de transportes, energia elétrica, incentivos fiscais ao setor produtivo privado. LACERDA, A. C. de. O papel do Estado nos modelos brasileiros de desenvolvimento. Pesquisa & Debate, São Paulo, n. 7, p. 11-26, 1995.

674 COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit., p. 136-137. ABREU, M. P. (Org.) A ordem do progresso. Op.cit., p. 206.

675 O período da ditadura militar entre 1964 e 1979 foi marcado por uma linha de condução de subordinação aos interesses do capital internacional estrangeiro. COSTA, L. C. Op.cit., p. 139.

independentemente o regime de governo em exercício, o Estado depende do setor privado, tendo em vista que é sobre a arrecadação da atividade produtiva que o governo estatal obtém recursos.⁶⁷⁶

A partir da década de 1970 serão definidas e reguladas as fontes de financiamento das políticas públicas sociais da educação, saúde, assistência social, previdência e habitação, assim como se amplia o sistema protetivo através da inclusão de novos beneficiários, como por exemplo, os trabalhadores rurais, ainda que paulatinamente. Tal padrão de proteção estatal acompanhará esse modelo de sistema até os anos de 1980.

Na década de 1980, evidenciou-se o impasse do pagamento da dívida externa, a proposta do FMI para tanto baseava-se no corte dos gastos públicos, controle da inflação, abertura econômica, dinamização do setor exportador.

Portanto, houve um fluxo de capital aos investidores privados dos países centrais, ao invés de investimentos nos países devedores, como era o caso do Brasil,⁶⁷⁷ culminando numa crise fiscal sem precedentes.⁶⁷⁸

Concomitantemente ao esgotamento do modelo de desenvolvimento econômico centrado em aportes de capital externo, ocorre o fim da ditadura com o governo Figueiredo, marcado internamente por uma crescente agitação dos movimentos políticos de massa.

O Estado encontrava-se numa crise de legitimidade, era visto como ineficiente quanto à viabilização do desenvolvimento econômico e no controle da inflação, assim como favorecedor do grande capital internacional.

O contexto do final da década de 1980 imperava o ideário de ajustamento à nova ordem mundial, assim como se empreender mecanismos de transição democrática dentro de uma normalidade social e jurídica. Por conseguinte, a abertura produtiva, comercial e financeira passou a representar uma estratégia de impulso da economia nacional.

Com o final do período de ditadura, cresceu a ação dos movimentos e partidos políticos que defendiam o papel estratégico do Estado na economia e na prestação de bens e serviços sociais básicos.

676 OFFE, C. apud COSTA, L. C. Os impasses do estado capitalista: uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. Op.cit..

677 No contexto, menciona-se a ruptura unilateral dos Estados Unidos, a crise do petróleo e a crise mexicana com a moratória em 1982. Ibid., p. 140.

678 Ibid., p. 141-142.

As profundas transformações ocorridas no século XX, notadamente, com a migração do campo para a cidade, o consequente processo de urbanização intensificado pela industrialização, a vinda imigratória europeia e de outras partes do mundo, o salto tecnológico, a ampliação da produção nacional durante os anos de 1968 até 1974, denominado, de “milagre econômico”, não alteraram significativamente o quadro de desigualdade social imperante em nossa sociedade, sendo este a marca definidora das relações sociais no país.⁶⁷⁹

2.2.5.1 a Redemocratização e a Reforma do Estado no Brasil

A reforma estatal brasileira foi colocada como uma das condições significativas para ingresso do país na ‘modernidade globalizada’, apoiada num ideário de crise causada pela incapacidade de sustentação financeira do Estado, demandando, portanto, a redução de gastos sociais.⁶⁸⁰

Sob a inspiração do modelo de governo inglês de Margareth Thatcher e da experiência do governo neoliberal do Chile no período Pinochet, a crise do Estado brasileiro deveria ser revertida através do corte nos gastos públicos, abertura econômica, controle da inflação, privatizações das empresas estatais.⁶⁸¹

Assim, a reforma estatal brasileira não se centrou numa reforma social voltada ao ajustamento dos padrões de desigualdade social, mas revelou-se um elemento fundamental na ampliação da lógica da economia de mercado. Nesse sentido, Lúcia Cortes da Costa enfatiza que “a lógica da ‘eficiência’ extrapolou os limites da economia para ingressar nos domínios da política e da administração pública”.⁶⁸²

A política de assistência financeira do Banco Mundial encontrava-se atrelada

A política de assistência financeira do Banco Mundial encontrava-se atrelada