Gestão urbana como processo integrado: o alcance sanitário da urbanização de favelas em Belo Horizonte

UN I V ERSI D AD E FED ERAL D E MI N AS GERAI S

PROGRAM A D E PÓS-GRAD UAÇÃO EM GEOGRAFI A

GESTÃO URBAN A COM O PROCESSO IN TEGRAD O:

O ALCAN CE SAN I TÁRI O D A URBAN I ZAÇÃO D E FAV ELAS EM BELO H ORI ZON TE

Flá via Ca lde ir a M e llo

Aglom erado da Serra

FLÁV I A CALD EI RA M ELLO

G

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I

:

Dissert ação apresent ada ao Program a de Pós-graduação em Geografia, Mest rado em Geografia, do I nst it ut o de Geociências da Univ ersidade Federal de Minas Gerais, com o requisit o parcial para a obt enção do t ít ulo de Mest re em Geografia.

Área de concent ração: Organização do Espaço Orient ador: Prof . Dr. Geraldo Magela Cost a

Be lo H or iz on t e

M527g 2005

Mello, Flávia Caldeira.

Gestão urbana como processo integrado [manuscrito] : o alcance sanitário da urbanização de favelas em Belo Horizonte / Flávia Caldeira Mello – 2005.

xxi, 233 f. : il., fots. (color.), gráfs. (color), mapas (color.), tabs. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Instituto de Geociências, 2005.

Orientador: Geraldo Magela Costa.

Área de concentração: Organização do espaço. Bibliografia: f. 220-225.

Inclui anexos e apêndice.

1. Favelas – Urbanização – Teses. 2. Saneamento – Teses. 3. Política urbana – Teses. I.Costa, Geraldo Magela. II. Título. III. Universidade Federal de Minas Gerais, Instituto de Geociências.

AGRAD ECI M EN TOS

Ao m eu orient ador, Professor Geraldo Magela Cost a, pela orient ação segura e quest ionam ent os const rut iv os ao longo do processo de elaboração dest a dissert ação, ex ercendo com m aest ria o papel de m ediação ent re t eoria e em pirism o.

À Professora Heloísa Soares de Mour a Cost a, pelas cont ribuições desde o Sem inário de Dissert ação e pela cont inuidade nesse processo com a part icipação na banca de defesa, além das discussões em sala de aula ao longo do curso, que m uit o cont ribuíram para a com preensão dos processos de form ação das fav elas.

Ao Pr ofessor Léo Heller, do Depart am ent o de Engenharia Sanit ária, da Escola de Engenharia da UFMG, pelo ex em plo no t rat o com as quest ões da int erface do saneam ent o com a sua m issão social, desde o Curso de Especialização em Engenharia Sanit ária; pelas cont ribuições t razidas quando de sua part icipação no Sem inário de Dissert ação, bem com o das sugest ões de bibliografias e diálogos em t orno da m et odologia e do desenv olvim ent o da pesquisa, auxiliando- m e na com preensão dessa t ão necessária ciência.

Ao Professor Cássio Hissa, por t er m e apresent ado os conceit os da geografia, aum ent ando m eu respeit o a ela com o disciplina, bem com o a com preendendo na sua t raj et ória para a t ransdisciplinaridade; e por ex ercer sua pr ofissão com t al v ocação e com prom et im ent o, que prem ia a t odos que t em o privilégio de ser seu aluno.

À Laura, filhinha querida, m uit o am ada, m eu present e de Deus, de quem eu t om ei m uit o t em po para percorrer esse cam inho, m as que generosam ent e m e apoiou e m e aj udou, incent iv ou nos m om ent os difíceis, acolheu nas horas de desesperança e se alegrou com as et apas v encidas; pela part icipação, pelas m assagens nas cost as, pelo fat o de exist ir e de ser essa pessoa t ão especial, m uit o obrigada!

Ao Jorge, com panheiro de t odas as horas, t est em unha das angúst ias e do ent usiasm o, apoio seguro, presença const ant e, font e de am or, carinho, confiança; pela cum plicidade no descobrim ent o da geografia.

Aos m eus pais, Hélio e Eylan, com quem eu aprendi a m e colocar no lugar do out ro, a respeit ar as diferenças e a não m e conform ar com as inj ust iças; pelo ex em plo, pela presença e pelo incent iv o.

Á m inha querida am iga Danièlle, irm ã de coração, presença em t odos os m om ent os, desde há m uit os anos, m as fundam ent al nesse percurso, não só suprindo m inha ausência profissional, enquant o t rabalham os j unt as, m as t am bém , e principalm ent e, pela am izade const ant e, pelas crít icas e cont ribuições, pela com preensão infinit a, carinho e cuidados.

À am iga Aparecida, pela referência de garra, esforço, coerência, t ernura e pelo coração enorm e, que m e acolheu e aj udou, desde os t em pos de faculdade de engenharia; pela colaboração const ant e nos cuidados com a Laura.

Ao Claudius, pela com preensão e com part ilham ent o ex t ra de t arefas j unt o à nossa filha; pela referência polít ica e profissional, de engaj am ent o, de coerência no t rabalho e na vida.

Aos am igos Ana Flávia, Luis Carlos e I zabel, pelo apoio, leit ura crít ica e cont ribuições nos v ários m om ent os; pelas palav ras de incent iv o, sem pre, pela com preensão da dist ância e, apesar disso, pela presença frat erna, div ert ida, descont raída.

Ao am igo Marcos Ubiraj ara pela inest im áv el cont ribuição no t rat am ent o dos dados geográficos do Plano Municipal de Saneam ent o.

Aos am igos e colegas de t rabalho, Carlos Flores e Sam y , pelo est ím ulo, apoio, prim eiras leit uras do proj et o e com part ilham ent o de ex periências.

Aos am igos e colegas de t rabalho, I nês, Cláudia Júlio, Fernandinha, Águida, Paula, Dora, Dodora, Fabiana, Hay dèe, Gilm a, Paulo César, Júlio e t ant os out ros, na Secret aria de Planej am ent o, que colaboraram m uit o, às vezes sem nem perceber, com com ent ários, est ím ulos e carinho.

Aos am igos e colegas de t rabalho da URBEL, Crist ina Magalhães, Sílvia Andère, Aluísio Rocha Moreira, Júnia, Nara, Ercília, Lucinet e, Karla, I v ana, Andréa Giov anini, Débora( s) , Walkíria, Rodrigo, Fat ão, enfim , t odos que com part ilham os o respeit o e o com prom isso com o t rabalho j unt o à população de vilas e fav elas de Belo Horizont e.

Aos am igos e colegas do Grupo Gerencial de Saneam ent o da SUDECAP.

À Prefeit ura Municipal de Belo Horizont e, na pessoa do Secret ário Municipal de Planej am ent o, Aluísio Marques, por t er m e possibilit ado realizar esse curso de m est rado, enquant o desenv olvia m inhas at ribuições.

Aos pr ofessores e funcionários da Pós- graduação do I GC. Em especial à Paula, da Secret aria de Pós- graduação, que com discrição, eficiência e solicit ude, colaborou em v ários m om ent os crít icos para o cum prim ent o das exigências do curso.

Cam polina, Sofia, Am élia, Fabiana, Vero, Zé Luis, Vandeir, Mat usalém , Giov ana, Janet e, Mariana, Hum bert o, Maria Luísa, Baret t a, Godoy , Let ícia, Luana, Paulo Dim as, enfim , t odos cuj a conv iv ência foi t ão enriquecedora; aos que desist iram no percurso, m inha com preensão e est ím ulos pra que ret om em o cam inho.

À am iga Mara Hissa, m uit o m ais do que m inha revisora, m inha guia segura no difícil e t ort uoso t raj et o da escrit a; m ais ainda, pela disponibilidade, hospit alidade, com part ilham ent o das longas horas da m adrugada, lapidando as idéias e as palav ras.

Aos am igos e parent es de quem eu m e dist anciei nesses anos de m est rado, m as que nunca deix aram de m andar seu recado, reserv ando espaço para a reaprox im ação.

E um rio de asfalt o e gent e, Ent orna pelas ladeiras, Ent ope o m eio- fio. Esquina, m ais de um m ilhão, Quero v er, ent ão A gent e... Gent e... gent e...

RESU M O

A gest ão urbana com o um processo int egrado im plica a conj ugação de polít icas no espaço e no t em po, de m odo a lidar com a com plexidade dos problem as urbanos. As fav elas const it uem um dest es espaços com plex os, com ponent es das cidades m odernas. Desde a década de 1980, as polít icas públicas v olt adas para o at endim ent o dest as áreas pressupõem a sua perm anência, com o alt ernat iv a de solução habit acional, associada a est rat égias de urbanização e regularização da posse, de m odo a t ornar est es t errit órios habit áv eis. As polít icas set oriais de habit ação ( volt adas para a redução do déficit qualit at iv o at rav és da urbanização de favelas) e de saneam ent o, e sua possív el int egração, em Belo Horizont e na década de 1990, const it uem a preocupação principal dest a pesquisa. Para av aliar o alcance sanit ário da urbanização das fav elas, é escolhido o Orçam ent o Part icipat iv o com o o program a de referência para o desenv olvim ent o da pesquisa. Est e program a t em com o princípio a part icipação social nas prát icas de gest ão, m inim izando os problem as da dem ocracia represent at iv a. A polít ica de saneam ent o t em com o princípios: a univ ersalização, a equidade e a qualidade na prest ação dos serv iços. Cont udo, pesquisam - se as lacunas deix adas pela sua at uação, que são especialm ent e significat iv as nas favelas, diant e da av aliação de que se privilegiou o at endim ent o por abast ecim ent o de água em det rim ent o das dem ais áreas do saneam ent o e, em especial, a do esgot am ent o sanit ário. As análises acerca do saneam ent o ut ilizam - se das bases de dados dom iciliares do I BGE, dos Censos de 1991 e de 2000, para det erm inar os índices de at endim ent o por água e esgot o e os índices increm ent ais de água e esgot o ( no período 1991- 2000) para o univ erso das fav elas e conj unt os do m unicípio ( especialm ent e para os set ores subnorm ais) . Para um aprofundam ent o em relação aos dados do I BGE, ut ilizam - se as inform ações do Plano Municipal de Saneam ent o, focalizando- se t reze fav elas e conj unt os habit acionais populares. Foram observ ados av anços im port ant es na polít ica de urbanização de fav elas, no que se refere à m et odologia de at uação, inv est im ent os significat iv os e cont inuados e à dispersão geográfica das int erv enções. Tam bém foram percebidos alguns av anços no at endim ent o de fav elas por saneam ent o básico. Cont udo, não pôde ser det er m inada um a significat iv a int egração ent re as polít icas est udadas, na m edida em que as áreas que m ais receberam inv est im ent os em urbanização ainda apresent am sit uações de carências relev ant es de serviços de esgot am ent o sanit ário.

ABSTRACT

Urban m anagem ent as an int egrat ed process im plies t he com binat ion of policies in space and t im e, in order t o deal wit h t he com plexit y of urban problem s. Slum s are one of t hese com plex spaces, com ponent s of m odern cit ies. Since t he 1980s, public policies focused on t hese areas require t heir perm anence as an alt ernat ive solut ion t o housing, coupled wit h st rat egies of urbanizat ion and set t lem ent of t he t enure, in order t o m ak e t hese areas habit able. The m ain concern of t his research are policies relat ed t o housing ( focused on t he reduct ion of t he qualit at ive deficit t hrought t he urbanizat ion of slum s) and sanit at ion , and t heir possible int egrat ion, in Belo Horizont e in t he 1990s. I n order t o ev aluat e t he sanit ary reach of t he urbanizat ion of slum s t he Part icipat ory Budget has been chosen as t he reference program t o t he dev elopm ent of t he research. This program has as it s principle t he social part icipat ion in m anagem ent pract ices, m inim izing t he problem s of represent at iv e dem ocracy . The sanit at ion policy has t he following principles: univ ersalizat ion, equit y and qualit y in t he prov ision of services. How ev er, t he research concent rat es on t he gaps left by it s act ions, w hich are especially signifcant in t he slum s, considering t hat it has focused on t he sanit at ion services relat ed t o w at er supply at t he ex pense of ot her areas of sanit at ion, especially sanit ary sewer. The analy sis on sanit at ion are based on I BGE’s household dat abases av ailable in t he Brazilian Census of t he y ears of 1991 and 2000, in order t o det erm ine t he w at er and sew er’s at t endance rat es and increm ent al at t endance rat es ( in t he period bet w een 1991 and 2000) , considering t he t ot al am ount of slum s in t he m unicipalit y ( especially in “ sub- norm al” sect ors) . For a deeper approach bey ond I BGE’s dat abases, t he inform at ion av ailable in t he Municipal Sanit at ion Plan is used, focusing on t hirt een slum s and popular housing com plexes. I m port ant adv ances w ere observ ed in t he slum s urbanizat ion policy , regarding t he m et hodology of service prov ision, significant and sust ained inv est m ent s and geographical dispersion of operat ions. Som e adv ances w ere also not iced in t he basic sanit at ion service prov ision in slum s. How ev er, a significant int egrat ion bet w een t he policies st udied could not be det erm ined, insofar as t he areas t hat receiv ed m ore inv est m ent s in urbanizat ion st ill present a relev ant lack in t he prov ision of sew er services.

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A

AVSI – Associazione Volont ar i per il Ser vizio I nt ernazionale BH – Belo Hor izont e

BI D – Banco I nt eram er icano de Desenvolvim ent o

BI RD – Banco I nt er nacional par a Reconst rução e Desenvolvim ent o BNDES – Banco Nacional de Desenvolvim ent o Econôm ico e Social BNH – Banco Nacional da Habit ação

Caixa – Caixa Econôm ica Feder al

CEMI G – Com panhia Ener gét ica de Minas Gerais CEURB – Cent r o de Est udos Urbanos da UFMG

CHI SBEL – Coordenação de Habit ação de I nt eresse Social CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Br asil

CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvim ent o Ur bano COMAG – Com panhia Mineira de Água e Esgot os

COMFORÇA – Com issão de Acom panham ent o e Fiscalização do Orçam ent o COMUSA – Conselho Municipal de Saneam ent o

COPASA – Com panhia de Saneam ent o de Minas Gerais DEMAE – Depart am ent o Municipal de Águas e Esgot o

DPP – Depar t am ent o Municipal de Habit ação e Bairr os Populares ETE – Est ação de Tr at am ent o de Esgot o

EUA – Est ados Unidos da Am érica

FERROBEL – Fer r o de Belo Hor izont e S.A.

FGTS – Fundo de Gar ant ia por Tem po de Ser viço

FI PLAN – Fundo de Financiam ent o de Planos de Desenvolvim ent o Local I nt egr ado FNHP – Fundo Municipal de Habit ação Popular

FUMARC – Fundação Mar iana Resen de Cost a

GEOP/ SMPL – Gerência do Orçam ent o Part icipat ivo da Secret aria Municipal Adj unt a de Planej am ent o

GGOP – Grupo Ger encial do OP

GGSAN – Grupo Gerencial de Saneam ent o da SUDECAP GTC – Grupo Técnico da Concessão

GTZ – Sociedade Alem ã de Cooperação Técnica HBB – Pr ogram a Habit ar Brasil – BI D

I PND – 1° Plano Nacional de Desenvolvim ent o I ab – Í ndice de Abast ecim ent o de Água

I BGE – I nst it ut o Br asileir o de Geografia e Est at íst ica I ce – I ndicador at endim ent o por colet a de esgot o I CH – Í ndice de Carência Habit acional

I cv – Í ndice de Cont role de Vet ores I dr – Í ndice de Dr enagem Urbana I es – Í ndice de Esgot am ent o Sanit ário

I I PND – 2° Plano Nacional de Desenvolvim ent o

I I AA – Í ndice I ncrem ent al de At endim ent o por Abast ecim ent o por Abast ecim ent o de Água

I I AE – Í ndice I ncrem ent al de At endim ent o por Colet a de Esgot os I ie – I ndicador de at endim ent o por int ercept ação de esgot os I PPUR – I nst it ut o de Pesquisa e Planej am ent o Ur bano e Regional I QVU – Í ndice de Qualidade de Vida Ur bana

I rs – Í ndice de Resíduos Sólidos

I SA – I ndicador de Salubridade Am bient al

I SSQN – I m post o sobre ser viços de qualquer nat ur eza LPOUS – Lei de Par celam ent o, Ocupação e Uso do Solo MI NI PLAN – Minist ério do Planej am ent o

MI NTER – Minist ério do I nt er ior

ODM – Obj et ivos de Desenvolvim ent o do Milênio ONG – Or ganização não Governam ent al

ONU – Or ganização das Nações Unidas

ONU- HÁBI TAT – Pr ogr am a das Nações Unidas par a Assent am ent os Hum anos OP – Orçam ent o Par t icipat ivo

PEAR – Program a Est rut ur al em Áreas de Risco PGE – Planos Globais Específicos

PI U- RMBH – Program a de I nt egr ação Urbana da Região Met r opolit ana de Belo Horizont e

PLANASA – Plano Nacional de Saneam ent o PMS – Plano Municipal de Saneam ent o

PROAS – Program a de Reassent am ent o Monit or ado

PRODABEL – Em presa de I nform át ica e I nform ação do Município de Belo Hor izont e S/ A

PRODECOM – Pr ogram a de Desenvolvim ent o de Com unidades PROFAVELA – Pr ogr am a Municipal de Regularização de Favelas

Pr ogr am a PAT- PROSANEAR – Pr oj et o de Assist ência Técnica ao Pr ogram a de Saneam ent o para Populações em Ár eas de Baixa Renda

PROSAM – Pr ogram a de Saneam ent o Am bient al das Bacias do Arrudas e do Onça PROSANEAR – Pr ogr am a de Saneam ent o para Populações em Áreas de Baixa Renda PUC Minas – Pont ifícia Universidade Cat ólica de Minas Ger ais

RMBH – Região Met r opolit ana de Belo Horizont e SE- 4 – Set or Especial – 4

SEDU – Secret aria Especial de Desenvolvim ent o Ur bano

SEDU/ PR – Secret ar ia Especial de Desenvolvim ent o Ur bano da Presidência da República

SEPLAN – Secr et ar ia de Planej am ent o da Presidência da República SEPLAN- MG – Secret aria de Planej am ent o do Est ado de Minas Ger ais SEPURB – Secret aria de Polít icas Urbanas

SERFHAU – Ser viço Feder al de Habit ação e Urbanism o SETAS – Secr et ar ia de Trabalho e Ação Social

SFH – Sist em a Financeir o da Habit ação SMPL – Secr et ar ia Municipal de Planej am ent o

SNI S – Sist em a Nacional de I nform ações Sobre Saneam ent o SNPLI – Sist em a Nacional de Planej am ent o Local I nt egrado SUDECAP – Superint endência do Desenvolvim ent o da Capit al SUPURB – Superint endência de Urbanização

UP – Unidades de Planej am ent o

URBEL – Com panhia Ur banizador a de Belo Horizont e UTP – União dos Trabalhadores de Periferia

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M

M a pa 3 .1 : Em preendim ent o do Orçam ent o Par t icipat ivo em favelas Belo

Horizont e – 1994 a 2000 99

M a pa 4 .1 : Abast ecim ent o de água – Set ores censit ár ios – Belo Horizont e –

2000 143

M a pa 4 .2 : Esgot am ent o Sanit ário – Set or es censit ários – Belo Hor izont e –

2000 149

M a pa 4 .3 : Áreas não at endidas por esgot am ent o sanit ário – Belo Hor izont e –

2000 159

M a pa 4 .4 : Sit uação do at endim ent o por esgot am ent o sanit ário, int ercept ação

e t rat am ent o de esgot os) 161

M a pa 5 .1 : Favelas e conj unt os populares cont em plados pelo OP –

Belo Horizont e – 1994- 2000 168

M a pa 5 .2 : Nível de invest im ent o em urbanização de favelas pelo Orçam ent o

Part icipat ivo – Belo Horizont e – 2004 173

M a pa 5 .3 : Lim it es set ores censit ários subnorm ais 1991 X lim it es

favelas/ coj unt os – Belo Hor izont e 175

M a pa 5 .4 : Lim it es set ores censit ários subnorm ais 2000 X lim it es

favelas/ coj unt os – Belo Hor izont e 176

M a pa 5 .5 : Sit uação de at endim ent o por colet a de esgot o favelas e conj unt os

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G

Gr á fico 3 .1 : % de r ecur sos par a urbanização em vilas, por ano de OP por

r egião adm inist r at iva e t ot al 104

Gr á fico 3 .2 : % recursos apr ovados OP em urbanização de vilas/ recur so

apr ovados na regional X % população vilas por regional e BH 105

Gr á fico 3 .3 : % recursos urbanização em vilas OP 94 a 2000 X % população

em vilas r egional Cent ro Sul 106

Gr á fico 3 .4 : % recursos apr ovados ur banização em vilas OP 94 a 2000

X % população em vilas Regional Nor t e 107

Gr á fico 3 .5 : % recursos apr ovados ur banização em vilas OP 94 a 2000

X % população em vilas Regional Lest e 107

Gr á fico 3 .6 : % recursos apr ovados para urbanização de favelas por regional –

OP 94 a 99/ 2000 108

Gr á fico 3 .7 : % de conclusão do OP – Ur banização de favelas e dem ais t ipos

de em preendim ent os 111

Gr á fico 3 .8 : % conclusão em pr eendim ent os OP 94 a 2000 por r egional 114

Gr á fico 4 .1 : Í ndice de At endim ent o ( % ) por Abast ecim ent o de Água 140

Gr á fico 4 .2 : Í ndice de At endim ent o por Abast ecim ent o de Água ( 1991 - 2000) 141 Gr á fico 4 .3 : Déficit no Abast ecim ent o de Água – Belo Hor izont e ( 1991 - 2000) 145 Gr á fico 4 .4 : Í ndice de at endim ent o ( % ) por colet a de esgot o – Belo Horizont e

( 1991- 2000) 146

Gr á fico 4 .5 : Í ndice de at endim ent o por colet a de esgot o – Belo Hor izont e, MG

e Br asil ( 1991- 2000) 146

Gr á fico 4 .6 : Déficit no Esgot am ent o Sanit ário – Belo Horizont e – 1991- 2000 148

Gr á fico 4 .7 : Í ndice incr em ent al de at endim ent o ( % ) por Abast ecim ent o de

Água 152

Gr á fico 4 .8 : Í ndice incr em ent al de at endim ent o ( % ) por Abast ecim ent o de

Água ( só rede geral) – Dom icílios urbanos em Belo Hor izont e 153

Gr á fico 4 .9 : Í ndice incr em ent al de at endim ent o ( % ) por Colet a de Esgot o –

Dom icílios urbanos em Belo Hor izont e ( 1991 - 2000) 154

Gr á fico 4 .1 0 : Í ndice increm ent al de at endim ent o ( % ) por Colet a de Esgot o

( só rede ger al) – Dom icílios urbanos em Belo Hor izont e ( 1991 - 2000) 155

Gr á fico 5 .1 : Í ndice de at endim ent o por abast ecim ent o de água agregado por

favelas X I nvest im ent o OP – Belo Hor izont e – 2000 185

Gr á fico 5 .2 : Í ndice de at endim ent o por esgot am ent o sanit ário agregado por

L

Q

Qu a dr o 2 .1 : Car act er ização das Tipologias Habit acionais em Sit uação de

Necessidade de Ação Governam ent al em um Município 50

Qu a dr o 2 .2 : I nadequação Habit acional 52

L

T

Ta be la 2 .1 : At uação da CHI SBEL – 1971 a 1983 60

Ta be la 2 .2 : Sit uação da Elaboração dos Planos Globais Previst os de Vilas

e Favelas 74

Ta be la 3 .1 : Dados Gerais do OP 1 994 a 2004 95

Ta be la 3 .2 : Núm er o de Em preendim ent os Aprovados, em Andam ent o e

Concluídos, por edição de OP 96

Ta be la 3 .3 : Recursos Apr ovados par a Ur banização de Vilas e Favelas nos

OP 1994 a 1999 - 2000 98

Ta be la 3 .4 : População resident e em Belo Horizont e por região adm inist r at iva

1993/ 2000 Tot al, em Set ores Subnorm ais e em Favelas 101

Ta be la 3 .5 : População resident e em Belo Horizont e por região adm inist r at iva

1993/ 2000 Tot al e em Favelas e Conj unt os Ant igos 103

Ta be la 3 .6 : Núm er o de Em preendim ent os de Ur banização de Favelas por

Fase de Execução – dos OP 1994- 2000 109

Ta be la 3 .7 : Núm er o de Em preendim ent os por Fase de Execução – dos

OP 1994- 2000 ( I nfra- est rut ur a, Educação, Saúde, Espor t es, Assist ência

Social, Meio Am bient e) 110

Ta be la 3 .8 : Valor es Apr ovado, Realizado, a Realizar e Tot al do OP 1994 a

1999/ 2000 115

Ta be la 3 .9 : Valor es Médios, Máxim os e Mínim os dos Em preendim ent os de

Ur banização de Favelas dos OP 1994 a 1999/ 2000 117

Ta be la 3 .1 0 : Valores Médios, Máxim os e Mínim os dos Pr azos de Execução dos

Em pr eendim ent os ( Concluídos e em Andam ent o) de Ur banização de Favelas

dos OP 1994 a 1999 - 2000 118

Ta be la 4 .1 : Í ndice de At endim ent o por Abast ecim ent o de Água Belo

Horizont e, Minas Gerais e Brasil 142

Ta be la 4 .2 : Í ndice de At endim ent o por Colet a de esgot o 147

Ta be la 4 .3 : I ndicadores do Plano Municipal de Saneam ent o 164

Ta be la 5 .1 : Recursos do Orçam ent o Part icipat ivo por Favela ou Conj unt o

Habit acional Popular Aplicados, a Aplicar e Previst os ( em R$) 1 – 1994 a 2000 169

Ta be la 5 .2 : At endim ent o por abast ecim ent o de água e colet a de esgot o

agregados por favelas ( Belo Horizont e- 1991) 178

Ta be la 5 .3 : At endim ent o por abast ecim ent o de água e colet a de esgot o

Ta be la 5 .4 : Í ndice de At endim ent o por Abast ecim ent o de Água X Nível de

I nvest im ent o do OP Favelas e Conj unt os de Belo Horizont e ( 2004) 182

Ta be la 5 .5 : Í ndice de At endim ent o de At endim ent o por Esgot am ent o Sanit ário

X Nível de I nvest im ent o do OP Favelas e Conj unt os de Belo Hor izont e ( 2004) 187

Ta be la 5 .6 : Favelas e Conj unt os Populares Selecionados para Det erm inação

de População não At endida por Esgot am ent o Sanit ár io ( Belo Horizont e) 195

Ta be la 5 .7 : Áreas Selecionadas por População At endida e não At endida por

Esgot am ent o Sanit ário 197

S

IN TROD UÇÃO 1

PROCED I M EN TOS M ETODOLÓGI COS E ESTRUTURA D A PESQUI SA 9

1 .PLAN EJAM EN TO, GESTÃO URBAN A E POLÍ TI CAS SETORI AI S 13

2 .EVOLUÇÃO D AS POLÍ TI CAS SETORI AI S D E URBAN I ZAÇÃO D E FAV ELAS E D E

SAN EAM EN TO EM BELO HORI ZON TE 35

2 .1 . Conceit os e Hist órico da Polít ica Habit acional de Ur banização de Favelas 36

2 .1 .1 . Reflexões sobre Lim it e e Ter rit ór io 37

2 .1 .2 . O Conceit o de Favela 45

2 .1 .3 . Sur gim ent o e Evolução das Polít icas Públicas Volt adas para as

Favelas em Belo Hor izont e 54

2 .2 . Saneam ent o Básico em Belo Horizont e 77

2 .2 .1 . Hist órico do Saneam ent o em Belo Horizont e 79

3 . A URBAN I ZAÇÃO D E FAV ELAS ATRAV ÉS DO ORÇAM EN TO PARTI CI PATI VO 86

3 .1 . O Orçam ent o Par t icipat ivo em Belo Hor izont e 87

3 .2 . Em preendim ent os do Or çam ent o Part icipat ivo em Vilas e Favelas 97

3 .2 .1 . Definição do Universo de Trabalho do Orçam ent o Part icipat ivo

em Favelas 100

3 .2 .2 . Execução de Em preendim ent os dos OP 94 a 99/ 2000, em

valor es financeir os 114

4 . A GESTÃO E A SI TUAÇÃO ATUAL DO SAN EAM EN TO EM BELO HORI ZON TE 122

4 .1 . A Gest ão do Saneam ent o em Belo Hor izont e 122

4 .2 . Saneam ent o Básico nas Ações de Ur banização de Favelas at r avés do

OP e o Convênio Oper acional para sua Viabilização 129

4 .3 . A sit uação Sanit ária At ual de Belo Horizont e 137

4 .3 .1 . Í ndice de At endim ent o por Abast ecim ent o de Água e Colet a de

Esgot os Sanit ár ios para Belo Horizont e: Conj unt o dos Set or es, Set ores Com uns e Set ores Especiais de Aglom erado Subnorm al 139

4 .3 .2 . O Í ndice I ncrem ent al de At endim ent o por Saneam ent o Básico

para Belo Hor izont e: Conj unt o dos Set or es, Set ores Com uns e Set or es

4 .3 .3 . O Plano Municipal de Saneam ent o 156

5 . O ALCAN CE SAN I TÁRI O D A URBAN I ZAÇÃO D E FAV ELAS 166

5 .1 . Result ados da Ur banização de Favelas At r avés do Orçam ent o

Part icipat ivo 166

5 .2 . Result ados do At endim ent o por Saneam ent o Básico em Favelas

at ravés dos dados do I BGE 174

5 .3 . Super posição dos Result ados de Ur banização de Favelas e

Saneam ent o Básico 181

CONSI D ERAÇÕES FI N AI S 205

REFERÊN CI AS BI BLI OGRÁFI CAS 220

AN EXOS 226

Anexo 1 – CENSO 1991 – Set ores Subnor m ais Agr egados por Favela 226 Anexo 2 – CENSO 2000 – Set ores Subnor m ais Agr egados por Favela 229

I N TROD U ÇÃO

O desenvolvim ent o indust rial e a conseqüent e am pliação da ur banização, concebidos ao longo da hist ória m oderna, desenvolvem e consolidam am bient es m arcados por desequilíbr ios de t oda ordem , que abr angem quest ões sociais, am bient ais e físicas. Nesse cont ext o, os est udos urbanos se consolidam com o um a r espost a aos pr oblem as que se acum ulam , diant e do crescim ent o das cidades e das grandes m et r ópoles. Assim com o os est udos urbanos, o planej am ent o sur ge, ainda no século XI X, frent e à necessidade de se est rut ur ar respost as par a esses pr oblem as.

As cidades, que se expandem na Er a I ndust rial “ [ ...] com o cent r os de r iqueza e pr osperidade, t am bém se car act erizam pela superlot ação, alt os níveis de m or bidade e m or t alidade, carências cr ônicas e pobreza” ( CLARK, 1985, p. 227) . Assim , ações polít icas t ornam - se ur gent es par a sanar ou m inim izar os pr oblem as iner ent es ao desenvolvim ent o ur bano.

para inst alar sua sede ( OLI VEI RA, 1982, p.37 - 39) . Cont udo, é a indust rialização que alt era e int ensifica a urbanização, dando início a um processo m igr at ór io que t r ansform a a relação cidade- cam po. Para Oliveira ( 1982, p. 38) , a indust r ialização não deflagr a o pr ocesso de urbanização na sociedade e na econom ia br asileir a: “ Ela vai r edefinir o que é o urbano, por que ele passa a ser a sede não só dos aparelhos bur ocr át icos do Est ado quant o do capit al com ercial, m as t am bém do novo aparelho pr odut ivo que é a indúst ria” .

A ur banização brasileir a se desenvolveu t ant o na form a de um laissez fair e urbano, vinculado aos m ovim ent os cent r alizadores do capit al, com o, t am bém , de

form a planej ada, dent ro da noção de m odernização da sociedade, prom ovida at ravés dos lim it es conser vadores.

As cidades t êm seu gr ande im pulso no Br asil a par t ir da década de 1950, quando ocorre a inver são do set or secundário sobre o set or pr im ário na econom ia. Est e processo de indust r ialização é r esult ado de um esforço conduzido pelo Est ado, at r avés da or ganização de set or es e do incent ivo à form ação de grupos em pr esariais ( MARI CATO, 2001) .

De 1940 a 1980, o PI B brasileir o cresceu a t axas m u it o alt as. A riqueza ger ada nest e período, no ent ant o, m ant eve a caract eríst ica de concent ração de r enda. A população, at ravés dos fluxos m igrat órios int ensos, acor reu à cidade em busca de m elhor es opor t unidades de t r abalho.

Ent re 1945 e 1964, o regim e polít ico dom inant e foi um a form a inst ável de populism o sem idem ocrát ico” .

O crescim ent o das cidades brasileiras e o pr ocesso de m et ropolização apont am para um rum o predat ório social e am bient al. A degr adação cont ida nas cidades, o caos ur bano e a violência t êm paut ado a quest ão ur bana para o gover no e para a sociedade. O planej am ent o e a gest ão ur bana t êm desafios que, em bor a colossais, podem ser viabilizados se at enderem aos pr essupost os de conhecim ent o da cidade real e de criação de espaços dem ocrát icos par a dar visibilidade aos conflit os ( MARI CATO, 2001) .

Nesse cont ext o, a t endência à urbanização da população brasileir a, associada ao processo de crescent e exclusão, t r az à t ona a necessidade de se r eflet ir sobre o sur gim ent o e a evolução das favelas e sobr e as polít icas at ualm ent e adot adas par a int er venção do poder público em seu am bient e.

A ex em plo do que est á acont ecendo no cont ex t o m ais am plo do m undo em desenv olvim ent o, t am bém na Am érica Lat ina [ ...] o processo de produção inform al do espaço urbano est á av ançando de m aneira significat iv a. Áreas j á ocupadas est ão se adensando e nov as ocupações t êm surgido, cada v ez m ais em áreas de preserv ação am bient al, áreas prot eção de m ananciais, áreas publicas e áreas de risco. A urbanização da pobreza t em t ido t odo t ipo de im plicações nefast as — socioam bient ais, j urídicas, econôm icas, polít icas e cult urais — não só para os ocupant es dos assent am ent os, m as para as cidades com o um t odo ( FERNANDES, 2003, p. 1) .

A perm anência das favelas com o elem ent o const it uint e das cidades m oder nas br asileir as é um a diret r iz das polít icas habit acionais im plem ent adas nos diversos níveis de gover no, acom panhada de ações de urbanização, regular ização fundiária e desenvolvim ent o socioeconôm ico. O conj unt o dessas ações é ent endido com o redução do déficit qualit at ivo habit acional.

de ur banização levadas a efeit o nest as áreas, const it ui a preocupação cent ral dest e t r abalho. A gest ão ur bana, em seu sent ido m ais am plo, t raz em si a idéia da unidade de ação, de conj ugação de olhares e esforços no espaço e no t em po. O suj eit o dest e pr ocesso j á foi ent endido com o o Est ado, dent r o de um enfoque socialist a ou da social dem ocr acia, ou com o o m ercado, acom panhando a t eor ia do Est ado Mínim o, nos m ar cos do Neo- Liber alism o.

A pr át ica de um a gest ão int egrada apresent a algum as lim it ações com o: a at uação isolada nas diversas esferas de gover no das cidades e as razões hist óricas dest e pr ocesso na ár ea do saneam ent o e da habit ação; a dificuldade de int erlocução ent r e as diversas áreas do conhecim ent o, bem com o a disput a por espaços de decisão e por poder de alocação, r esult ando na dificuldade de se alcançar um consenso de idéias e, conseqüent em ent e, um a com plem ent ar idade ent re as polít icas e ações no espaço ur bano; ent re out ras.

Erm ínia Maricat o apont a as dificuldades de realização de um a gest ão int egrada, ao reflet ir sobr e os planos de ação, list ando o que denom ina de alguns const rangim ent os present es nos planos ur baníst icos:

[ ...] falt a de v ínculo ent re o plano urbano e a gest ão urbana; falt a de prev isão, em especial, da orient ação e localização dos inv est im ent os; linguagem herm ét ica ‘especializada’ e propost as set oriais desv inculando o físico do social; cont eúdo rest rit o a diret rizes gerais v agas ou norm as de uso e ocupação do solo para a cidade form al ( leia- se cidade do ‘m ercado’) , enfim [ ...] [ um ] hist órico de descasam ent o ent re leis, invest im ent os e gest ão ( operação, gerenciam ent o) ( MARI CATO, 2000, p. 181) .

int er venções na ur banização de favelas da década de 1990. Nest a avaliação, pesquisa- se, ainda, a efet ividade do at endim ent o por abast ecim ent o de água e sist em a de esgot am ent o sanit ário concom it ant es à at uação do OP.

A consolidação de pr át icas com o a do Or çam ent o Part icipat ivo é um a inovação ret r at ada com o fenôm eno social, quando os m ovim ent os or ganizados com par t ilham da elaboração do or çam ent o com o poder execut ivo, significando um avanço polít ico par a além dos pr ocessos de reivindicação. Tr at a- se de um novo t ipo de descent r alização e de pr ocesso de dem ocr at ização, que surge a par t ir de um a concepção de poder local, defendida por gover nos de cunh o dem ocr át ico-popular . Essa alt er nat iva pode ser com preendida com o um a r espost a à sobr ecar ga de pr oblem as das cidades, diant e do consenso de que as soluções planej adas por bur ocrat as no âm bit o nacional — que não vivem o cot idiano da população — são cada vez m ais im pot ent es ( GENRO, 1997, p. 10) .

Est e pr ocesso t em sido classificado por alguns aut or es de pr át ica de dem ocracia diret a, com o cont r apont o à prát ica exist ent e de dem ocracia r epresent at iva. O início do processo dos Or çam ent os Par t icipat ivos est á sit u ado no fim da década de 1980, em governos m unicipais adm inist r ados pelo Par t ido dos Trabalhadores, havendo algum as cont r ovérsias a respeit o de onde e quando a pr im eira experiência t eve lugar , com essas caract eríst icas deliber at ivas que dist ingue o pr ocesso de out r os de car át er consult ivo ( SOUZA, 2002) .

becos e escadarias, além de equipam ent os de cult ura, saúde, educação, assist ência social e esport es.

A par t ir da concepção e da elabor ação m et odológica da int er venção est rut ur al1 em favelas, ações passam a ser prom ovidas de form a m ais int egr ada, com o obj et ivo de reest rut ur ação pr ofunda dos núcleos. Est a m et odologia se t r aduz na elaboração dos Planos Globais Específicos ( PGE) , inst rum ent os previst os no Plano Diret or de Belo Horizont e que, a par t ir de 1998, passam a ser exigidos para cada vila que conquist a em pr eendim ent os no pr ocesso do Orçam ent o Part icipat ivo. Os PGE’s r epresent am um ganho im por t ant e par a a ur banização de favelas, pois significam pr opost as de int er venções que perm it em a art iculação de ações parciais, porém seqüenciais. Há, t am bém , um com ponent e significat ivo de part icipação nest e pr ocesso, com a const it uição dos Grupos de Referência, que são form ados pelas principais lideranças do núcleo em est udo, além de dem ais at or es sociais que est iverem envolvidos no pr ocesso — t ais com o ent idades r eligiosas, de classe, em pr esariais, cult urais et c. Além de at uar na elabor ação do Plano, desde o diagnóst ico at é a definição da or dem de prioridade das et apas, o Grupo de Referência t am bém desem penha papel im por t ant e nas fases subseqüent es: na capt ação de recursos — sej a at r avés do Or çam ent o Par t icipat ivo ou de inst it uições financiadoras —, no acom panham ent o dos proj et os, or çam ent os, negociação com as fam ílias a serem reassent adas e, por fim , durant e as obr as.

1 _{A r efer ida int er v enção est r ut ur al consist e na concepção de um a int er v enção baseada em t r ês eix os}

As com unidades, m uit as vezes, se m obilizam para conquist ar int er venção em um det erm inado set or da favela que j á apr esent a um razoável nível de urbanização, m as que, t odavia, ainda não possui esgot am ent o sanit ário. Trat a- se de um a t ent at iva de envolver a Prefeit ur a na reivindicação pelo saneam ent o, j á que exist e um a resist ência m uit o gr ande da Com panhia Est adual de Saneam ent o em pr om over a im plant ação de redes colet or as de esgot o no int er ior das favelas. As j ust ificat ivas são de que há im pedim ent os t écnicos, o que, em diversas cir cunst âncias, é real. Porém , os pr azos e a polít ica de invest im ent os das duas inst âncias de governo, COPASA e Prefeit ura, revelam - se de difícil ar t iculação e, em m uit os casos, as obra são concluídas sem a necessár ia ação de saneam ent o básico. Para t ent ar m inim izar os problem as de pr ogram ação e desar t iculação ent re a at uação da Pr efeit ur a e da COPASA, for am cr iados convênios oper acionais que perm it ir am que a Prefeit ura execut asse obr as pela Concessionária, o que t em significado avanços em r elação à sit uação or iginal.

Em paralelo, a Com panhia Est adual possui um a polít ica de invest im ent os baseada na capt ação de financiam ent os e r ealização de progr am as, seguindo um planej am ent o int erno próprio, sem int er face na sua elabor ação ou na divulgação de suas m et as, com as ações locais.

O m odelo adot ado pela COPASA, concessionária dos ser viços de água e esgot o de Belo Horizont e desde 1973, at endeu bem à cidade form alm ent e const it uída, m as deixou desassist ida j ust am ent e a parcela da população m ais pobre e vulnerável ao adoecim ent o por doenças de veiculação hídr ica ( BELO HORI ZONTE, 2002) .

A organização da sociedade civil em t orno de t em as com o saúde, habit ação, m eio am bient e e polít ica urbana est á r azoavelm ent e consolidada, considerando- se a esfera m unicipal. Os Conselhos Municipais são regulares e a part icipação da população é efet iva. No âm bit o est adual, há avanços em r elação ao m eio am bient e e à saúde, est ando a quest ão da habit ação em nível ainda incipient e. No ent ant o, a noção de cont r ole social não alcançou os ser viços de saneam ent o, apesar da crescent e cult ura de par t icipação popular ( COSTA e MONTENEGRO, 1998, p. 120) .

Não há m obilização significat iva no int erior dos m ovim ent os sociais ur banos em t orno da quest ão do saneam ent o ou que consiga com preendê- la dent r o de um cont ext o m ais am plo de polít icas set or iais, dent r o dos princípios da reform a urbana, incor porando as discussões j á desenvolvidas nos Conselhos m encionados e em seus fóruns ( COSTA e CANÇADO, 2002) . Milt on Sant os, sobr e a relação ent re cidadania e a acessibilidade aos ser viços, afirm a:

Pr oce dim e n t os m e t odológicos e est r u t u r a da pe squisa

No prim eir o capít ulo o t r abalho apresent a um a abor dagem hist órico-conceit ual sobr e gest ão e planej am ent o ur bano, bem com o sobre as polít icas set oriais, invest igando seus pont os de confluência e int ercessões, buscando ident ificar as causas do dist anciam ent o ent re est as concepções de at uação no m eio ur bano, seus pont os de rupt ur a e as conseqüências no pr ocesso de produção do espaço ur bano e, em especial, das favelas.

Em seguida, no segundo capít ulo, r ealiza- se um resgat e das várias definições de favela, ident ificando aquela com a qual se t rabalha no âm bit o m unicipal. Desenvolve- se, ainda, um hist órico do sur gim ent o das favelas em Belo Horizont e, bem com o um a análise da evolução das polít icas públicas volt adas para est es espaços.

No t er ceir o capít ulo é abor dada a exper iência do Orçam ent o Par t icipat ivo em Belo Hor izont e, enfocando, especialm ent e, sua at uação na ur banização de favelas e reflet indo sobr e seus avanços e seus pr incipais pr oblem as.

A gest ão do saneam ent o em Belo Hor izont e é o assunt o desenvolvido no quar t o capít ulo, bem com o a at ual sit uação sanit ária do m unicípio e, especialm ent e, dos set or es subnorm ais, abor dando os índices de at endim ent o por abast ecim ent o de água e esgot am ent o sanit ário para est es recor t es t err it or iais, bem com o para o conj unt o do m unicípio. Nest e capít ulo é analisado, t am bém , o incr em ent o de at en dim ent o para o saneam ent o básico na década de 1990.

cruzam ent os ent r e os dados obt idos a part ir do Plano Municipal de Saneam ent o com os dados do OP, de m odo a avaliar o alcance sanit ár io da ur banização em t reze favelas e conj unt os habit acionais populares.

A revisão bibliográfica realizada buscou sit uar e apr im or ar o conj unt o de idéias que nor t ear am o t rabalho: a gest ão int egr ada do espaço ur bano, as escalas de governo, o direit o à cidade e a universalidade do acesso ao saneam ent o. Para o desenvolvim ent o dos conceit os abor dados no prim eir o capít ulo, a cont r ibuição do t rabalho de Leonar do Benévolo ( 1981) foi significat iva. Os t r abalhos de Robert o Luís de Melo Mont e- Mór ( 1980) e Lysia Ber nar des ( 1986) foram fundam ent ais par a sit uar o m om ent o em que a lógica set orial passou a pr evalecer na condução das ações da polít ica de desenvolvim ent o ur bano no Brasil, nas décadas de 1960 e 1970. Os t r abalhos da Fundação João Pinheir o ( 1997) , de Berenice Guim ar ães ( 1992) e de Heloísa Cost a ( 1994) t r ouxeram subsídios im por t ant es para a const rução do panor am a hist ór ico do surgim ent o das favelas em Belo Horizont e, bem com o da evolução das polít icas volt adas par a est es espaços. O hist ór ico do saneam ent o em Belo Horizont e t am bém se baseou no t r abalho da Fundação João Pinheir o, além dos t r abalhos de Sonally Rezende e Léo Heller ( 2002) e Newt on Vianna ( 1997) . A discussão da sit uação sanit ária se valeu do t rabalho de Vanessa Cançado e Ger aldo Cost a ( 2002) , Nilson Rosário Cost a ( 1998) e Andr é Mont eir o da Cost a ( 2003) . Finalm ent e, ao se buscar reunir os pr incipais apont am ent os, a t ít ulo de consider ações finais, foi im por t ant e o recur so aos t rabalhos de Ger aldo Cost a ( 1999) , Henr i Lefebvre ( 1991) e Cássio Hissa ( 2002) .

Ur banizadora de Belo Hor izont e. A análise desses dados buscou considerar a dist ribuição t err it orial a part ir da qual o m ecanism o de deliberação do pr ogr am a est á associado, bem com o o processo de execução dest as deliber ações, enfocando a aplicação de recursos com o par âm et r o de avaliação da efet ividade da urbanização de favelas. Pr ocur ou - se obt er , com isso, um panor am a da urbanização de favelas at ravés do OP, para o conj unt o da cidade e por r egionais. Num segundo m om ent o, par a o capít ulo 5, foi feit a a agregação de inform ações por núcleo de favela ou conj unt o habit acional, de m odo a perm it ir a com paração do nível de invest im ent o realizado pelo program a nest as ár eas, bem com o a super posição com as inform ações r elat ivas ao saneam ent o básico.

A análise da sit uação sanit ár ia das favelas do m unicípio foi feit a a part ir dos dados dos censos dem ográficos de 1991 e de 2000, at r avés das inform ações disponíveis por set or censit ário, para os dom icílios ur banos part iculares perm anent es. Est a análise for neceu um quadr o ger al do saneam ent o básico nos set ores subnorm ais e na cidade com o um t odo, bem com o um a avaliação do incr em ent o no at endim ent o, ocor rido na década de 1990. Para perm it ir um apr ofundam ent o das quest ões evidenciadas at r avés da super posição dos dados do OP com as inform ações do I nst it ut o Br asileir o de Geogr afia e Est at íst ica ( I BGE) , foram obt idos, j unt o ao Gr upo Gerencial de Saneam ent o ( GGSAN) os dados e m apas relat ivos ao Plano Municipal de Saneam ent o, especificam ent e quant o ao esgot am ent o sanit ário. For am selecionadas t reze áreas par a as quais, at ravés de fer ram ent as de geopr ocessam ent o, foi obt ido o índice de at endim ent o baseado na exist ência de r edes oficiais de colet a de esgot o. Est es dados for am igualm ent e super post os às inform ações r elat ivas ao OP par a em basar as obser vações acerca do alcance sanit ár io da ur banização de favelas.

pelo m unicípio com o favelas. Est as divergências, que não acont ecem no caso do Rio de Janeir o e de Curit iba, por exem plo, const it uem fat or de incert ezas quant o à m aior ia das análises baseadas nas inform ações censit árias. A denom inação ( t oponím ia) das vilas t am bém ger ou dificuldades ao se opt ar pela agregação dos dados t ant o do invest im ent o em urbanização quant o do at endim ent o por saneam ent o básico.

1 . PLAN EJAM EN TO, GESTÃO U RBAN A E POLÍ TI CAS SETORI AI S

As polít icas set or iais e o planej am ent o ur bano est ão inseridos no debat e sobr e a quest ão ur bana, apesar de apr esent arem t r aj et órias m uit as vezes paralelas, car ent es de pont os de confluências e int er cessões. Seus hist óricos polít icos e econôm icos podem at é ser t r açados de form a independent e, m as sua int er ação é percept ível no espaço, onde não é possível dist inguir o efeit o e a causa, o lim it e e o t er rit ório da ação de cada um deles, senão sem o apr ofundam ent o hist ór ico e conceit ual do sur gim ent o desses elem ent os, at r avés do que se convencionou cham ar de urbanism o.

Assim , são definidos alguns conceit os com o ur banism o, plan ej am ent o urbano e gest ão ur bana, j á que a dist inção ent re eles influencia o desenvolvim ent o da idéia de convivência de duas concepções de at uação gover nam ent al, cuj a alt er nância ou disput a pela hegem onia acent ua- se no Br asil, nas décadas de 1960 e 1970, m om ent o em que serão definidos os rum os das polít icas set oriais e do planej am ent o ur bano para as décadas seguint es.

De acor do com Françoise Choay ( 1993) , o ur banism o sur ge diant e da necessidade de se const ruir um discurso específico sobre o ur bano, assim com o um novo enfoque par a se pensar os pr oblem as da cidade. O ur banism o, assim , seria um a

Apesar da am pla visão de ur banism o apr esent ada por Choay ( 1993) , per cebe- se que, na pr át ica, a ut ilização do conceit o rest ringe- se bast ant e. O que se not a são refer ências ao ur banism o com o relacionado ao cam po de at uação pr ofissional dos ar quit et os, que car rega fort e com ponent e est ét ico e visual, com um a im agem de cidade ideal fut ura.2 Dessa m aneira, suas pr opost as cost um am t er grande aceit ação por par t e da opinião pública. Pode se dizer , t am bém , que exist e um esforço em fundam ent ar , de form a t eór ica e cient ífica, um a visão am pla e globalizant e para sua at uação m as, na m aioria das vezes, est a dem onst r a um desligam ent o da realidade social, que é dificilm ent e incorporada por est a vert ent e do pensam ent o ur bano ( CAMPOS FI LHO, 1989, p. 22 - 23) .

É relevant e o aspect o polít ico at r avés do qual se analisa o urbanism o, dado o seu car át er inst it ucional e ideológico, que o afast a do conhecim ent o cient ífico, suj eit ando- o a um a crít ica que pode ser de direit a ou de esquer da ( LEFEBVRE, 1999, p.19) .

O conceit o de planej am ent o urbano, por sua vez, é m ais abrangent e e est á ligado à at uação do Est ado, além de incor porar profissionais de diversas áreas, com o econom ist as, sociólogos, geógrafos, ar quit et os, engenheir os, ent r e out r os. O planej am ent o urbano, na t ent at iva de solucionar os pr oblem as da cidade, busca pr oduzir , conscient em ent e, cenários fut ur os e inclui, nos seus obj et ivos, o urbanism o, com o um subconj unt o de suas áreas de int eresse ( SOUZA, 2004, p.57- 58) .

Em sua análise sobre a hist ória do planej am ent o ur bano no Br asil, Robert o Mont e- Mór assim se refere à passagem do ur banism o ao planej am ent o urbano:

2 _{I m por t ant e dist inguir do conceit o desenv olvido pela Escola de Chicago, na segunda década do século XX,}

A necessidade da at uação do gov erno ao nív el das cidades [ ...] j á era princípio am plam ent e aceit o a part ir da noção k ey nesiana de dist inção ent re serviços de carát er social e de carát er individual. Usando est es conceit os, o urbanism o ext rapola os lim it es urbanos, at ingindo a região ou a “ planificação espacial” . Ou, vist o de out ro ângulo, o paradigm a do planej am ent o, difundido ao nív el nacional e regional, ganhav a t am bém a cidade ( MONTE- MÓR, 1980, p.24- 25) .

A idéia que se busca desenvolver relaciona- se à exist ência não de um a, m as de várias dualidades int r ínsecas à análise da gest ão ur bana e que podem ser expr essas, em um prim eir o m om ent o, at r avés da coexist ência ent re o conhecim ent o especializado relacionado às polít icas set or iais e o papel da coor denação m ult iset or ial que se at ribui ao planej am ent o ur bano. Est a dualidade t am bém pode ser encarada com o processo, cuj o sent ido da ação pode se dar at ravés da int er venção no espaço com o causador de m odificação das relações sociais ou, no sent ido inverso, no qual a t r ansform ação das relações sociais, por pr ocessos induzidos ou espont âneos, geraria a m odificação no espaço. A am plit ude dessas m odificações t am bém se revest e de um carát er dual, de for t e peso ideológico, que é o debat e ent re Reform a e Revolução, en t re o par cial e o t ot alizant e. Sob o aspect o econôm ico, é possível obser var , ainda, out ra dualidade: a oposição ent re o m odo de pr odução dit o at rasado — relacionado ao set or agr opecuário, predom inant e na fase pré- indust rial, que pr oduz um padr ão de cidades car act er izadas pelo lent o pr ocesso de t ransform ação e de crescim ent o — e o m odo de produção indust rial, denom inado m oderno, que, devido à necessidade de m ercados e de m ão de obr a, engendr ou e se beneficiou do r ápido crescim ent o das cidades3 ( OLI VEI RA, 1981, p. 22- 25) . No ent ant o, obser va- se que a refer ida dualidade não repr esent a um a dicot om ia e sim , um a com plem ent aridade não pacífica, ou um a dialét ica.

3

A gest ão ur bana t em sido ut ilizada para conceit uar o que significar ia um a evolução do planej am ent o ur ban o, j á desgast ado e cont inuam ent e associado à at uação aut orit ária ou ineficaz do Est ado — dado o passado r ecent e das t rês últ im as décadas e, ainda, devido ao descrédit o da ação governam ent al, preconizado pela ideologia neoliberal. Ent ret ant o, est a subst it uição de um conceit o pelo out r o se t or na um equívoco diant e da nat ureza dos seus significados. Segundo Marcelo Lopes de Souza,

Planej am ent o e Gest ão não são t erm os int ercam biáv eis, por possuírem referenciais t em porais dist int os e, por t abela, por se referirem a diferent es t ipos de at ividades [ ...] Planej ar rem et e ao fut uro, [ ...] a t ent ar sim ular os desdobram ent os de um processo [ enquant o que] gest ão rem et e ao present e, significa adm inist rar um a sit uação dent ro dos recursos present em ent e disponív eis. [ ...] Longe de serem concorrent es ou int ercam biáv eis, planej am ent o e gest ão são dist int os e com plem ent ares ( SOUZA, 2004, p.45- 46) .

Em relação ao conceit o de polít ica pública, Nilson Cost a obser va:

Considera- se polít ica pública o espaço de t om ada de decisão aut orizada ou sancionada por int erm édio de at ores gov ernam ent ais, com preendendo at os que viabilizam agendas de inov ação ou polít icas ou que respondem a dem andas de grupos de int eresses ( COSTA, 1998, p.7) .

associam a cat egorias profissionais, cuj o esforço de delim it ação dos cam pos de at uação cor por at iva cont r ibui para a dem ar cação est reit a de seus obj et ivos e para a com pet ição ou superação de ár eas do conhecim ent o com as quais se relaciona. Lowi ( 1964) afirm a que as polít icas públicas são “ [ ...] arenas reais de poder . Cada arena t ender ia a desenvolver est r ut uras e pr ocessos polít icos, elit es e relações ent re gr upos de int er esse par t iculares” ( LOWI4, apud COSTA, 1998, p. 7) .

De acor do com a visão de Tit m uss,5 Cost a ( 1998, p. 7 - 8) descreve t rês m odelos de polít ica social: r esidual ( at uação t em porária para r esolução de falhas da fam ília ou do m er cado) , m erit ocrát ica ( recom pensas à econom ia, at endendo necessidades sociais com o grat ificação ao m érit o no t rabalho e na pr odut ividade) e inst it ucional- redist ribut iva ( universal, independent e do m ercado, visando à eqüidade) . No ent ant o, cont r apondo a hipót ese de Lowi a essas definições, Cost a avalia:

Na hipót ese de Lowi a configuração de um a polít ica é função diret a das capacidades de unidade, associação e barganha ent re indivíduos, grupos e associações de int eresses t endo com o alv o as decisões alocat iv as das agências gov ernam ent ais. [ ...] A propost a de Low i não pressupõe, para fins analít icos, a exist ência de polít icas m ais ou m enos legít im as, ou a desqualificação de polít icas pela ót ica da efet ividade ( COSTA, 1998, p. 8) .

Na at ualidade, com o pont o de part ida par a a análise da Gest ão Ur bana e das Polít icas Set or iais, pr ocura- se est ender o olhar sobr e a or igem do urbanism o, sit uada por alguns aut ores no decor rer do século XI X, quando a Revolução I ndust rial m odificou drast icam ent e a est r ut ura socioeconôm ica e espacial na Eur opa. Os efeit os da concent r ação populacional nas cidades, as péssim as condições de habit ação e as r elações de exploração, que car act erizavam o

t r abalho operário naquela época, criaram um am bient e de t al form a insalubr e que variadas epidem ias gr assar am , dizim ando cont ingent es expr essivos da população.

As r ápidas m udanças não se expr essavam apenas no espaço, m as, t am bém , podiam ser per cebidas na pr ópria est r ut ur a polít ica. A crít ica ao absolut ism o e o avanço do pensam ent o liber al pr egavam a não int er venção dos gover nos, desacredit ando as pr át icas t r adicionais de cont r ole ur bano ( BENÉVOLO, 1981, p. 21- 22) .

A per gunt a que poderia ser feit a quant o aos obj et ivos de int er venção na cidade indust r ial é: reform ar a cidade para o ser hum ano ou par a a pr odução?

As prim eir as t ent at ivas de colocar or dem no quadr o caót ico apresent ado pelas cidades se dividiam em duas alt ernat ivas: a pr im eira, const it uída pela elabor ação t eórica dos cham ados socialist as ut ópicos ( Owen, Saint - Sim on, ent re out r os) , baseava- se na negação6 da cidade indust rial, no cooper at ivism o, e preconizava um a volt a aos valores com unit ários. Pr opunham fundar com unidades, const ruir pequenas cidades, r egidas por norm as que previam novas form as de convivência, cont rapondo- se à cidade exist ent e. Por ém , as experiências baseadas nest e ideário concret izar am - se “ [ ...] num sent ido pur am ent e econôm ico, deixando no esquecim ent o as im plicações polít icas e ur baníst icas, que Owen consider ava obj ect ivam ent e inseparáveis” ( BENÉVOLO, 1981, p. 51 - 63) . Nas experiências im plem ent adas pelos ut opist as, Leonar do Benévolo avalia:

[ ...] falt a um a av aliação realist a dos v ínculos ent re os program as urbaníst icos e o desenv olvim ent o geral das relações econôm icas e sociais, facult ando a ilusão de que a ordem urbaníst ica e a ordem social se ident ificam ent re si, e a segunda pode ser const it uída com os t em pos e os m ét odos da prim eira ( BENÉVOLO, 1981, p. 89)

6 _{Est a negação, que t ev e início com as pr opost as dos pensador es ut ópicos, se apr ofundou num a posição}

Os ut ópicos r eceberam dur as crít icas dos t eóricos m ar xist as, por não considerarem a ação social que decor rer ia da busca da em ancipação polít ica do pr olet ar iado. Apesar disso, os m ar xist as consider avam posit ivos os at aques às bases da sociedade exist ent e ( MARX e ENGELS7, apud BENÉVOLO, 1981, p. 89) Ent ret ant o, a ênfase dada à análise econôm ica feit a pelo m ar xism o acabou inver t endo os valores, levando a supor que:

[ ...] as t ransform ações urbaníst icas são um a conseqüência necessária das m udanças nas relações sociais: daqui a indiferença pela quest ão urbaníst ica, e a indet erm inação das prev isões sobre as form as de pov oam ent o na sociedade fut ura. ( BENÉVOLO, 1981, p. 89- 90) .

A segunda alt ernat iva, desenvolvida concom it ant em ent e à form ulada pelos ut ópicos, refer e- se à elabor ação de leis e norm as sanit árias, cuj o obj et ivo er a int er vir na grave sit uação higiênica das cidades indust riais. A legislação exist ent e at é ent ão, set orial e especializada, não alcançava a m ult iplicidade das int erligações e relações que for j aram a desordem e a aglom eração. Quando os efeit os dessa ocupação verificaram - se int oleráveis,

[ ...] t ornou- se clara a pluralidade das causas det erm inant es, pelo que as prov idências adquiriram necessariam ent e um caráct er m últ iplo e coordenado. Dest e m odo, a legislação sanit ária t orna- se o precedent e direct o da m oderna legislação urbaníst ica e cedo se generalizou a noção de ex propriação, est endendo- a a das obras públicas a t odo o corpo da cidade ( BENÉVOLO, 1981, p. 94) .

Est as nor m as viabilizaram a im plem ent ação das pr im eiras reform as urbaníst icas na cidade indust rial. Dest aca- se que est as reform as foram precur sor as das t ransform ações radicais execut adas por Haussm ann em Par is, na década de 1870, pois at r avés da legislação desenvolvida na França, com o

obj et ivo de im plem ent á- las, se inst it uiu inst rum ent os eficient es para a expr opr iação.

Os m ovim ent os socialist as de 1848 configur am - se em um m om ent o polít ico e cult ural decisivo do século XI X, segundo Benévolo ( 1981) . Seu fr acasso leva os t eór icos do socialism o a preconizar que qualquer reform a par cial inserida no sist em a capit alist a t raduz- se num a confirm ação dest e sist em a e é consider ada ineficaz. Assim , consolida- se o dist anciam ent o ent re a experiência ur baníst ica e a polít ica eur opéia de esquerda, gerando, com o result ado im ediat o, um refor ço do aspect o t écnico pur o, da nova classe de pr oj et ist as e funcionár ios cônscios de suas responsabilidades set or iais, a ser viço do pat er nalism o polít ico que se insere lar gam ent e no âm bit o do novo conser vadorism o eur opeu ( BENÉVOLO, 1981, p. 111- 113) .

Baseadas no saber m édico- higienist a, as m edidas im plem ent adas nas cidades eur opéias, na segunda m et ade do século XI X,8 t inham com o pressupost os a subm issão do aspect o polít ico ao t écnico, ou sej a, aut onom ia para ações por m eio de j ust ificat ivas t écnicas, adot ando um a post ura m oral de suspeição generalizada dos pobres, das cham adas classes perigosas.

Dest aca- se a int er venção urbaníst ica levada a cabo no Rio de Janeir o, em 1893, com o um exem plo adapt ado à r ealidade brasileir a e sua ur banização peculiar . O pr efeit o Barat a Ribeir o pr om ove a dem olição do m aior cor t iço exist ent e no Rio, com cerca de 2 m il resident es. Houve gr ande cerco policial. Após a ação, ocor reram diver sos louvor es da im prensa à ação aut or it ária, r essalt ando, inclusive, que o pr efeit o for a m agnânim o ao perm it ir que se apr oveit assem

8 _{I nt er v enções em gr andes cidades com o Lião, Br ux elas, Viena, Flor ença, Bar celona, a par t ir de 185 0, além}

algum as m adeiras r esult ant es da dem olição. É pr ovável que os m or adores despej ados t enham subido os m or ros adj acent es e ali reconst r uído suas m or adias, com o m at erial salvado da dem olição. Est e event o m arca o fim da er a dos cort iços, m as perm it e com pr eender o fat o, t am bém , com o o início do século das favelas no Rio de Janeir o ( CHALHOUB, 1996, p. 15- 17) .

O ur banism o higienist a sur ge, no Br asil, inserido na discussão sobre a ociosidade e os vícios a serem reprim idos. O perigo de cont ágio e de pr oliferação de epidem ias são associações freqüent es feit as às habit ações colet ivas. Norm as e códigos são elabor ados de form a a cont r olar a pr olifer ação de novos cor t iços e a m ant ê- los afast ados das ár eas cent r ais da cidade. Nas últ im as décadas do século XI X, polít icos e governant es crêem em dois princípios capazes de conduzir a sociedade à civilização:

Em prim eiro lugar, est á present e a idéia de que exist e um “ cam inho da civilização” , ist o é, um m odelo de “ aperfeiçoam ent o m oral e m at erial” que t eria v alidade para qualquer “ pov o” , sendo dev er dos gov ernant es zelar para que t al cam inho fosse m ais rapidam ent e percorrido pela sociedade sob seu dom ínio. Em segundo lugar, há a afirm ação de que um dos requisit os para que um a nação at inj a a “ grandeza” e a “ prosperidade” dos “ países m ais cult os” , seria a solução dos problem as de higiene pública ( CHALHOUB, 1996, p.35) .

Um dos pressupost os da ideologia da higiene é que haveria um a form a cient ífica de resolver os problem as da cidade e das desigualdades exist ent es. Cient ífica com o sinônim o de neut ra, “ [ ...] supost am ent e acim a dos int er esses part iculares e dos conflit os sociais em geral — de gest ão dos pr oblem as da cidade e das diferenças sociais nela exist ent es” ( CHALHOUB, 1996, p. 35) .