OS MODELOS DE ESTADO SOCIAL E O “WELFARE-STATE” BRASILEIRO

Gosta Esping-Andersen apresenta as distinções e as descontinuidades do conceito de Welfare State, contrapondo-o aos modelos históricos anteriores de políticas sociais governamentais, assistenciais ou privadas. Para o autor, o Welfare State deve ser compreendido a partir de uma ideia ampla que considera a forma como “as atividades estatais se entrelaçam com o papel do mercado e da família em termos de provisão social”.⁵⁷⁸ Assim, não há um único modelo ou padrão de Welfare State.

575 A ideia de proteção social sempre acompanhou o modelo Welfare State, e no decorrer do processo histórico e social tal conceito conheceu novos delineamentos e contornos.

Contemporaneamente, utiliza-se muito a definição redes de proteção social ao se referir as estruturas engendradas pelas políticas públicas com vistas a proteção social do cidadão.

576 FIORI, José Luiz. Estado do bem-estar social. Op.cit., p. 131.

577 FIORI, José Luiz. Estado do bem-estar social. Op.cit.

578 ESPING-ANDERSEN apud FIORI, J. L. Estado do bem-estar social: padrões e crises. Ibid., p.

135. Nesse sentido, Medeiros ensina que existem controvérsias a cerca dos fenômenos de natureza semelhante denominados Welfare State, Estado-Providência ou ainda Estado Social, não obstante, uma definição bastante ampla de Welfare State, refere-se a “mobilização em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua população. MEDEIROS, M. A trajetória do Welfare State no Brasil: papel redistributivo das políticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. Texto para discussão n. 852. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, ISSN 1415-4765, 2001, p. 6.

Nessa perspectiva, Esping-Andersen compreende o Welfare a partir de três regimes, a saber: o padrão residual, no qual, a política social intervém ex-post tendo um caráter temporal limitado, caso dos Estados Unidos na contemporaneidade; o padrão meritocrático-particularista, no qual, a política social revela-se apenas complementar às instituições de mercado, segundo o autor, era o caso da Alemanha nos anos de 1990; e finalmente, o padrão institucional-redistributivo, no qual, a produção e a distribuição de bens e serviços sociais têm por destinatários todos os cidadãos de modo universal, sendo o modelo adotado pelos países nórdicos e a Suécia.⁵⁷⁹

Assim, o primeiro regime ou padrão implica o “welfare state liberal”, no qual, predomina a assistência apenas aos comprovadamente pobres, sendo reduzidas as transferências universais e os planos de previdência social, condicionados a regras restritas. Os Estados Unidos, o Canadá e a Austrália, seriam os países que mais se enquadrariam neste padrão.⁵⁸⁰

O segundo regime ou padrão constituiria os “welfares states conservadores ou fortemente corporativistas”, que predomina a manutenção dos direitos ligados a status ou à classe. A redistribuição, neste caso, segundo o autor, é insignificante.

São seus exemplos típicos, França, Alemanha, Itália e Áustria.

E, finalmente, o terceiro regime incluiria os “regimes social-democratas” nos quais a prestação de bens e serviços “extra mercado” se dá de modo universal e amplo, todos os beneficiários são simultaneamente contribuintes e dependentes, sendo o caso limitado dos países escandinavos.⁵⁸¹

Esping-Andersen propôs ainda diante da fluidez e incapacidade de cada uma das combinatórias e variáveis do Welfare, um modelo que leva em conta algumas características presentes em quase todos os regimes dos “welfares states”, são eles, o padrão e o nível de modernização, a capacidade de articulação dos trabalhadores, a cultura política de um país, a estrutura de coalização política e a

579 ESPING-ANDERSEN, G. O Futuro do Welfare State na nova ordem mundial. Tradução:

PUGIN, Simone Rossi. Genebra: UNRISD (United Nations Researche Institute for Social Development), 1994, p.136. Os países nórdicos mantêm um sistema universalista, ou seja, todos têm acesso aos benefícios, independentemente da renda ou da profissão. O mesmo não se traduz na regra adotada nos demais países da Europa, tampouco, nos Estados Unidos ou Canadá, como visto.

580 ESPING-ANDERSEN, G. O Futuro do Welfare State na nova ordem mundial. Ibid.,136.

581 Ibid., p. 138.

autonomia do aparelho burocrático em relação ao governo, são elementos que determinam a configuração do Welfare State.⁵⁸²

Nessa perspectiva, ressalta-se que os países periféricos, especialmente, os latino-americanos não se enquadram em nenhuma destas tipologias. O padrão periférico de política social analisada a partir da articulação entre a organização burocrática e institucional, os sistemas político-partidários e o tipo de financiamento e gestão dos bens e serviço sociais nesses contextos, apontam para um tipo peculiar de “Welfare State”.

Segundo José Fiori, o modelo brasileiro estaria próximo do modelo denominado “meritocrático-particularista” ou “conservador e corporativista”, pois, há uma combinação entre o assistencialismo e as intervenções pontuais com alguns sistemas universais de prestação de serviços ou de transferência de renda.

Nesse sentido, George Kornis sintetiza os aspectos corporativos e clientelísticos do “welfare brasileiro” e de diversos países da América Latina,

Um financiamento regressivo do gasto social e uma hipertrofia burocrática que eleva em muito o custo operacional e favorece a manipulação clientelística. Um welfare state, em síntese meritocrático-particularista fundado na capacidade contributiva do trabalhador e num gasto público residual financiado por um sistema tributário regressivo. Um sistema não-redistributivo e montado sobre um quadro de grandes desigualdades e de misérias absolutas [...].⁵⁸³

582 Walter Korpi apresenta uma outra classificação de modelo de proteção social que se baseia em dois critérios: os parâmetros de elegibilidade para o acesso às prestações sociais e os princípios orientadores da fixação dos níveis de proteção. A partir desses critérios, o autor propõe a distinção de cinco modelos, padrões ou estruturas institucionais de proteção social: 1) residual model; 2) voluntary state-supported model; 3) corporatist income security model; 4) universal basic security model e, por fim 5) universal income security model.O primeiro modelo, residual model ou modelo residual impõe a necessidade de justificação pelos beneficiários antes da outorga dos bens e serviços de nível mínimo e de igual montante aos mais desfavorecidos. O segundo modelo, modelo voluntário com apoio estatal ou voluntary state supported model, consiste no apoio de associações de auxílio mútuo que contam com o auxílio estatal, com vistas a proteger os seus membros contra perdas de renda advindas de doença, desemprego, invalidez ou aposentadoria. O terceiro modelo, modelo de manutenção de renda de tipo corporativo ou corporatist income security model refere-se à proteção social voltada à parcela da população que exerce uma atividade econômica cujos rendimentos não ultrapassem certo limite. Tal modelo corresponde ao modelo alemão ou bismarckiano⁵⁸², originalmente voltado à classe operária foi gradativamente estendido às mais variadas categorias profissionais, sendo o tipo mais disseminado na Europa continental. O quarto modelo apresentado por Korpi é o chamado modelo de proteção de base de tipo universal ou universal basic security model, voltado a quase totalidade da população cujas prestações estão desvinculadas da renda do beneficiário. Tal modelo corresponde ao modelo beveridgeano ou britânico de proteção social que contemplava não apenas os assalariados, como no caso alemão, mas o conjunto da população desvinculada do exercício ou não de atividade profissional. Por fim, o modelo universal de manutenção de renda ou universal income security model caracterizado pelo sistema de cobertura universal de prestações vinculadas à renda dos beneficiários. KORPI, W. apud ESPING-ANDERSEN, G. O Futuro do Welfare State na nova ordem mundial. Op.cit., p. 90-91.

583 KORNIS, G. E. M. A crise do Estado de Bem-estar: problemas e perspectivas da proteção social. 1994, 198 p. Tese (Doutorado) - IEI/UFRJ, 1994. p. 58-59.

Destaca-se que a trajetória ou expansão das políticas sociais nos países latino-americanos, e no Brasil, particularmente, sofreram em maior ou menor medida os impactos reorganizadores dos quadros político-econômicos internacional e nacional. Tendo experimentado uma inflexão que se seguiu à crise da década de 1930, depois outra no Pós II Guerra Mundial e, posteriormente, com a instalação de regimes autoritários na década de 1960 na grande maioria dos países latino-americanos.⁵⁸⁴

No Brasil, segundo Medeiros, o caráter redistributivo do Welfare State restou comprometido, haja vista a elevada desigualdade social resultado de um modelo de desenvolvimento concentrador, pela ausência de coalizações entre trabalhadores industriais e não industriais e por uma burocracia com baixos níveis de autonomia em relação ao governo.⁵⁸⁵

Nesse contexto, enfatiza-se que somente a partir da década de 1930, ocorreu no país, a formação de um sistema nacional de políticas públicas sociais voltado à regulação social mediante a extensão da intervenção estatal em relação a novos bens e serviços, como a ampliação de benefícios trabalhistas, assistenciais e trabalhistas e a expansão do ensino fundamental e médio.

A partir da década de 1970 serão definidas e reguladas as fontes de financiamento das políticas públicas sociais da educação, saúde, assistência social, previdência e habitação, assim como, a ampliação do sistema protetivo por meio da inclusão de novos beneficiários como, por exemplo, os trabalhadores rurais, ainda que paulatinamente. Tal padrão de proteção estatal acompanhará esse modelo de sistema até os anos de 1980.⁵⁸⁶

Na década de 1990, todo o espectro de atuação das políticas públicas sociais no Brasil foi afetado seriamente pelo contexto macroeconômico então calcado na

584 As crises econômicas foram responsáveis em deflagrar as crises sociais oriundas da queda da renda do trabalho e da elevação do desemprego. Portanto, um modo de se compreender as crises na sociedade capitalista pode ser por meio da análise da relação entre o crescimento econômico, sua capacidade de absorção da mão de obra e a existência de mecanismos que fomentem a distribuição de renda.

585 MEDEIROS, M. A trajetória do Welfare State no Brasil: papel redistributivo das políticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. Op.cit., p. 21.

586 MEDEIROS, M. A trajetória do Welfare State no Brasil: papel redistributivo das políticas sociais dos anos 1930 aos anos 1990. Ibid.., p. 22-23.

prevalência da agenda neoliberal que colocou em crise o modelo intervencionista de Estado.⁵⁸⁷

Passar-se-á no próximo item, a análise da proposta do Estado Mínimo com vistas a auxiliar na compreensão do neoliberalismo e do novo papel a ser desempenhado pelo Estado, a partir desse contexto.