O Orçam ent o Part icipat ivo de Belo Hor izont e com plet ou doze anos de im plant ação, j á t endo ocor rido nove edições. Foi realizado anualm ent e de 1993 a 1997, passando a ser bianual a par t ir de 1998. Valor es significat ivos de r ecursos foram dest inados e aplicados a par t ir das decisões do Or çam ent o Par t icipat ivo, com o ser á vist o. A par t icipação popular , em nú m eros absolut os, t am bém é significat iva.57 Na capit al m ineir a, o pr ogr am a possui caract er íst icas pr ópr ias, dist inguindo- se dos Orçam ent os Par t icipat ivos de out r as cidades brasileir as, por pr ivilegiar um a definição alocat iva dur ant e o pr ocesso de assem bléias populares, ao cont r ár io da form a de delegação ao Conselho do OP, com o ocorre, por exem plo, em Por t o Alegr e. Ao final do pr ocesso, é com post o um Plano de Obr as, form ado pelos em pr eendim ent os apr ovados, com valores e escopos especificados.58
O Orçam ent o Par t icipat ivo possui dois form at os de at uação: OP Regional e OP Habit ação.59 O present e est udo enfoca especialm ent e o OP Regional, em sua at uação nas vilas e favelas. É denom inado Regional por ut ilizar com o princípios nor t eadores a t err it orialidade e a descent r alização. Assim , em Belo Hor izont e, que est á subdivida em nove Regiões Adm inist rat ivas, cada um a delas com põe um pr ocesso de discussão em sim ult aneidade com as out r as regiões.
57 Ver , a est e r espeit o, o t r abalho de AVRI TZER ( 2 0 02, p. 586) .
58 As int erv enções são cham adas Em pr eendim ent os por cont em plar em , além de obr as, ações com o por
ex em plo: r egularização fundiária, com pr a de equipam ent os, elabor ação de pr oj et os, ent r e out r as.
59 I m plant ado em 1996, o Or çam ent o Par t icipat ivo da Habit ação ( OPH) é um pr ogr am a de par t icipação
popular no qual as fam ílias de sem - casas or ganizadas em núcleos decidem a prior idade na const r ução de lot es ur banizados e nov as m or adias. Vários aut or es est udar am o OPH, dos quais dest acam - se os t r abalhos de RI BEI RO ( 20 01) , COSTA ( 2 00 3) e NAVARRO ( 2 003) .
Vários crit érios de planej am ent o foram int r oduzidos buscando aper feiçoar o pr ocesso do Orçam ent o Par t icipat ivo. Dent re eles, dest acam - se: a obrigat oriedade de inclusão de recur sos par a elaboração de um plano global para cada vila que dem andar recursos par a int er venções de ur banização, a part ir do OP 1998; a adoção das Unidades de Planej am ent o ( UP) com o recor t e t err it orial e do Í ndice de Qualidade de Vida Ur bana ( I QVU) para a dist r ibuição dos recursos a serem disput ados r egionalm ent e, a part ir do OP 2001/ 2002; a rest r ição de apr ovação de no m áxim o um a obr a por bair r o ou vila; e, a par t ir do OP 2003/ 2004, a ut ilização do Mapa das Áreas Prior it ár ias para inclusão ur bana e social.60
A Prefeit ura de Belo Horizont e ( PBH) , at r avés da Secr et ar ia de Planej am ent o, define o m ont ant e de recur sos a ser colocado em discussão no OP. Est es recur sos t êm sido, hist oricam ent e, da or dem de 45 a 50% dos r ecursos de invest im ent o da PBH.
A dist r ibuição de r ecursos é feit a de form a pr oporcional à população e inver sam ent e pr opor cional ao I QVU.61 Foi calculado um índice de dist r ibuição que, m ult iplicado pelo t ot al do r ecurso disponível, fornece o valor do r ecurso para um a dada UP:
Índice de Distribuição de Recursos =
60 Um a av aliação dos inst r um ent os de planej am ent o par a o aper feiçoam ent o do OP é feit a em MELLO
( 200 3) .
61 A adoção dest es par âm et r os v eio apr im or ar o cr it ér io ant er ior de dist ribuição que lev av a em cont a apenas
a r enda e a população.
População-upi IQVU-upi População I QVUSegundo Rober t o Pires, um dos pont os im por t ant es sobre os efeit os dist ribut ivos do OP refere- se à lógica da adoção de inst r um ent os que regulam seu pr ocesso decisório, que foi or ient ada para a realização da inver são de prioridades. O aut or afirm a:
[ ...] o OP incorpora em sua m et odologia inst it uições dest inadas a incent iv ar a produção de im pact os dist ribut iv os ( por m eio da dist ribuição de recursos, capt ação de dem andas e definição de prioridades) . Tal fat o represent a a int rodução de fat ores de m aior j ust iça dist ribut iv a e a const it uição de um inst rum ent o pot encialm ent e eficaz de com bat e à ex clusão t errit orial ( PI RES, 2003, p. 14) .
Est es inst rum ent os dest inam - se a garant ir um a dist r ibuição m ais equânim e t ant o do pont o de vist a geogr áfico quant o econôm ico- social. Porém , o elem ent o pr incipal na dist ribuição é a par t icipação popular . Apesar de t odas as sub - regiões t er em , a princípio, recursos disponíveis, est es só são acessados int egr alm ent e se forem at ingidas as cot as m ínim as de par t icipação.62 Além disso, t odas as deliber ações das plenárias e dos fóruns são realizadas de form a a garant ir a pr oporcionalidade dos pr esent es.
Na abert ura de cada pr ocesso de discussão pública do OP, é ofer ecido um leque de diret r izes para solicit ação de em pr eendim ent os por par t e das com unidades. Est as diret r izes significam , de um a m aneira sim plificada, o que pode ser dem andado ou não no OP. Elas est ão baseadas nas polít icas set or iais levadas a efeit o em cada um a das Secret ar ias Tem át icas63, além de est arem
62 A cot a de par t icipação, adot ada a par t ir de 2000 , é de 0, 5% da população da sub- r egião par a as r egiões
de classe com um ( segundo o I QVU) e de 0, 18% par a as sub- r egiões de classe especial ( r egiões de m elhor I QVU) . É afer ida no cr edenciam ent o par a as plenár ias sub- r egionais da 2ª r odada. Se não for at ingida, os r ecur sos são r eduzidos pr opor cionalm ent e à presença dos par t icipant es e o r est ant e dos r ecur sos é dist ribuído ent r e as sub- r egiões que at ingir am sua cot a de par t icipação.
63 Por Secr et ar ias Tem át icas são denom inadas as secr et arias r esponsáv eis pela elabor ação e im plem ent ação
das polít icas t em át icas, com o por ex em plos: Saúde, Educação, Habit ação, Meio Am bient e, Assist ência Social, Dir eit os da Cidadania, Espor t es, Cult ur a.
r espaldadas por resoluções das diver sas Conferências realizadas pelo execut ivo m unicipal.64 Out r os elem ent os influem na definição dest as diret rizes, que são, dent r e out r os: a exist ência de pr oj et os est rut urant es em desenvolvim ent o, a legislação ur baníst ica e a legislação am bient al. Est as diret r izes set oriais são per iodicam ent e avaliadas, no início de cada pr ocesso de discussão pública, a fim de aferir a adequação das dem andas solicit adas com o pr ocesso de execução dos Planos de Obr as. Fr eqüent em ent e t orna- se necessário int r oduzir novos parâm et ros a ser em obser vados nas fases de pré- t riagem e t r iagem dos form ulár ios preenchidos pelas organizações populares que com põem o público do OP, par a super ar dificuldades que só post eriorm ent e ser iam det ect adas.65
No det alham ent o do pr ocesso do OP podem ser ident ificados dois ciclos: um de discussão pública e out r o de execução, conform e m ost r a a Figur a 3.1.
64 Com o ex em plo, podem ser cit adas as Conferências Municipais de Saúde, de Assist ência Social, de
Habit ação, de Polít icas Set oriais, de Polít icas Ur banas e a Confer ência da Cidade, dent r e out r as.
65 FONTE: MELLO, Flávia Caldeir a ( 2003) . Vár ias anot ações r efer ent es ao Or çam ent o Par t icipat iv o, são
A dinâm ica de discussão pública do OP Regional consist e em r ealizar duas r odadas de plenárias regionais, a caravana, o Fórum Regional de Pr ioridades Orçam ent árias e, ao final, o Fórum Municipal de Pr ioridades Or çam ent ár ias, com os seguint es obj et ivos e abrangências:
1ª r odada – Aber t a à com unidade em geral: nest a et apa, de abrangência r egional, a Prefeit ura infor m a qual o recur so disponível por sub- região, prest a cont as dos OP’s ant er iores e expõe as diret r izes ger ais por ár ea t em át ica: infr a - est rut ur a, educação, saúde et c. É nest a r odada, t am bém , que os form ulár ios par a apresent ar as dem andas são dist r ibuídos, na form a de um por Associação ou Ent idade.
Ent re a prim eir a e a segunda r odadas, são realizadas as reuniões por bairr o, par a preenchim ent o dos form ulários, em que a Pr efeit ur a pode ser cham ada a par t icipar a fim de orient ar acerca das diret r izes gerais. Os form ulários são preenchidos e a eles são anexadas as at as de reunião que devem cont er , no m ínim o, dez assinat ur as.
2ª r odada – Tam bém abert a à com unidade em ger al, est as assem bléias possuem abrangência sub- regional. Nest as plenár ias são pré- selecionados, pela população, alguns em preendim ent os e a escolha de seus delegados, pr oporcionalm ent e à presença por bair r os.
Ent re a segunda r odada e a Caravana, a Pr efeit ur a vist or ia t odas as dem andas pr é- selecionadas, define um a solução t écnica e faz um a est im at iva de cust os para cada int er venção.
Caravana de Pr ioridades – Par t icipam apenas os delegados eleit os na segunda r odada. São visit adas t odas as dem andas pr é- selecionadas e inform adas as est im at ivas de cust os. Os delegados fazem a defesa de suas dem andas e se ar t iculam para apoiarem os em preendim ent os que j ulgam prior it ár ios.
Fór um Regional de Prior idades Orçam ent ár ias – Dest e m om ent o, par t icipam t am bém apenas os delegados eleit os na segunda r odada. At ravés do vot o e de acor do com os valores disponíveis por sub - r egião, são escolhidas as dem andas e m ont ado o Plano Regional de Em pr eendim ent os, com est im at iva de cust os, delim it ação de local, t recho, avaliação da solução t écnica a ser adot ad a por em pr eendim ent o. Enfim , um a especificação clar a da int er venção. Ao final, elege - se a Com issão de Acom panham ent o e Fiscalização do Or çam ent o – COMFORÇA.
Fór um Municipal de Pr ioridades Or çam ent ár ias – Tr at a- se de um event o de abrangência m unicipal, em que um r epresent ant e de cada COMFORÇA eleit a é escolhido par a fazer a ent r ega do Plano de Obras de sua Regional ao Pr efeit o Municipal. Est e Plano de Obr as far á par t e da peça or çam ent ár ia que é, ent ão, enviada pelo Execut ivo à Câm ara Municipal, par a os dois anos subseqüent es.
Para est rut ur ar o pr ocesso de discussão do OP é necessário que gr ande part e da est r ut ura funcional da Pr efeit ura se envolva, além da equipe de governo. As nove Secret arias Municipais de Adm inist ração Regional, que correspondem às nove regiões adm inist rat ivas, são responsáveis pela coor denação, or ganização, m obilização popular e pr ovim ent o da infra- est rut ur a para realização do processo de discussão pública. A Secret aria Municipal de Planej am ent o coordena o processo de dist r ibuição dos recursos ent re as nove r egionais, a ar t iculação ent re as diversas Secret arias t em át icas, para definição das diret r izes, e elabor a a m et odologia de discussão. A Secr et ar ia Municipal de Polít icas Ur banas, at ravés da Superint endência do Desenvolvim ent o da Capit al ( SUDECAP) e da URBEL,66 coor dena o pr ocesso de vist or ias e orçam ent os das dem andas pré- selecionadas na segunda r odada, bem com o dá supor t e t écnico durant e t odas as et apas. Vár ias
66 A SUDECAP ( Super int endência do Desenv olvim ent o da Capit al) é r esponsáv el pelas obr as de infr a-
est r ut ur a ur bana na cidade for m al e de const r ução dos equipam ent os públicos. Por sua v ez, a URBEL ( Com panhia Ur banizador a de Belo Horizont e) é r esponsáv el pelas obr as de ur banização de fav elas e pelas ações de r egularização fundiária.
out r as secret arias t em át icas das ár eas urbana e social são envolvidas no est abelecim ent o de diret r izes, nas pré- t r iagens ( quando do recebim ent o dos form ulár ios) e nas est im at ivas de cust os m obiliário, inst r um ent al e cust eio ( no caso dos equipam ent os sociais) . Todo est e pr ocesso dem anda um fluxo const ant e de discussão int erna à Pr efeit ur a.
O ciclo de execução se inicia em j aneir o do ano seguint e à discussão do OP. A Figura 3.1 m ost ra um esquem a dest e ciclo, bem com o salient a as et apas em que ocorre a part icipação da população no acom panham ent o e fiscalização da execução. Est e ciclo varia em função da t ipologia dos em preendim ent os, com o, por exem plo, a ur banização de favelas, que possui a fase de elaboração do Plano Global. Ent ret ant o, ele é válido par a a m aioria das obras de edificações ou de infr a- est rut ur a.
Um a das análises m ais significat ivas, que será feir a ainda nest e capít ulo, se r efere aos pr azos de execução das obr as de ur banização de favelas. Est es pr azos est ão r elacionados à form a com o a Prefeit ura de Belo Horizont e r ealiza as int er venções, um a vez que ela não possui capacidade de execução dir et a de t odos os pr oj et os ou de t odas as obr as. Por t ant o, é necessár io fazer a cont r at ação de em pr esas para execut ar est as et apas. Est a cont r at ação é feit a m ediant e licit ação, conform e prevê a Lei Federal 8.666/ 93, de Licit ações e Cont rat os. As fases usualm ent e percorridas par a execução de um em pr eendim ent o de obra são: licit ação e elaboração de Planos Globais Específicos ( para favelas) , licit ação e elabor ação de Pr oj et os Execut ivos, or çam ent o, licit ação e execução de obr as. A part icipação popular ocorr e na abert ur a das propost as de licit ação de Planos Globais, pr oj et os e obr as; durant e a elabor ação dos Planos Globais, quando é const it uído o grupo de r eferência; na apr ovação dos ant epr oj et os, quando, em r eunião com a com unidade, é afer ida a adequação da solução t écnica dada ao escopo aprovado dur ant e a discussão pública; e, m ensalm ent e, at r avés da reunião
da COMFORÇA, em cada regional, quando é apr esent ado o andam ent o dos em pr eendim ent os e, t am bém , são discut idos os event uais pr oblem as de execução.
Todo esse pr ocesso de execução dificilm ent e dura m enos de dois anos. Por esse m ot ivo, ao const at ar a im possibilidade de conclusão anual, se decidiu pela r ealização da discussão pública bianual, a par t ir de 1998 ( OP 99/ 2000) . Além de aum ent ar o pr azo para execução, o r ecurso colocado em discussão t am bém r epresent a o or çam ent o par a os dois anos seguint es, o que vem perm it ir a apr ovação de obr as de m aior por t e e de m aior abr angência. Porém , com o será vist o, o pr azo de conclusão em dois anos t am bém não t em sido suficient e.
At é o final do ano de 2004, est avam em execução 239 em preendim ent os dos OP’s 1996, 1997, 1998, 1999/ 2000, 2001/ 2002 e 2003/ 2004. A Tabela 3.1 apresent a o núm er o t ot al de em preendim ent os apr ovados e a porcent agem de em pr eendim ent os concluídos e em andam ent o.
Ta be la 3 .1 D a dos Ge r a is do OP 1 9 9 4 a 2 0 0 4 D e scr içã o V a lor e s Absolu t os V a lor e s Re la t iv os ( % ) Tot a l de Em pr e e n dim e n t os a pr ov a dos a t é OP
2 0 0 3 / 2 0 0 4 969 100, 0
Em pr e e n dim e n t os e m a n da m e n t o 239 24, 7
Em pr e e n dim e n t os conclu ídos 730 75, 3
Font e: Pesquisa dir et a no Gr upo Ger encial do Or çam ent o Par t icipat iv o ( GGOP) , 200 4.
A Tabela 3.2 m ost ra o núm er o de em preendim ent os de cada edição do OP ( 1994 a 2004) , por et apa ( em andam ent o ou concluído) .
Ta be la 3 .2
N ú m e r o de Em pr e e n dim e n t os Apr o va do s, e m An da m e n t o e Con clu ídos, por e d içã o de OP EM PREEN D I M EN TOS AN O OP TOTAL 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 / 2 0 0 0 2 0 0 1 / 2 0 0 2 2 0 0 3 / 2 0 0 4 Em a n da m e n t o 0 0 2 4 5 29 86 113 239 Con cluídos 171 166 88 96 63 97 48 1 730 Apr ov a dos 171 166 90 100 68 126 134 114 969 % de con clu sã o 100, 0 100, 0 97, 8 96, 0 92, 6 77, 0 35, 8 0, 9 75, 3 Font e: Pesquisa dir et a na Ger ência do Or çam ent o Par t icipat iv o ( GEOP/ SMPL) , 2 00 4.
Os dados gerais, apresent ados na Tabela 3.1, dem onst r am um a porcent agem de execução elevada: 75,3% de em preendim ent os concluídos no per íodo ent re os anos 1994 e 2004. Por ém , se obser vados os dados const ant es na Tabela 3.2, que m ost ra os valores desagregados, ou sej a, por edição do OP, per cebe- se que exist e um a defasagem ent re o ano pr evist o para a conclu são e o t érm ino efet ivo do Plano de Obras. Por exem plo, o OP 99/ 2000, que deveria est ar concluído ao final de 2000, encont ra- se apenas com 77% de obr as concluídas, ao final de 2004.
Apesar dos valores apr ovados par a a conclusão dest es em preendim ent os serem de R$ 647.735.899,4067, j á for am invest idos R$ 509.747.211,00 na execução dos diversos em preendim ent os concluídos e em andam ent o, at é 2004,68 o que significa um a porcent agem de aplicação de r ecursos de 79% .
67 Som at ór io de t odos os v alor es dos OP’s 199 4 a 20 03/ 20 04, at ualizados do m ês de r eferência da
apr ov ação at é nov em br o de 200 4, segundo o Gr u po Ger encial do OP ( GGOP) .
68 Em v alor es at ualizados par a set em br o de 2004, segundo o Gr upo Ger encial do Or çam ent o Par t icipat iv o
Est as obser vações acerca do OP de um a form a geral são válidas par a a avaliação que se fará a seguir , dos OP’s em favelas. Tam bém serão aprofundadas as quest ões relat ivas aos valores e per íodos de execução.