O terceiro capítulo da nossa investigação caracteriza-se pela menor valorização dos fundamentos teóricos e dos conceitos, em favor de uma abordagem mais consentânea com os processos de intervenção e gestão urbana, cultural e turística com o objectivo de regenerar a zona e favorecer o desenvolvimento do turismo nos centros históricos. A realização dos dois primeiros capítulos da nossa dissertação permitiu traçar as diferenças paradigmáticas (capítulos 1e 2) nos sectores de investigação que nos preocupam e desenhar o quadro complexo em que se têm vindo a manifestar as mudanças ocorridas nos centros históricos. As alterações resultaram da transformação do sistema de produção (ver pontos 1.2, 1.4 e 2.4), da modificação da composição dos grupos sociais e dos seus valores símbolos e metáforas culturais (ver pontos 1.2, 1.4, 2.3.1) que acarretaram mutações no domínio do turismo (ver pontos 1.3, 1.5 e 2.5). Neste capítulo desejamos salientar o modo como essas mutações influenciam o destino dos centros históricos, condicionam as intervenções e os processos de gestão da mudança.
A nossa intenção ao compor os temas que abordamos nesta capítulo é dissecar as várias dimensões do processo de regeneração dos centros históricos e procurar demonstrar a sua compatibilidade com o desenvolvimento do turismo cultural. A relação entre os dois processos, tal como a que cada um deles estabelece no seu interior, contempla aspectos contraditórios, interesses antagónicos e objectivos nem sempre coincidentes. Essas divergências, pelo menos algumas delas, são equacionadas no capítulo que iniciamos não apenas em termos de cada processo individual (regeneração dos centros históricos ou turismo) mas também em interacção (regeneração dos centros históricos, cultura e turismo) de modo a tentar, através de uma convergência na acção, encontrar processos de gestão que se revelem favoráveis a todos. O termo regeneração dos centros históricos, surge, pelas razões apontadas, como o mais indicado porque pressupõe uma requalificação, que ultrapasse a “alteração dos usos e características morfológicas do edificado, cuja ocupação e actividade se encontram em elevado grau de obsolescência”, e abranja outras dimensões que incluem a social e cultural, implicando, por esse motivo, “acções concertadas e uma gestão global das diferentes realidades do espaço urbano” (ver Teixeira, 1999, pp.105).
A organização deste capítulo revela esse esforço no sentido de facilitar a citada convergência de esforços. No ponto 3.2 analisamos as políticas de regeneração urbana que têm vindo a ser aplicadas nos centros históricos, enquanto no 3.3 se procura as analogias entre turismo e regeneração urbana. No ponto 3.4 equacionamos a conexão entre reposição das funções
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económica e social e a necessária manutenção da identidade do local. No ponto 3.5 acompanhamos o processo de transformação do património em atracção turística, em focos de interesse que se associam às actividades ACE (Artes, Cultura e Entretenimento) de modo a criar um maior número de oportunidades de participação dos turistas em programas culturais. Além de nos dedicarmos à construção da oferta dirigimos a nossa atenção à procura, nomeadamente ao modo como os visitantes, de acordo com os seus orçamentos temporais (“tourists’ time budgets”), desenvolvem as práticas culturais variadas e constroem "clusters" de visita. No ponto 3.6 abordamos a problemática dos bairros culturais, da sua dependência tanto do desenvolvimento da cultura e das indústrias culturais como do incremento do turismo, salientando os aspectos da política comum europeia que concorrem para a consolidação dessa afinidade entre cultura e turismo. Já no ponto 3.7 inventariamos os vários métodos de gestão dos fluxos turísticos para que se possa estabelecer uma relação intercultural que satisfaça residentes e visitantes.
A preparação deste capítulo foi de extrema utilidade para a compreensão e enquadramento do processo português, em políticas de âmbito mais global, para o entendimento das suas dinâmicas próprias e das razões do seu relativo insucesso na refuncionalização dos centros históricos, ajudando, por esse motivo, a construir o caso em estudo.
A produção deste capítulo exigiu que nos socorrêssemos, tal como nos capítulos anteriores, de várias áreas de conhecimento e disciplinas que abrangem as políticas para a cultura, para o turismo cultural e para o desenvolvimento regional da união europeia, o planeamento e a política urbana para os centros históricos, o urbanismo, incluindo as políticas de protecção, salvaguarda e reabilitação dos centros históricos e os estudos de geografia da habitação. No domínio dos estudos turísticos a nossa atenção focou-se no turismo cultural em centros históricos, na teoria das atracções, nos clusters turísticos, nos orçamentos temporais e na gestão dos fluxos turísticos. No quadro 3.1.1, cuja numeração sublinha o seu carácter de síntese transversal do actual capítulo, inventariamos os itens que consideramos fundamentais para a elaboração de um modelo interactivo entre regeneração dos centros históricos e turismo. Esse quadro desempenha, em simultâneo, o papel de guia da organização dos vários conteúdos, razão pela qual o evocamos em todos os pontos abordados.
Quadro 3.1.1- Modelo interacção entre regeneração dos centros históricos e turismo
Fonte: Elaboração própria a partir dos autores consultados para a elaboração deste ponto
Regeneração dos centros históricos Desenvolvimento do turismo cultural Modelo de Regeneração
Tipo de planeamento escolhido (estatal, ou parceria entre o sector público e o privado). Influência da ideologia dominante (intervenções
de índole liberal ou de cariz social). Modelo de regeneração seguido (liderado pela
reposição da imagem, pela cultura ou pelo turismo).
Modelo de desenvolvimento do turismo Tipo de planeamento turístico (centrado no
estado ou em parcerias). Influência da ideologia dominante (intervencionismo, papel facilitador, não
intervencionista).
Importância atribuída aos recursos culturais Urbanos.
Conhecimento dos novos modelos de procura turística.
Processo de regeneração do centro histórico Relação entre a reposição da diversidade funcional e da preservação da identidade do
local.
Intervenções para diversificar a economia local. Intervenções para diversificar a função
residencial.
Normas de preservação e salvaguarda do património do centro histórico. Tipo de interpretação do centro histórico
adoptado.
Normas de gestão do trânsito.
Processo de desenvolvimento do produto turístico cultural
Regras de transformação do património em atracção turística.
Desenvolvimento do complexo ACE, (Artes, Cultura e Entretenimento) e sua função como
atracção turística.
Conhecimento do modo de formação dos "clusters" turísticos (atracções e outros
serviços).
Conhecimentos da forma como os turistas gerem os seus orçamentos temporais de visita
(“tourists´time budgets”). Processo de formação dos bairros culturais em
centros históricos
Objectivos da política comum europeia para a cultura, para o turismo e para o
desenvolvimento regional.
Objectivos da política regional e local para a cultura, para o turismo e para o
desenvolvimento regional. Objectivos da criação do bairro cultural (vocacionado para a cultura ou para o turismo).
Modelo de planeamento e gestão do bairro cultural.
Gestão de fluxos turísticos no centro histórico Intervenções ao nível do volume. Intervenções ao nível dos impactos.
Regulação da frequência.
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3.2 - Os centros históricos e o novo paradigma urbano
A política e o planeamento urbano do período modernista “Fordista”, e os fenómenos associados à evolução económica dos anos 60 favoreceram, como se afirmou no capítulo 1.4, o progressivo abandono dos centros históricos. Por esse motivo, em meados do século XX, muita da atenção dos políticos e dos técnicos de planeamento focalizou-se na busca do melhor método de solucionar os problemas do núcleo antigo associados ao seu quadro recessivo.
A inclusão de um capítulo sobre política e planeamento urbano para o centro histórico na nossa investigação deve-se à dificuldade com que o poder a todos os níveis se tem debatido em Portugal, para encontrar a melhor solução que conjugue os interesses públicos e privados na prossecução da regeneração dos centros históricos, com se demonstra no ponto 4.2.3.3.
Na Grã-Bretanha o governo trabalhista avaliou, em 1977, a sua política para os centros urbanos apoiado nos trabalhos de investigação elaborados para as cidades de Liverpoool, Birmingham e Lambert, tendo sido publicado um Livro Branco intitulado “Policy for the Inner Cities” (DoE, 1977), o qual inventariava os problemas que se passam a referir no quadro 3.2.1 (Morris, 1997, pp.188).
Quadro 3.2.1 – Problemas detectados nos centros históricos das cidades britânicas
• Declínio Económico – taxas de desemprego elevadas e decadência industrial. • Declínio Físico – 4falta de qualidade do alojamento e abandono dos edifícios. • Problemas Sociais – concentração de pobres.
• Minorias Étnicas – aglomeração sem o necessário apoio.
• Causas de Índole Local – elevada taxa de desemprego.
A nova política descrita na “Inner Urban Areas Act”, de 1978, para a Inglaterra, País de Gales e Escócia, inserida no “Urban Programme”, promovia a regeneração urbana, cujos fins deveriam ser atingidos através de uma estratégia de planeamento, em que o estado liderasse o processo, mas que incluísse a formação de parcerias, com incidência em programas, entre o sector público a nível nacional e local, as empresas públicas, as agências de desenvolvimento e o sector privado (Morris, 1997, pp. 189).
O estado considerava que o seu papel de liderança se justificava devido ao fracasso do sector que conduzia e das suas políticas de desinvestimento nos centros das cidades (ver ponto 1.4). Por essa razão, Oatley considera este período como o último capítulo do “Kenesianismo”, durante o
qual, se tentou resolver os problemas dos centros das cidades, através de “projectos locais de bem-estar social” (ver quadro 3.1.1), típicos do período modernista “Fordista” (Brindley, 2000, pp. 369). Os objectivos a atingir com o referido programa encontram-se no quadro 3.2.2.
Quadro 3.2.2 – Objectivos políticos da regeneração dos centros históricos descritos na Inner Urban Areas Act de 1978
• Reforçar a economia do centro da cidade com o fim de criar oportunidades para os
seus residentes.
• Melhorar o ambiente físico dos centros das cidades para os tornar mais atractivos. • Aliviar os problemas sociais.
• Assegurar um novo equilíbrio entre o centro da cidade e o resto da região urbana,
em termos de população e emprego.
O documento aconselhava ainda o poder central e local a adoptar uma postura mais empresarial com o fim de atrair novos investidores para os centros das cidades, nomeadamente, através do estabelecimento de parcerias, não apenas entre instituições públicas, mas também com o sector privado (ver quadro 3.1.1).
O equilíbrio entre a intervenção estatal e a acção do sector privado, na reabilitação e regeneração dos centros históricos, é, contudo, difícil de atingir, embora desempenhe um papel central na manutenção da diversidade (social e funcional) e na preservação da identidade (ver quadro 3.1.1). A razão fundamental da dificuldade em encontrar o balanço correcto, deriva das ideologias subjacentes à definição das políticas urbanas, porque influenciam, de modo decisivo, as abordagens de planeamento adoptadas, tema que se mencionou no ponto 2.3.5 e que não pode ser obliterado, no que concerne a evolução actual dos centros históricos. As soluções utilizadas revelam uma ligação íntima com as escolhas políticas, oscilando entre o liberalismo, que tem caracterizado a prática dos partidos de direita os quais colocam uma parte substancial da responsabilidade pela regeneração no do sector privado e uma atitude mais intervencionista, defendida pelos partidos de esquerda.
David Ley demonstrou que, no Canadá, a nova esquerda privilegiou, durante os anos 60, o estudo teórico e político da cidade, afigurando-se aos seus ideólogos que a cidade central podia transformar-se num espaço alternativo e até oposto ao modernista. Com a eleição do Presidente Trudeau, em 1968, a questão urbana ganhou uma nova dimensão, proporcionada por uma mudança na política federal, a qual conduziu a um planeamento mais participado, suplantando o antigo modelo convencional e autoritário. A renovação foi substituída pela conservação, e os programas de melhoria enriquecidos, com a participação das comunidades e com a reabilitação das habitações (Ley, 1996, pp. 223-224 e 270).
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Essa acção foi apoiada por uma nova geração de arquitectos e urbanistas sensíveis à urgência de responder a necessidades básicas, como as de pertença, identidade e comunidade, as quais ou tinham sido esquecidas, ou completamente neglicenciadas. Em seis das principais cidades do Canadá – Toronto, Otava Vancouver, Halifax, Edmond e Montreal, os protestos dirigiam-se, sobretudo, contra a destruição dos bairros antigos, devido à renovação e ao planeamento das auto-estradas, demonstrando que os conflitos, em relação à utilização do solo se focalizavam nos centros históricos (ver ponto 1.4).
A luta da nova classe media cultural, no Canadá, em prol dos centros históricos das cidades, esteve na origem de movimentos de carácter intrinsecamente local, na defesa da história e do património, que constituíram uma das forças em jogo na recuperação da função residencial. A outra é assumida por um pensamento liberal de índole global. Alguns dos defensores deste modelo faziam parte do mesmo grupo social, mas mantinham relações mais íntimas com o mundo das grandes empresas de carácter internacional. Esta dicotomia que tem origem nos valores políticos, como se afirmou, perpassa o planeamento e revela a força destas duas visões, que têm muito freqüentemente revelado a sua incompatibilidade (ver capítulo 3.4.3).
Ao longo dos anos 80 e 90 as duas influências podiam ser encontradas no discurso e na prática do planeamento canadiano, bem como as contradições que provocaram. Em Toronto, por exemplo, a visão dominante do planeamento da cidade centrava-se na solução das questões ambientais e na construção de uma sociedade democrática e socialmente sensível, atenta à cultura local, defendida pelo “Reform Bloc”, de esquerda, que reunia muitos elementos da nova classe média. Esta visão não conseguiu estabelecer, nesse período, qualquer forma de consenso entre os valores que defendia e os propugnados pelos conservadores, que favoreciam os grandes investimentos em grandes eventos de expressão internacional, implementada depois do seu regresso ao poder, em 1995. Deste modo as propostas da esquerda não conseguiram ultrapassar o nível do discurso, o que significou não a ruptura, mas antes a continuidade das formas de implementação, desenvolvimento e mobilização do modelo de planeamento moderno (Filion, 1999, pp. 433).
Nos Estados Unidos, a política liberal seguida, a partir de 1981, devido à eleição de um governo republicano, conduziu à redução dos fundos federais de redistribuição e dos impostos municipais (ver quadro 3.1.1). Ronald Reagan, no seu primeiro documento sobre política para as cidades, “National Urban Policy Report”, afirmava que “o estado e o poder local tinham concluído ser do seu melhor interesse concentrar e ampliar a atracção de potenciais residentes e investidores” (NUPR, 1982, pp. 14 in Judd, 1995, pp.175). Esta situação resultava de um grande empenhamento na captação de fundos privados, para a regeneração dos centros das cidades, como núcleo central da política urbana e das estratégias de crescimento, embora esta opção não tenha sido assumida com um carácter generalizado. Além disso avaliar o sucesso das políticas
implementadas nem sempre era fácil porque, para lá dois casos de Detroit e Beltimore (embora largamente por provar, para alguns investigadores), era muito difícil saber o que se entendia por sucesso (Harvey, 1989, in Miles, Hall e Burden, 2000, pp. 50; Hall e Hubbard, 1996, pp. 157). Um estudo realizado nos Estados Unidos que tinha por objectivo avaliar a relação entre o êxito económico da revitalização e a melhoria do bem-estar económico dos moradores, nos centros das cidades, comparado com outras que possuíam o mesmo grau de conforto, mas que não tinham implementado esses processos, comprovou que o denominado sucesso nas histórias urbanas é algo mítico (ver quadro 3.1.1). Aquelas que eram respeitadas pela sua habilidade para melhorar a qualidade de vida dos habitantes, após revitalização dos centros, ocupavam na citada pesquisa, lugares muito modestos, em termos de bem-estar das comunidades residentes, como era o caso de Atlanta (12ª), Baltimore (14º) Louisville, (30º), Pittsburg (38º), enquanto muitas das que não tinham passado por esses processos e eram vistas como cidades mal sucedidas, como Wilmington, Paterson e Atlantic City revelavam, de forma indiscutível, que tinham conseguido aumentar o bem-estar dos residentes (Wolman, Ford III e Hill, 1994, pp.835-350).
A política urbana dos Estados Unidos influenciou a britânica aproximando, deste modo, os seus percursos, visto que os ideólogos Thatcherianos sempre sublinharam as virtualidades da colaboração entre o estado e o mercado, como se mencionou no ponto 2.3.5. Estas operações, pelo menos teoricamente, não desejavam substituir o sector público pelo privado, mas essencialmente, envolviam a fusão dos recursos estatais – políticas e estratégias de programação –“grant aid” – com o conhecimento privado, nos sectores do investimento e do marketing. Na Grã- Bretanha o governo criou um programa intitulado Acção Para as Cidades, de cariz liberal, em que apelava à iniciativa privada para assumir um papel de relevo, nas operações de reabilitação urbana, em parceria com o estado.
A nova política foi favorecida por medidas como a criação de Zonas Empresariais. (“Enterprise Zones”) e pelas Corporações para o Desenvolvimento Urbano (“Urban Development Corporations”). As primeiras baseavam-se no conceito de porto livre e tinham como objectivos a redução da regulamentação e o combate à crise económica dos anos 80. As segundas, inspiradas nas UDC (“Urban Development Corporations”) das Cidades Novas (“New Towns”), resultavam do “Planning Act”, de 1980 e reflectiam a mudança política já referida, ao transferiram uma parte substancial da responsabilidade pela regeneração das autoridades locais, para o sector privado. Cada acção, desenvolvida em parceria, tinha uma duração máxima de cinco anos e desempenhou um papel fundamental na regeneração dos centros das cidades. As UDC eram geridas por corpos não eleitos, os quais possuíam amplos poderes para concretizar os programas de desenvolvimento que respondessem aos problemas das cidades. Estavam nesta situação, entre outras, a “London Development Corporation”, a “Liverpool City Challenge” ou a “Central
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Manchester Development Corporation” (Oc e Tiesdell, 1991pp. 311-331; Oc Tiesdell e Moynham, 1997, pp. 367-381).
Porter, que foi, desde o início, um defensor acérrimo das Zonas Empresariais Britanicas (“British Enterprise Zones”), afirmava serem as dificuldades em atrair investimento para os centros das cidades devidas, em grande parte, à política de proteccionismo, em relação às áreas mais pobres, habitadas por minorias (Porter, 1999, pp. 278-297). O economista americano ao comparar o antigo modelo de desenvolvimento de cariz social, com o novo de índole económica encontrava as diferenças assinaladas no quadro 3.2.3, de modo a justificar a sua opção pelo segundo (ver quadro 3.0.1).
Quadro 3.2.3 – Modelos de desenvolvimento de cariz social e de índole económica para os centros históricos
Modelo Antigo (Social) • Social - Redistribuir a riqueza. • Organizações governamentais/ Serviços
sociais. • Negócios subsidiados. • Isolamento económico regional. • Empresas que servem a comunidade
local.
Novo Modelo (Económico) • Económico - Criar riqueza.
• Sector Privado. • Negócios Rentáveis. • Integração na economia. • Minorias Experientes com Espírito
Empreendedor.
Fonte: Carlos Balsa 1997, a partir de Porter, 1995
Esta nova abordagem está patente nas importantes iniciativas concretizadas pelo governo britânico, nos anos 80 e 90, denominadas “City Challenge”, “English Partner’ships”, “City Pride, Single Regeneration Budget, todas com o fim de utilizar os recursos, de forma estratégica e proporcionar um enquadramento sistemático que facilitasse uma abordagem integrada (Gwydaf, 1995, pp. 345). Um projecto de prestigio definia-se com uma iniciativa inovadora, de grande qualidade e larga escala, que se justificava pela necessidade de atrair investimento, criar e promover novas imagens urbanas e actuar como um centro de um renascimento urbano com o objectivo de aumentar os investimentos imobiliários e outras actividades que propiciam o desenvolvimento, dando grande atenção ao papel desempenhado pelo turismo (Loftman e Nervin, 1995 pp.304).
Alguns países do continente europeu, como a Holanda reavaliaram, em meados da década 80 a sua política para os centros históricos, devido à contestação de que foi alvo, na década de 70, por ser considerada inteiramente dependente do sector público. As políticas anteriores foram
acusadas de incentivar a segregação, por apostar apenas em alojamento social para o centro da cidade e negligenciar o incentivo ao incremento da actividade económica (Schuling, 1996, pp. 279- 290). Nessa época, um grupo de personalidades fundou o Fórum para a Regeneração Urbana, desejando com essa sua atitude facilitar a implementação uma política mais preocupada com as questões económicas, baseada em parcerias entre o sector público e o privado. O novo governo de centro direita, eleito em 1986, comprometeu-se a apostar nesse tipo de parcerias entre o Sector Público e o Privado (“Public/ Private Partnerships”).
Em França, a descentralização dos anos 80, da responsabilidade do Partido Socialista Francês, permitiu transferir muitas competências para as autoridades regionais e para as locais, embora não tenha envolvido as comunas, que ascendem a 36 750. Em consequência dessa situação, a maioria das grandes cidades continuava a apresentar um modelo de poder muito fragmentado. O governo central desejava assegurar a solidariedade intercomunal, através de iniciativas conjuntas entre comunas mais ricas e mais pobres, numa tentativa de solucionar os problemas de exclusão social. Para atingir esse seu objectivo criou o “Contrat de Ville”, instrumento através do qual o