O processo de planeamento

O planeamento da educação é um processo contínuo ao longo do qual são analisadas, de forma racional e científica, as possibilidades que se apresentam, se escolhem as mais convenientes que são realizadas de forma sistemática.

Coombs considera o planeamento da educação, no seu sentido lato, a aplicação de uma análise sistemática e racional ao processo de desenvolvimento da educação, sendo o seu objectivo fazer com que a educação satisfaça de maneira mais eficaz as necessidades e objectivos dos estudantes e da sociedade. O processo não termina com o estabelecimento e aprovação de um plano. Para ser eficaz, o planeamento deve estender-se à sua própria execução, aos progressos alcançados, aos obstáculos imprevistos e às formas de os ultrapassar e ao que resta por cumprir (Coombs, 1980: 14-15).

Segundo Puelles Benítez (1987), o processo de planeamento desenvolve-se por fases: 1) A fixação clara e precisa dos fins e objectivos

A fixação clara dos fins e objectivos da educação constitui a primeira fase do planeamento. Na educação, a fixação de fins e objectivos é confrontada com alguns problemas, uma vez que é realizada em dois níveis, contrariamente ao que é corrente noutras instituições. Ela implica dois níveis políticos diferentes de um país. Os fins, isto é, o que a sociedade pode esperar da educação, são definidos por instâncias políticas superiores de um país, geralmente pelo Estado, ao nível do Parlamento. Esses fins são fixados na Constituição do país, fonte de inspiração das linhas básicas da política do governo para todos os sectores da vida de um país.

A definição dos objectivos, como linhas básicas de acção, metas operacionais e opções em relação aos recursos disponíveis para alcançar determinados fins, passa-se ao nível da Administração da Educação. A dificuldade em definir as competências

administrativas e políticas, em estabelecer um clima de interrelacionamento entre estas duas partes, que se confundem com facilidade, tem criado focos de tensão e de bloqueio em muitos países, dificultando o estabelecimento dos objectivos que acabam por ser muito vagos ou mesmo ambiciosos em relação às realidades e possibilidades do país.

Entre os níveis político e administrativo, deve existir uma inter-relação funcional, uma complementaridade e não uma relação de subordinação completa e cega da administração à política. Este tipo de relacionamento ainda prevalente em algumas administrações educativas tem gerado conflitos53 resultantes da politização de certos lugares-chave na Administração da Educação, geralmente preenchidos por membros do partido governante, sem a necessária preparação, acarretando o facto consequências irreparáveis para os sistemas educativos, a médio e longo prazo. Em termos de funcionamento do sistema, essas práticas provocam ainda a instabilidade no seio da pessoa, a descontinuidade das acções, e impedem a consolidação das experiências. Podem até bloquear o funcionamento da administração da educação e do próprio sistema educativo no seu todo (Puelles Benítez, 1987: 68). Para o sucesso da educação, é condição que os objectivos sejam definidos com clareza, hierarquizados e actualizados sempre que se produzam modificações significativas no ambiente social, económico e político do país. Na fixação dos objectivos, é importante que se tenham presentes as experiências do passado para que possam ser corrigidos os erros e as tendências negativas.

Hoje, com a globalização, os objectivos educacionais evoluem numa perspectiva mais qualitativa do que quantitativa; visam mais o crescimento económico e a igualdade entre os cidadãos, do que a satisfação das necessidades sociais e a formação estrita da mão- de-obra. Esta nova orientação realça ainda mais o imperativo da planificação da educação ser parte integrante das políticas de desenvolvimento social e económico, num contexto de uma forte interdependência entre o ensino e os outros sectores de uma sociedade.

53

Na Guiné-Bissau, como se verá mais adiante, conflitos dessa natureza embora ainda prevalecentes foram muito mais acentuados nos primeiros dez anos após a independência. O passado e o presente dessa persistente visão política e politizada da Administração da Educação explicam em grande parte os grandes entraves de hoje ao desenvolvimento, não só da educação, como dos demais sectores da vida nacional.

Do ponto de vista de horizontes temporais, os objectivos podem ser anuais (de curto prazo) e plurianuais (de médio prazo, de longo prazo, para além de cinco anos). Eles podem também ser qualitativos ou qualitativos.

2) Avaliação do ponto de partida

Fixados os objectivos educacionais, o estabelecimento de metas futuras implica a avaliação da situação vigente (designadamente dos pontos de vista político, económico, cultural e social) para se ter uma ideia exacta das condições actuais, das tendências e das possibilidades existentes. Além disso, esses elementos podem afectar as decisões e a sua execução (Haddad et Demsky 1995: 26).

Esta avaliação requer ainda: i) o conhecimento do plano de desenvolvimento do país; ii) a avaliação das necessidades de mão-de-obra geral; iii) o estabelecimento do nível e conteúdos da educação para cada tipo de mão-de-obra; iv) a análise dos dados estatísticos e dos indicadores; v) estudos sobre a evolução da educação durante um determinado número de anos; vi) mapa escolar (com a distribuição dos estabelecimentos de ensino e seu pessoal); vii) resultados dos processos de avaliação de programas e métodos; vii) análise dos custos da educação54. Estes elementos reforçam a visão da educação integrante do macro-sistema social (Puelles Benítez, 1986: 109).

54

K.G.Brolin (1965) num trabalho, publicado pela UNESCO, intitulado Aspectos sociales y económicos del planeamento de la educación, em que figuram vários outros autores de diversas especialidades, sugere ainda os seguintes dados indispensáveis a um exercício rigoroso de planeamento da educação: 1. Dados sobre a população geral, de acordo com o censo mais recente. i) sua distribuição por sexo, idade, grupos quinquenais e de acordo com a divisão administrativa do país; ii) densidade demográfica; iii) população rural e urbana. 1.1 Projecções demográficas: população, por sexo e idade, com intervalos de 5 em 5 anos, para os próximos 20 anos. 1.2 Natalidade, mortalidade e migração. Em caso de dificuldades, dados sobre: i) número de nascidos vivos; ii) percentagem bruta de natalidade e mortalidade para alguns anos; iii) total das migrações internacionais, distribuídas por idade; iv) migrações interiores. 2. Dados sobre população activa: i) população economicamente activa, por ramo de actividade e nível de instrução; ii) projecções da força de trabalho; iii) projecções relativas à evolução da distribuição da população activa para 20 anos. 3. Estatísticas económicas e financeiras: i) PNB; ii) índice de expansão económica; iii) PNIB para vários anos; iv) índice de produção industrial e agrícola; v) todos os gastos por organismos e destino. 4. Estatísticas sobre estabelecimentos de ensino: i) escolas por grau e tipo de ensino, distinguindo privadas e estatais, com dados referentes à capacidade, matrícula, etc. 5. Estatísticas sobre pessoal docente: i) número de professores por sexo e idade; ii) professores por títulos e antiguidade; iii) número total de baixas anuais por diferentes motivos; iv) pessoal docente com horários completos e parciais. 6. Salas de aula: i) número de salas disponíveis para cada classe, nível e tipo de ensino; ii) salas disponíveis e matrícula. 7. Alunos: i) número de alunos (privados e públicos) por sexo, idade e classe; ii) repetentes. 8. Edifícios escolares: i) segundo tipo de construção e dimensões. 9. Custos do ensino: i) despesas ordinárias no sector público do ensino; ii) investimentos no ensino; iii) empréstimos; iv) despesas privadas no ensino.

3) Projecções e previsões

Feito o diagnóstico da situação, é necessário projectar para o futuro as tendências identificadas. O processo baseia-se em duas etapas: i) a projecção que consiste em prolongar no futuro uma evolução do passado de acordo com certas hipóteses e extrapolação ou de inflexão de tendências – a projecção pode ser feita tomando como base os índices médios da evolução do sistema educativo; ii) a previsão que consiste em corrigir as projecções com uma análise dos diversos factores mutáveis que no futuro podem ser mais intensivos55.

No quadro da previsão é importante determinar as necessidades educativas comparando os objectos fixados e a situação actual. Esta tarefa abrange uma parte das previsões quantitativas (matrículas, salas, docentes, funcionários, etc.) e qualitativas (métodos, organização e estrutura do ensino). Estes dois aspectos são indispensáveis, uma vez que tanto os rendimentos internos como os externos do sistema podem ser afectados pela falta de um destes elementos. É com base nestes elementos que se torna possível enquadrar os objectivos e determinar as estratégias da educação.

4) Opções políticas e estratégicas

Para Haddad et Demsky( 1995) a formulação de novas políticas educativas ocorre sempre que são introduzidas alterações ao nível do sector educativo ou do seu ambiente por força de uma decisão política ou por projectos nacionais. Perante cada situação é possível fazer uma opção política para responder às novas exigências da nova situação criada. Assim, propõe quatro modos de formular opções políticas: Modo Sistémico, Modo Progressivo, Modo ad hoc e Modo Importado.

a) “Modo sistémico. É o modo mais complexo e exigente por se tratar de uma opção que

afecta o sistema no seu todo, mesmo que incida apenas sobre uma das suas componentes. Este modo pode ser formulado através: i) da criação de base de dados, na sequência de uma análise do sector ou da organização de dados existentes (pesquisas, indicadores comparados); ii) da formulação de várias opções e sua hierarquização por prioridades; iii) da reformulação e ajuste das opções. Em termos práticos, pode-se partir das informações disponíveis e construir cenários tentando antecipar os resultados das políticas aplicadas com

55

As projecções e previsões não se confundem com a prospectiva que , através de um método de análise, descreve a situação dos diferentes sectores de actividade a longo prazo, bem como o comportamento futuro dos agentes económicos. Os estudos prospectivos apontam as tendências futuras que devem ser tomadas em consideração como marco geral de todo o planeamento. Estes estudos distinguem ainda os factores variáveis dos contingentes (Puelles Benítez, 1987: 229-230).

análise de todas as eventualidades. Pode-se também hierarquizar as diferentes opções e atribuir-lhes uma certa ponderação de acordo com a importância dos problemas do sector educativo, o poder relativo dos grupos de interesse e com as combinações possíveis. Os dados criados e as opções formuladas podem ser enriquecidos com experimentações ou estudos-piloto.

b)Modo progressivo. É uma opção que conduz a melhoramentos progressivos, graduais, para

manter a legitimidade do sistema educativo.

c)Modo ad hoc. É uma opção que consiste em dar respostas pontuais a questões que podem

até ser externas ao sistema educativo: um acontecimento político maior ou o surgimento de uma nova elite podem exigir ajustamentos ou mudança no sistema educativo.

d)Modo importado. As inovações nos diferentes sistemas educativos, as influências de

especialistas estrangeiros, dos consultores internacionais podem incitar a importação de opções políticas. Porém, uma das exigências é que essas opções respondam às necessidades dos diferentes grupos da sociedade em questão, que se assumem como importadores”(Haddad et Demsky, 1995:34-35).

A escolha das opções requer a tomada em consideração do nível de desenvolvimento da educação, as estruturas sociais, o meio físico do país, bem como as suas reais possibilidades e necessidades. As opções a tomar devem visar a melhoria da eficácia do sistema educativo, isto é a relação entre os recursos utilizados e os resultados obtidos, bem como a sua produtividade, isto é, a relação entre os recursos investidos na educação e o número de beneficiários: estudantes e a sociedade, a longo prazo.

5) Avaliação das opções

As opções devem ser avaliadas através da construção de cenários alternativos que permitam estimar as suas prováveis implicações. Os cenários são avaliados a partir de três ângulos: i) sua pertinência e oportunidade (será desejável?); ii) disponibilidade dos recursos necessários à sua concretização (haverá recursos disponíveis?); iii) sua exequibilidade e sustentabilidade (idem).

6) Tomada de decisão

Ao nível da educação, não é frequente que as decisões políticas sejam tomadas com base num processo racional em que são reunidas, organizadas e analisadas todas as informações necessárias. Estando em jogo diferentes interesses a decisão pode surgir, nomeadamente: i) como resultado de uma negociação, condição necessária à garantia de

apoios indispensáveis à sua execução; ii) por pressões políticas ou urgência; iii) (Como é ainda frequente em muitos países) por decisão isolada e unilateral de um Ministro.

As decisões devem ser também avaliadas antes da sua implementação ou no decurso do processo, respondendo, nomeadamente, às seguintes questões:

a) A decisão foi tomada respeitando todas as etapas ou de forma isolada, individual? b) Que diferenças apresenta em relação à situação política vigente? c) Qual a sua compatibilidade com as políticas dos outros sectores? d) É uma política difusa ou circunscrita de fácil avaliação? e) É exequível ou de concretização duvidosa (Haddad et Demsky, 1995).

7) Execução

A execução pressupõe a necessária construção de um plano que deve ser reflectido em programas adaptados às actividades, às características físicas das regiões geográficas e que se deve desdobrar em projectos concretos. A fase da execução pode contribuir para clarificar alguns elementos das fases anteriores que, porventura, se revelarem ainda vagos.

A passagem à fase de execução pressupõe a criação prévia de algumas condições indispensáveis, cujas ausências podem pôr em causa todas as actividades e consequentemente os objectivos estabelecidos. Estas condições são, entre outras:

a. A instalação de uma administração devidamente estruturada e com competências definidas de forma clara e com capacidade para orientar as acções;

b. A garantia e a disponibilização efectiva dos recursos materiais necessários a todas as fases do processo: esta deve ser feita ainda na fase da definição das opções e estratégias;

c. A disponibilidade efectiva de recursos humanos, devidamente preparados, especialmente de administradores em número e qualidade, segundo exigências das acções a executar. Exige, igualmente, a presença efectiva e o envolvimento de todo o pessoal necessário que deve estar livre de outros compromissos,

afecto ao plano de execução, munido dos conhecimentos necessários e meios específicos e pronto para trabalhar.

d. A dotação dos demais intervenientes com informações gerais, conhecimentos e domínio de técnicas específicas de acordo com o seu nível de intervenção; e. Um calendário pormenorizado e realista em relação à deslocação das pessoas,

dos materiais e dos recursos financeiros, com a máxima clareza possível de modo a evitar dúvidas sobre quem faz o quê, quando e como;

f. A mobilização atempada dos políticos, alunos e seus familiares; das comunidades, depois de devidamente informados sobre os objectivos visados e suas vantagens;

g. A elaboração e a distribuição prévia de programas para os professores, pessoal da Administração da Educação e seus representantes. A grande maioria dos professores deve estar bem informada, formada e deve reconhecer as vantagens da nova política. Desta forma seria muito mais fácil isolar os poucos que, porventura, se oponham. Uma mobilização política no sentido de assegurar um bom ambiente para a execução, designadamente no que toca à disponibilização dos materiais, meios financeiros e a flexibilização das estruturas da administração central (Haddad et Demsky, 1995).

8) Seguimento e avaliação

A complexidade do plano da educação e a precariedade das situações, sobretudo dos países com limitados recursos humanos, exigem um acompanhamento de perto das actividades, uma oportunidade para seguir a sua evolução, os seus progressos, prevenir as falhas ou detectá-las atempadamente e introduzir, em tempo oportuno, as correcções que se revelarem necessárias. Porém, o controlo só pode ser feito de forma eficaz se houver uma definição prévia do modelo a atingir, a construção de indicadores que servirão de bitola para medir o rendimento, o progresso.

O sistema de controlo deve reunir certas condições: i) ser compreensível e de conhecimento de todos os intervenientes; os modelos ou níveis a atingir devem ser elaborados em termos claros, de forma a serem conhecidos por todos; ii) reflectir o modelo

da organização para facilitar a introdução das medidas de correcção; iii) ser capaz de detectar com rapidez os desvios para permitir uma correcção imediata; iv) ajustar-se à natureza e necessidades da actividade em que é aplicada; v) ser flexível de modo a adaptar- se com facilidade às mudanças voluntariamente introduzidas nos planos ou as impostas pelos factores imprevistos; vi) ser capaz de, ao lado dos desvios, indicar a forma como as correcções devem ser introduzidas (Puelles Benítez, 1986: 97-120).

As decisões ao nível de educação interpelam um futuro geralmente distante, com múltiplas e complexas consequências envolvendo consideráveis recursos tanto humanos, como materiais. Em educação, decisões tão correntes como construção de salas de aula, recrutamento e formação de recursos educativos, principalmente professores, não podem prescindir de uma reflexão prévia, de uma análise política e técnica, de um planeamento. Daí a imperiosa necessidade de recurso a planos. É importante que o planeamento seja visto mais como um processo permanente do que uma simples técnica (Bertrand, 1992: 108).