O termo da fase administrativa do processo de contraordenação

A fase judicial inicia-se após o encerramento da fase administrativa do processo. Todavia, nem todas as decisões que põem termo à fase administrativa do processo dão origem a fase judicial.

Assim, a fase administrativa pode terminar com uma de três decisões:

3.1. Arquivamento

No caso de arquivamento, regra geral, o processo de contraordenação termina, uma vez que o arguido só impugna condenações e a autoridade administrativa não impugna a sua própria decisão.

Há, todavia, regime especiais, em que o arquivamento não põe fim ao processo, podendo dar origem à abertura de fase judicial, por impulso de outros sujeitos processuais que não o arguido.

É o caso dos artigos 24.º, n.º 5, 16.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Concorrência (Lei n.º 19/2012) e do 16.º, n.º 5, do Regime Jurídico do Setor Energético (Lei 9/2013), em que é atribuída legitimidade ao denunciante para recorrer da decisão de arquivamento, respetivamente da Autoridade da Concorrência e da ERSE. É também o caso do Regime Processual das Contraordenações Laborais e da Segurança Social (Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro) que atribui, no seu artigo 23.º, às associações sindicais a possibilidade de se constituírem assistentes no processo e, em conformidade, de impugnarem a decisão da autoridade administrativa, por via da aplicação do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 69.º do Código de Processo Penal, aplicável ex vi do artigo 23.º, n.º 2, daquele diploma.

Contudo, quer na maioria dos regimes setoriais, quer no RGIMOS, nem se prevê a figura do assistente, nem há atribuição aos denunciantes de um papel processual e, por isso, as decisões de arquivamento da autoridade administrativa não são impugnáveis junto do tribunal. O que

CONTRAORDENAÇÕES NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 5. O processo contraordenacional. Em especial, o despacho liminar e a decisão por despacho

pode colocar-se é a hipótese de recurso hierárquico dentro da própria Administração,17 quando essa hierarquia exista.

3.2. Admoestação

O artigo 51.º do RGIMOS prevê a possibilidade de a entidade competente se limitar a proferir uma admoestação, quando a reduzida gravidade da infração e a culpa do agente o justifiquem. Dispõe o artigo 59.º, n.º 1, do RGIMOS que é suscetível de impugnação judicial a decisão administrativa que aplica uma coima. Do texto deste preceito resulta a não impugnabilidade da decisão que se limita a aplicar uma admoestação.18 _{Esta representa uma solução processual} simplificada para aqueles casos em que, atenta a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente (mesmo no contexto de uma lógica bagatelar, como é a que subjaz ao RGIMOS), não justificaria uma condenação. Muito sintomaticamente, aliás, afirma-se no texto da lei que a entidade pode limitar-se a proferir uma admoestação. A admoestação não traduziria, assim, uma condenação, não poderia ser considerada como antecedente contraordenacional e não seria recorrível, limitando-se a produzir o efeito preclusivo, favorável ao agente, de o facto não poder voltar a ser apreciado como contraordenação (artigo 51.º, n.º 2, do RGIMOS).

Este entendimento de que a admoestação prevista no artigo 51.º do RGIMOS não é recorrível foi sufragado pelo próprio Supremo Tribunal de Justiça, em acórdão de 08.11.2012.19_/20 Todavia, parte da jurisprudência contraria este entendimento e sustenta a possibilidade de impugnação.21 _{O Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre este tema, num caso concreto,}

17 _{Nesse sentido, PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentário do Regime Geral das Contra-ordenações: à luz da}

Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2011, p. 251. Não haverá, todavia, essa possibilidade no caso das autoridades administrativas independentes em que é o órgão máximo da entidade o autor da decisão do processo e a entidade não se encontra numa relação hierárquica com o ministério que a tutela.

18 _{Nesse sentido, FREDERICO DA COSTA PINTO sustenta tratar-se a admoestação de um mero aviso, com maiores}

afinidades com a figura da dispensa de pena prevista no Código de Processo Penal do que com a admoestação penal. De acordo com o autor, a admoestação «surge como uma decisão preparatória do arquivamento dos autos, nos termos do art. 55.º, n.º 2, do novo regime geral.» - FREDERICO DA COSTA PINTO, «O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal», in Direito Penal Económico e Europeu: textos doutrinários, vol. I, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, pp. 268-269. No mesmo sentido, ADÉRITO TEIXEIRA, alegando que, sendo a admoestação executada de imediato, fica precludido «o efeito útil que poderia decorrer da sua impugnação» - CARLOS ADÉRITO TEIXEIRA, «Direito de mera ordenação social: o ambiente como espaço da sua afirmação», in Revista do Ministério Público, nº 85, 2001, p. 90. Também sustenta a irrecorribilidade da admoestação PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentário… (cit. nt. 17), p. 224. No sentido de que a admoestação é uma verdadeira sanção, ALEXANDRA VILELA, O Direito de Mera Ordenação Social: Entre a Ideia de «Recorrência» e a de «Erosão» do Direito Penal Clássico, Coimbra: Almedina, 2013, pp. 431-433.

19 _{Acórdão proferido no Proc. 92/12.0YFLSB. Também no sentido da irrecorribilidade da admoestação os acórdãos}

do Tribunal da Relação de Lisboa de 26.01.2006 (referência colhida em Pinto de Albuquerque, Comentário…cit., nt. 17, p. 245), de 08.11.2012 (Proc. 1293/10.0TFLSB.L1-5) e, explicitando que a admoestação não é uma verdadeira sanção, o acórdão de 14.01.2004 (Proc. 8978/2003-3): «Não obstante se ter adoptado a designação de “admoestação”, que é o nomen iuris de uma das penas previstas no Código Penal, a faculdade prevista no artigo 51º desse diploma parece ser uma medida de ‘diversão’ e não uma verdadeira pena, consistindo numa mera advertência escrita da autoridade administrativa.»

20 _{A maioria dos acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, Supremo Tribunal Administrativo e dos Tribunais da}

Relação referidos no presente texto estão disponíveis em www.dgsi.pt. Os casos excecionais em que os acórdãos estão disponíveis noutras fontes serão assinalados, quando da sua referência.

21 _{Nesse sentido, veja-se os Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa de 18.01.2007 (Proc. 9803/2066-3),}

15.09.2011 (Proc. 398/11.5TFLSB.L1), 26.02.2013 (Proc. 119/12.5TBVFC.L1-5) e 23.10.2013 (Proc. 347/13.6TFLSB.L1-3) e do Tribunal da Relação de Évora de 11.11.2010 (Proc. 1955/09.5TASTB.E1).

CONTRAORDENAÇÕES NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 5. O processo contraordenacional. Em especial, o despacho liminar e a decisão por despacho

objeto do acórdão n.º 299/2013, sustentando a inconstitucionalidade do artigo 59.º, n.º 1, do RGIMOS, na interpretação segundo a qual a decisão da autoridade administrativa que profere uma admoestação não é suscetível de impugnação judicial, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição.

Coloca-se, assim, quanto à admoestação a questão da própria recorribilidade da decisão, sendo, portanto, uma das questões que o juiz poderá ter de decidir previamente à aceitação do recurso de impugnação.

3.3. Aplicação de uma coima

Por último, poderá a autoridade administrativa proferir uma decisão em que aplica uma coima que poderá ser acompanhada da aplicação de sanções acessórias. Esta decisão é suscetível de impugnação judicial, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 59.º, independentemente do valor da coima aplicada. A impugnação é apresentada junto da Autoridade Administrativa (artigo 59.º, n.º 3) que a envia ao Ministério Público juntamente com os demais autos do processo (artigo 62.º, n.º 1). Pode, todavia, também a autoridade administrativa, ao invés de enviar os autos ao Ministério Público, revogar a decisão de aplicação de coima, nos termos do n.º 2 do artigo 62.º, circunstância em que, não obstante a prolação de uma decisão condenatória, não há lugar à fase judicial.

Assim e em suma, dão indubitavelmente origem à abertura da fase judicial as decisões da autoridade administrativa que apliquem uma coima, seja qual for o montante desta, que o arguido impugne e que a autoridade administrativa não venha a revogar até ao envio dos autos ao Ministério Público.22

4. O exame preliminar do processo e o despacho do artigo 64.º