A visita do Presidente Lula à China, em maio de 2004, marcou o ápice do processo de aproximação bilateral Brasil-China, como ocorrera com a visita do Presidente Fernando Henrique Cardoso à China, quase dez anos antes, em dezembro de 1995. A visita de retribuição do Presidente Hu Jintao ao Brasil, em novembro de 2004, coincidiu, entretanto, com o surgimento de dificuldades bilaterais inesperadas, concentradas em duas frentes: no cenário político internacional, gradualmente ampliar-se-iam as discordâncias entre os Governos brasileiro e chinês quanto aos rumos a dar à reforma da ONU e, no âmbito comercial, aumentariam os temores externados por setores industriais brasileiros com o crescente impacto negativo das dinâmicas exportações chinesas no mercado brasileiro. Este capítulo se debruçará sobre o esfriamento nas relações bilaterais que resultou em 2005 dessa conjunção de fatores. Avaliará os efeitos negativos que tiveram tais fatores no relacionamento bilateral e explicará as contramedidas e estratégias, adotadas no final de 2005 e início de 2006, para recuperar e estabilizar a Parceria Estratégica.
6.1 - Cenário político: divergências quanto à reforma do CSNU (2004-2006)
O aparecimento, a partir de 2004, de um perceptível desentendimento político entre os dois Governos na área política multilateral gerou surpresa,
dados os posicionamentos tradicionalmente similares que Brasil e China compartilhavam em relação a esses temas, conforme visto nos Capítulos 1 e 3. Estavam convencidas as autoridades brasileiras de que, dada a probabilidade de que a Alemanha e Japão viessem, em algum momento, a ingressar no Conselho de Segurança como membros permanentes, deveria interessar à China o ingresso simultâneo naquele órgão, igualmente como membro permanente, do Brasil. Isto porque o Brasil, além de ser seu parceiro estratégico, partilharia com a China posições coincidentes na maior parte dos temas diante da ONU. A reação contrária da China à proposta de reforma do CSNU, apresentada em 2005 por Brasil, Alemanha, Índia e Japão o chamado Grupo dos Quatro ou G-4 , explica-se à luz da gradual transformação da China em uma potência internacional emergente, capaz e interessada em exercer o papel de grande ator no cenário geopolítico internacional. Essa evolução teve por corolário a perda progressiva de identificação da China com as teses multipolares, que haviam motivado sua aproximação em direção ao Brasil e outros países em desenvolvimento de maior expressão. Nos anos oitenta e noventa do século passado, quando o poderio chinês era ainda frágil, à China interessava democratizar o sistema internacional de poder, sublinhar suas credenciais terceiro mundistas e valorizar alianças com países em desenvolvimento do porte do Brasil.
A partir dos anos 2000, com o surgimento da China como potência comercial de primeira grandeza, dotada de dispositivo militar e programa espacial só rivalizados, na Ásia, pelo Japão, o principal objetivo geopolítico da China deixaria de ser a alteração de um sistema político internacional desenhado pelas grandes potências após a II Guerra Mundial. Buscaria ela doravante sua plena aceitação como membro influente da cúpula desse sistema político e econômico internacional que possibilitara sua emergência como polo de poder. Permaneceriam os apelos retóricos em favor da democratização da atual ordem internacional, mas a China convenceu-se de que lhe convém a atual configuração do sistema internacional, baseada nos fenômenos da globalização e no fim do antigo sistema bipolar (176). Hoje, suas preocupações
(176) Em reunião de consultas políticas realizadas em março de 2006, no contexto da visita do
Vice-Presidente José Alencar à China, o Subsecretário para as Américas da Chancelaria chinesa, analisando a atual conjuntura internacional, afirmou com satisfação que a China vê avançarem simultaneamente as forças da multipolaridade, no plano político, e da globalização, no plano econômico, que, tomadas em conjunto, abrem novas possibilidades para a democratização do sistema internacional de poder e a ascensão dos países em desenvolvimento. Telegrama da Embaixada do Brasil em Pequim de março de 2006.
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se voltam para a necessidade de arrancar das potências ocidentais sobretudo os EUA a aceitação do direito da China de se juntar àquelas potências no manejo do sistema internacional do poder, cujo corolário seria manter-se como único país asiático, e único país em desenvolvimento, com assento permanente no CSNU. Explica-se assim a obsessão chinesa com suas relações com os EUA, único país tido como capaz de brecar sua ascensão política e econômica no cenário internacional. Ao se defrontar com os EUA, a China precisará escolher entre duas alternativas. De um lado, pode trilhar a via da cooperação, aderindo ao princípio norte-americano do responsible stakeholder (177), pelo qual cumpriria à China fazer avançar uma
agenda internacional de boa governança e de respeito aos direitos humanos inspirada por Washington, mesmo ao custo do sacrifício de alguns de seus interesses econômicos e políticos imediatos. De outro lado, a China dispõe da opção de competir politicamente com os EUA, por meio da defesa de valores asiáticos em contraposição ao ideário ocidental de democracia e liberdades políticas e do cultivo assíduo de amizades com regimes antiocidentais na África, Ásia e Oriente Médio.
O ressurgimento, em 2004 e 2005, no topo da agenda internacional, da questão da reforma do Conselho de Segurança iria recolocar esse tema igualmente no centro da agenda bilateral política Brasil-China. A proposta do G-4 de reforma do CSNU, que tinha como eixo básico a ampliação de seus membros permanentes de 5 para 11, e do número de cadeiras rotativas de 10 para 13, elevaria o número total de assentos do CSNU para 24. Essa reforma, se implementada, além de modernizar a estrutura do Conselho, iria ajudar a cristalizar uma nova ordem multipolar. Ao lado dos vencedores da II Guerra Mundial, sentar-se-iam, como membros permanentes, países como a Japão e Alemanha, respectivamente segunda e terceira economias do planeta, Brasil e Índia, dois dos principais países em desenvolvimento do mundo, e, finalmente, dois representantes da África, simbolizando o resgate
(177) A tese do responsible stakeholder, articulada pela primeira vez dentro da Administração
George W. Bush pelo então número dois do Departamento de Estado, Robert Zoellick, que defendia a necessidade de que a política externa de potências emergentes, como a China, não se reduza à defesa egoísta e de curto prazo de seus interesses econômicos e políticos, mas também que dê uma contribuição para a governabilidade e estabilização estratégicas mundiais. Em outras palavras, o custo da aceitação da China, pelos EUA, como uma potência internacional legítima seria o abandono, ou matização, de certas políticas chinesas, como a obsessão em assegurar o controle de fontes energéticas em detrimento de outros atores internacionais, o abandono da defesa de regimes tirânicos antiocidentais como o Sudão, Irã, Coreia do Norte, ente outros.
geopolítico do continente possivelmente mais atrasado econômica e socialmente no mundo. A negativa da China em colaborar com esse projeto, ainda que ao custo de atritos com Alemanha, Brasil, Índia e Japão, ressaltou involuntariamente os limites da Parceria Estratégica sino-brasileira, quando estão em jogo imperativos centrais da política externa chinesa: conter a influência e prestígio internacionais do Japão e manter para si o status de único país asiático a fazer parte do ultrarrestrito clube de membros permanentes do CSNU.
Dada a importância da rivalidade sino-japonesa na decisão chinesa de lutar ativamente contra a reforma do CSNU, nos moldes propostos pelo G- 4, cumpre analisar a origem e evolução dessa rivalidade. O nacionalismo moderno chinês formou-se à sombra da luta sino-japonesa, que traumatizou profundamente a China da primeira metade do século XX, forçada a assistir à ascensão de um outrora pobre e irrelevante conjunto de ilhas ao largo da costa do Império do Meio. A incapacidade da Dinastia Qing, no final do século XIX, de seguir o exemplo de sua congênere japonesa, a Dinastia Meiji, e modernizar a China, acarretou uma humilhante reversão de papéis. Ao Japão passou a caber o papel de principal potência asiática e à China, a de um império decadente, espécie de equivalente asiático do Império Otomano, então qualificado de sick man of Europe.
O estabelecimento da Nova China, em 1949, liderada pelo Partido Comunista Chinês, sobre as cinzas da ocupação de metade do território por forças japonesas, incutiu na nova liderança chinesa o forte desejo, obsessão até, de reverter esse estado de coisas, recolocando a China no papel de potência máxima da Ásia, papel que exercera, com poucas interrupções, desde a dinastia Han, dois mil antes. O fato de o Japão ter-se transformado em aliado dos EUA no pós-guerra, para compor uma frente anti-China vermelha, só aprofundou essa determinação. Com as reformas de Deng Xiaoping, o posicionamento antijaponês dos lideres chineses foi matizado pela necessidade de obter acesso a capitais e investimentos japoneses e pelo cuidado do Governo japonês em não ferir suscetibilidades chinesas. Nos anos oitenta, houve certo abalo nas relações nipo-norte americanas, motivado por rivalidades comerciais e pelo espectro de uma ameaça japonesa à supremacia comercial norte-americana. O relativo declínio econômico do Japão nos anos noventa e o ressurgimento econômico, militar e geopolítico da China durante a mesma década reaproximariam o Japão e os EUA, ambos temerosos dos efeitos sobre o Leste Asiático da ascensão chinesa.
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O principal motivo para o veto chinês ao ingresso do Japão no CSNU não resultaria, portanto, do ressentimento histórico pela agressão japonesa na II Guerra Mundial. Seria, ao contrário, a reação chinesa ao que considera ser a crescente disposição japonesa em se aliar com os EUA para, juntos, tentarem obstar o crescimento estratégico e militar chinês no Leste Asiático, numa reedição mais recente da estratégia do containment aplicada à antiga URSS. Para a China, se um Japão ainda militar e politicamente manietado já lhe causa preocupações, o que dizer de um Japão militar e politicamente fortalecido por sua presença no CSNU, como membro permanente? Comparados aos dissabores que lhe causaria a entrada do Japão no CSNU, os eventuais prejuízos à China de uma postura prejudicial aos países amigos, como Brasil e Alemanha, eram toleráveis.
Em que pesem as expectativas de Brasil, Alemanha e Índia, de contarem, se não com a benevolência, pelo menos com uma atitude de neutralidade da parte da China nessa questão, o fato é que a China nunca escondeu, com discrição oriental, sua oposição à ampliação do CSNU. Reveladora, nesse sentido, é a reação histórica chinesa em casos anteriores em que se discutiu a reforma daquele órgão. Desde 1992, o Governo brasileiro insistia em obter o apoio formal chinês à pretensão do Brasil de ingressar no CSNU como membro permanente, mas sempre sem êxito. Argumentava que nosso ingresso no Conselho nos permitiria atuar como aliado da China nas grandes questões multilaterais. Mas, já naquela época, era nítido o desinteresse da China na reforma do CSNU, conforme deixa claro a Embaixada do Brasil em Pequim, em diversas comunicações ao Itamaraty. Numa delas, de fevereiro de 1992, considerava a Embaixada que a posição dúbia e omissa da China quanto àquele tema parecia apontar na direção do que se supõe seja verdadeiramente a postura chinesa: à China não interessaria, em princípio, ver a introdução de novos membros permanentes naquela alta instância decisória, o que lhe diluiria em alguma medida a posição privilegiada de que dispõe, mas, como é do estilo local, o Governo chinês procurará evitar o ônus de uma postura abertamente negativa. Como razão para essa postura, além da diluição de poder mencionada acima, diz essa comunicação que uma motivação importante para a postura chinesa seria o desejo de evitar, em particular, a entrada do Japão no Conselho. Prosseguindo, o Embaixador opinava que para a China, o ingresso do Japão [no CSNU] teria o efeito indesejável de criar condições favoráveis à assunção por aquele país de um perfil político mais ativo no plano internacional. Ou ainda: A China, hoje situada [no cenário asiático] em posição de certa proeminência, graças, em parte ao status de menoridade política e militar
que ainda tolhe a presença internacional do Japão, certamente não veria com bons olhos uma drástica alteração nesse estado de coisas (178).
Sabidamente, o debate, que se iniciara, em 1994 a 1995, por motivo do 50º aniversário da ONU, tinha como alvo premente as dificuldades financeiras da Organização, então enfrentando um boicote norte-americano no pagamento de suas contribuições. A entrada da Alemanha e do Japão no Conselho era defendida pelos EUA, numa iniciativa conhecida como o quick fix, por conta da disposição desses dois países de aumentarem suas contribuições financeiras para o custeio da ONU. O Brasil considerou inaceitável uma ampliação que beneficiasse unicamente os países desenvolvidos, o que agravaria o desequilíbrio já patente na representação de países pobres e ricos. Pôde então o Brasil contar com o decidido apoio chinês à sua tese, mas é preciso reconhecer que a oposição da China àquele acerto não se dera por uma suposta solidariedade com os países em desenvolvimento, mas para impedir o ingresso de seu rival japonês no CSNU. O interesse comum do Brasil e da China, de evitar a entrada isolada do Japão e Alemanha no CSNU, viabilizou o surgimento de uma aliança tática entre os dois países para evitar uma reforma indesejada, embora por razões diferentes. Conforme afirma o Embaixador Sérgio Serra, Diretor Geral do Departamento da Ásia e Oceania à época: quando, em 1994 e 1995, abriu-se uma janela de oportunidade para fazer-se uma reforma do CSNU, a China foi de fato aliada brasileira. O quick fix deixava a questão de uma melhor representação dos países em desenvolvimento no CSNU para uma segunda etapa, que provavelmente jamais viria, prejudicando assim os interesses do Brasil e de outros países em desenvolvimento importantes. Diante daquela perspectiva, a China foi importante aliada nossa, e nós lhe oferecemos o pretexto de que ela precisava para poder se opor àquela reforma, sem incorrer em muito ônus, argumentando que aquela reforma seria injusta e ilegítima, pois não contemplava nenhum país em desenvolvimento. A aliança tática Brasil-China naquela oportunidade foi efetiva e estratégica, uma vez que os interesses dos dois parceiros coincidiam, algo que não se reproduz hoje (179).
Aquela bem sucedida ação conjunta, somada a declarações ambíguas chinesas de simpatia pela candidatura brasileira, explicaria a frustração brasileira com a falta de apoio efetivo chinês em 2005, quando surgiu nova
(178) Telegrama da Embaixada do Brasil em Pequim de fevereiro de 1992. (179) Apêndice B - Entrevista com Sérgio Serra, p. B 3 e 4.
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janela de oportunidade para a ampliação e reforma do CSNU (180). Na
verdade, a rationale da política chinesa não fora bem absorvida por todos os integrantes do G-4. Brasil, Índia e Alemanha imaginavam que a tradicional resistência chinesa ao ingresso do Japão pudesse ser contornada mediante concessões específicas japonesas, ou ainda que, em último caso, a China seria forçada a aceitar a contragosto a entrada do Japão, em função das parcerias e alianças preferenciais que possuía com os demais membros do G-4.
Como ilustração do pensamento então reinante entre a maior parte dos observadores diplomáticos em Pequim, é interessante citar uma conversação reveladora, mantida entre o Embaixador brasileiro e seu homólogo indiano, em janeiro de 2005. O Embaixador indiano em Pequim, ex-Representante Alterno de seu país em Nova York, e portanto bem informado sobre a questão da reforma do CSNU, dizia estar convencido de que, apesar da relação conflituosa entre a China e o Japão, a China não impediria a entrada do Japão em um CSNU ampliado, dentre outros motivos, porque ela não poria em perigo sua relação com os demais três parceiros, embora vislumbrasse a hipótese de a China buscar, em troca, exigir certas compensações do Japão(181). Dados os apoios aparentemente conquistados pelo G-4 junto à
França, Rússia e Reino Unido, os membros do G-4 dúvidavam da capacidade chinesa de se opor isoladamente à ampliação do CSNU, embora os EUA não tivessem, ainda, àquela altura, adotado posição clara nesse debate.
Ocorre que a China estava aparentemente convencida, após a publicação dos resultados do Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças, da pouca probabilidade de ser alcançada uma fórmula consensual que permitisse impulsionar a reforma do CSNU. Diante dessa percepção, parecia- lhe desnecessário opor-se abertamente às pretensões do Brasil, Índia e Alemanha. Ao reconhecer tardiamente serem promissoras as possibilidades de êxito do G-4, foi obrigada a se lançar em vigorosos esforços para convencer
(180) Foram várias as manifestações chinesas vagamente positivas em relação à candidatura brasileira
ao CSNU. Durante a visita do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva à China, em maio de 2004, o Presidente chinês, durante encontro reservado que manteve com o mandatário brasileiro, transmitiu- lhe o apoio, em principio, da China à entrada do Brasil no CSNU. Frisando que não poderia o Governo chinês articulá-lo publicamente naquele momento, disse Hu Jintao, entretanto, que a China não seria obstáculo à entrada do Brasil no CSNU. Em manifestações públicas, o Governo chinês mostrou-se bem mais cauteloso, adotando a formulação de ser favorável ao aumento da representação dos PEDS no CSNU, mas observando, logo em seguida, que o Brasil era um dos mais importantes países em desenvolvimento.
os demais membros permanentes sobretudo os EUA a concertarem uma posição comum de oposição àquele projeto de reforma do CSNU. Diante da reação ora morna, ora contrária, dos demais membros permanentes à proposta chinesa (os EUA favoreciam a entrada do Japão; Reino Unido, França e Rússia, a do G-4 in totum, naquele Conselho), viu-se a China constrangida a se opor isoladamente ao projeto de reforma do G-4.
Tal como revelada por análises preparadas pela Embaixada do Brasil em Pequim, a estratégia chinesa para impedir a reforma do CSNU passou a se basear em três elementos: em público, a China passou a deplorar a atitude apressada e irresponsável do G-4, que procurava forçar uma decisão sobre o tema, na ausência de um necessário consenso dos membros da ONU. Em privado, depositava suas esperanças numa oposição dos EUA ao G-4, na medida em que os chineses sabiam serem os norte-americanos pouco propensos a apoiar a entrada da Alemanha e de dois países africanos no CSNU. Na visão chinesa, caso os EUA apoiassem unicamente o Japão, a China poderia facilmente externar sua frontal oposição a essa nova versão do velho quick fix, insistindo na necessidade de representação dos países em desenvolvimento num CSNU reformado. Colheria o desejado fracasso da reforma e simultaneamente posaria de amigo da Alemanha, Brasil e Índia (182).
Simbólico da dificuldade de Brasil, Índia e Alemanha aquilatarem a postura chinesa é o caráter altamente subjetivo dos cálculos de política interna chinesa nessa questão. Pois terá pesado também na posição obstrucionista chinesa a consciência dos estragos que causaria à popularidade e legitimidade política internas da cúpula política chinesa a aceitação pacífica da entrada do Japão no CSNU. Tal reação não se daria só em função das humilhações antigas sofridas pelos chineses nas mãos dos japoneses, como também por haver o Gabinete do Primeiro-Ministro japonês Junichiro Koizumi adotado uma política abertamente pró-americana e antichinesa.
A estratégia ambígua da China terminou por induzir Brasil, Índia e Alemanha, pela repetição formulaica de declarações chinesas cuidadosamente vagas que lhes eram aparentemente favoráveis, a crer que a China anuiria à ampliação do número dos membros permanente do CSNU, reservando sua oposição ao Japão a votação específica posterior. Constatando, em meados de julho de 2005, que eram significativas as possibilidades de vitória do G-4, e consequentemente da entrada do Japão no CSNU, há indícios de que a alta cúpula do Regime entrou em pânico, intervindo na Chancelaria,
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afastando certos burocratas então encarregados da gestão do tema e impondo a tomada de medidas enérgicas de solapamento da causa do G-4. A guinada súbita resultante no posicionamento oficial do Governo chinês a respeito do tema ficou evidenciada a partir do envio de altos emissários chineses a um grande número de países da África, Oriente Médio e Ásia, no período entre