1 PLAN EJAM EN TO, GESTÃO U RBAN A E POLÍ TI CAS SETORI AI S

As polít icas set or iais e o planej am ent o ur bano est ão inseridos no debat e sobr e a quest ão ur bana, apesar de apr esent arem t r aj et órias m uit as vezes paralelas, car ent es de pont os de confluências e int er cessões. Seus hist óricos polít icos e econôm icos podem at é ser t r açados de form a independent e, m as sua int er ação é percept ível no espaço, onde não é possível dist inguir o efeit o e a causa, o lim it e e o t er rit ório da ação de cada um deles, senão sem o apr ofundam ent o hist ór ico e conceit ual do sur gim ent o desses elem ent os, at r avés do que se convencionou cham ar de urbanism o.

Assim , são definidos alguns conceit os com o ur banism o, plan ej am ent o urbano e gest ão ur bana, j á que a dist inção ent re eles influencia o desenvolvim ent o da idéia de convivência de duas concepções de at uação gover nam ent al, cuj a alt er nância ou disput a pela hegem onia acent ua- se no Br asil, nas décadas de 1960 e 1970, m om ent o em que serão definidos os rum os das polít icas set oriais e do planej am ent o ur bano para as décadas seguint es.

De acor do com Françoise Choay ( 1993) , o ur banism o sur ge diant e da necessidade de se const ruir um discurso específico sobre o ur bano, assim com o um novo enfoque par a se pensar os pr oblem as da cidade. O ur banism o, assim , seria um a

[ ...] at it ude inst aurada pela grande rupt ura da rev olução indust rial, onde é preciso ret er a repercussão das t ransform ações t ecnológicas, econôm icas e dem ográficas, que fizeram surgir um a nov a problem át ica do urbano e, igualm ent e a dim ensão crít ica que dorav ant e afet ará as relações da sociedade ocident al com suas produções ( CHOAY, 1993, p. 13) .

Apesar da am pla visão de ur banism o apr esent ada por Choay ( 1993) , per cebe- se que, na pr át ica, a ut ilização do conceit o rest ringe- se bast ant e. O que se not a são refer ências ao ur banism o com o relacionado ao cam po de at uação pr ofissional dos ar quit et os, que car rega fort e com ponent e est ét ico e visual, com um a im agem de cidade ideal fut ura.2 Dessa m aneira, suas pr opost as cost um am t er grande aceit ação por par t e da opinião pública. Pode se dizer , t am bém , que exist e um esforço em fundam ent ar , de form a t eór ica e cient ífica, um a visão am pla e globalizant e para sua at uação m as, na m aioria das vezes, est a dem onst r a um desligam ent o da realidade social, que é dificilm ent e incorporada por est a vert ent e do pensam ent o ur bano ( CAMPOS FI LHO, 1989, p. 22 - 23) .

É relevant e o aspect o polít ico at r avés do qual se analisa o urbanism o, dado o seu car át er inst it ucional e ideológico, que o afast a do conhecim ent o cient ífico, suj eit ando- o a um a crít ica que pode ser de direit a ou de esquer da ( LEFEBVRE, 1999, p.19) .

O conceit o de planej am ent o urbano, por sua vez, é m ais abrangent e e est á ligado à at uação do Est ado, além de incor porar profissionais de diversas áreas, com o econom ist as, sociólogos, geógrafos, ar quit et os, engenheir os, ent r e out r os. O planej am ent o urbano, na t ent at iva de solucionar os pr oblem as da cidade, busca pr oduzir , conscient em ent e, cenários fut ur os e inclui, nos seus obj et ivos, o urbanism o, com o um subconj unt o de suas áreas de int eresse ( SOUZA, 2004, p.57- 58) .

Em sua análise sobre a hist ória do planej am ent o ur bano no Br asil, Robert o Mont e- Mór assim se refere à passagem do ur banism o ao planej am ent o urbano:

2 _{I m por t ant e dist inguir do conceit o desenv olvido pela Escola de Chicago, na segunda década do século XX,}

em que o ur banism o é concebido com o m odo de v ida, par a além do espaço físico. Nessa per spect iv a, a cidade é analisada sob a ót ica da ecologia hum ana, com o um or ganism o viv o, com o um a for m a de or ganização social ( COSTA, 2003, [ s. p. ] ) .

A necessidade da at uação do gov erno ao nív el das cidades [ ...] j á era princípio am plam ent e aceit o a part ir da noção k ey nesiana de dist inção ent re serviços de carát er social e de carát er individual. Usando est es conceit os, o urbanism o ext rapola os lim it es urbanos, at ingindo a região ou a “ planificação espacial” . Ou, vist o de out ro ângulo, o paradigm a do planej am ent o, difundido ao nív el nacional e regional, ganhav a t am bém a cidade ( MONTE- MÓR, 1980, p.24- 25) .

A idéia que se busca desenvolver relaciona- se à exist ência não de um a, m as de várias dualidades int r ínsecas à análise da gest ão ur bana e que podem ser expr essas, em um prim eir o m om ent o, at r avés da coexist ência ent re o conhecim ent o especializado relacionado às polít icas set or iais e o papel da coor denação m ult iset or ial que se at ribui ao planej am ent o ur bano. Est a dualidade t am bém pode ser encarada com o processo, cuj o sent ido da ação pode se dar at ravés da int er venção no espaço com o causador de m odificação das relações sociais ou, no sent ido inverso, no qual a t r ansform ação das relações sociais, por pr ocessos induzidos ou espont âneos, geraria a m odificação no espaço. A am plit ude dessas m odificações t am bém se revest e de um carát er dual, de for t e peso ideológico, que é o debat e ent re Reform a e Revolução, en t re o par cial e o t ot alizant e. Sob o aspect o econôm ico, é possível obser var , ainda, out ra dualidade: a oposição ent re o m odo de pr odução dit o at rasado — relacionado ao set or agr opecuário, predom inant e na fase pré- indust rial, que pr oduz um padr ão de cidades car act er izadas pelo lent o pr ocesso de t ransform ação e de crescim ent o — e o m odo de produção indust rial, denom inado m oderno, que, devido à necessidade de m ercados e de m ão de obr a, engendr ou e se beneficiou do r ápido crescim ent o das cidades3 ( OLI VEI RA, 1981, p. 22- 25) . No ent ant o, obser va- se que a refer ida dualidade não repr esent a um a dicot om ia e sim , um a com plem ent aridade não pacífica, ou um a dialét ica.

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Fr ancisco de Oliv eir a ( 19 82) post u la que essa dualid ade é apar ent e, m as que, na v er dade, ex ist e um a “ int egr ação dialét ica” ent r e os set or es pr im ár io e secundár io, am bos cont r ibu indo par a o pr ocesso de acum u lação global da econom ia.

A gest ão ur bana t em sido ut ilizada para conceit uar o que significar ia um a evolução do planej am ent o ur ban o, j á desgast ado e cont inuam ent e associado à at uação aut orit ária ou ineficaz do Est ado — dado o passado r ecent e das t rês últ im as décadas e, ainda, devido ao descrédit o da ação governam ent al, preconizado pela ideologia neoliberal. Ent ret ant o, est a subst it uição de um conceit o pelo out r o se t or na um equívoco diant e da nat ureza dos seus significados. Segundo Marcelo Lopes de Souza,

Planej am ent o e Gest ão não são t erm os int ercam biáv eis, por possuírem referenciais t em porais dist int os e, por t abela, por se referirem a diferent es t ipos de at ividades [ ...] Planej ar rem et e ao fut uro, [ ...] a t ent ar sim ular os desdobram ent os de um processo [ enquant o que] gest ão rem et e ao present e, significa adm inist rar um a sit uação dent ro dos recursos present em ent e disponív eis. [ ...] Longe de serem concorrent es ou int ercam biáv eis, planej am ent o e gest ão são dist int os e com plem ent ares ( SOUZA, 2004, p.45- 46) .

Em relação ao conceit o de polít ica pública, Nilson Cost a obser va:

Considera- se polít ica pública o espaço de t om ada de decisão aut orizada ou sancionada por int erm édio de at ores gov ernam ent ais, com preendendo at os que viabilizam agendas de inov ação ou polít icas ou que respondem a dem andas de grupos de int eresses ( COSTA, 1998, p.7) .

As polít icas set oriais, ligadas ou não ao dom ínio ur bano, são aquelas que se r elacionam a um det erm inado cam po do conhecim ent o e são concebidas com m aior ou m enor esforço de int egr ação com as dem ais disciplinas, porém m ant endo o foco em um a especifica área de int eresse. Pr oduzem elabor ações im por t ant es no cam po da t écnica e do conhecim ent o. Pode- se dizer que incor por am as et apas de planej am ent o e gest ão, desenvolvendo dinâm icas específicas e est rat égias de im plem ent ação. A exper iência t em dem onst r ado que as polít icas set oriais, em com paração às t ent at ivas de coor denação m ult iset or ial conduzidas pelo planej am ent o ur bano, apr esent am m aior efet ividade. Elas se

associam a cat egorias profissionais, cuj o esforço de delim it ação dos cam pos de at uação cor por at iva cont r ibui para a dem ar cação est reit a de seus obj et ivos e para a com pet ição ou superação de ár eas do conhecim ent o com as quais se relaciona. Lowi ( 1964) afirm a que as polít icas públicas são “ [ ...] arenas reais de poder . Cada arena t ender ia a desenvolver est r ut uras e pr ocessos polít icos, elit es e relações ent re gr upos de int er esse par t iculares” ( LOWI4, apud COSTA, 1998, p. 7) .

De acor do com a visão de Tit m uss,5 Cost a ( 1998, p. 7 - 8) descreve t rês m odelos de polít ica social: r esidual ( at uação t em porária para r esolução de falhas da fam ília ou do m er cado) , m erit ocrát ica ( recom pensas à econom ia, at endendo necessidades sociais com o grat ificação ao m érit o no t rabalho e na pr odut ividade) e inst it ucional- redist ribut iva ( universal, independent e do m ercado, visando à eqüidade) . No ent ant o, cont r apondo a hipót ese de Lowi a essas definições, Cost a avalia:

Na hipót ese de Lowi a configuração de um a polít ica é função diret a das capacidades de unidade, associação e barganha ent re indivíduos, grupos e associações de int eresses t endo com o alv o as decisões alocat iv as das agências gov ernam ent ais. [ ...] A propost a de Low i não pressupõe, para fins analít icos, a exist ência de polít icas m ais ou m enos legít im as, ou a desqualificação de polít icas pela ót ica da efet ividade ( COSTA, 1998, p. 8) .

Na at ualidade, com o pont o de part ida par a a análise da Gest ão Ur bana e das Polít icas Set or iais, pr ocura- se est ender o olhar sobr e a or igem do urbanism o, sit uada por alguns aut ores no decor rer do século XI X, quando a Revolução I ndust rial m odificou drast icam ent e a est r ut ura socioeconôm ica e espacial na Eur opa. Os efeit os da concent r ação populacional nas cidades, as péssim as condições de habit ação e as r elações de exploração, que car act erizavam o

4 _{LOWI , T. Am er ican business: public policy , case st udies and polit ical t heor y. Wor ld Polit ics, n. 16, 1964.} 5 _{TI TMUSS, Richar d M. Social policy . Londr es: Geor ge Allen & Unw in, 1974.}

t r abalho operário naquela época, criaram um am bient e de t al form a insalubr e que variadas epidem ias gr assar am , dizim ando cont ingent es expr essivos da população.

As r ápidas m udanças não se expr essavam apenas no espaço, m as, t am bém , podiam ser per cebidas na pr ópria est r ut ur a polít ica. A crít ica ao absolut ism o e o avanço do pensam ent o liber al pr egavam a não int er venção dos gover nos, desacredit ando as pr át icas t r adicionais de cont r ole ur bano ( BENÉVOLO, 1981, p. 21- 22) .

A per gunt a que poderia ser feit a quant o aos obj et ivos de int er venção na cidade indust r ial é: reform ar a cidade para o ser hum ano ou par a a pr odução?

As prim eir as t ent at ivas de colocar or dem no quadr o caót ico apresent ado pelas cidades se dividiam em duas alt ernat ivas: a pr im eira, const it uída pela elabor ação t eórica dos cham ados socialist as ut ópicos ( Owen, Saint - Sim on, ent re out r os) , baseava- se na negação6 da cidade indust rial, no cooper at ivism o, e preconizava um a volt a aos valores com unit ários. Pr opunham fundar com unidades, const ruir pequenas cidades, r egidas por norm as que previam novas form as de convivência, cont rapondo- se à cidade exist ent e. Por ém , as experiências baseadas nest e ideário concret izar am - se “ [ ...] num sent ido pur am ent e econôm ico, deixando no esquecim ent o as im plicações polít icas e ur baníst icas, que Owen consider ava obj ect ivam ent e inseparáveis” ( BENÉVOLO, 1981, p. 51 - 63) . Nas experiências im plem ent adas pelos ut opist as, Leonar do Benévolo avalia:

[ ...] falt a um a av aliação realist a dos v ínculos ent re os program as urbaníst icos e o desenv olvim ent o geral das relações econôm icas e sociais, facult ando a ilusão de que a ordem urbaníst ica e a ordem social se ident ificam ent re si, e a segunda pode ser const it uída com os t em pos e os m ét odos da prim eira ( BENÉVOLO, 1981, p. 89)

6 _{Est a negação, que t ev e início com as pr opost as dos pensador es ut ópicos, se apr ofundou num a posição}

clar am ent e ant iur bana adot ada pelos cham ados ur banist as cult ur alist as, dos quais o m ais ex pr essiv o foi Ebenezer How ar d, na v ir ada do século XI X par a o XX ( CHOAY, 197 9) .

Os ut ópicos r eceberam dur as crít icas dos t eóricos m ar xist as, por não considerarem a ação social que decor rer ia da busca da em ancipação polít ica do pr olet ar iado. Apesar disso, os m ar xist as consider avam posit ivos os at aques às bases da sociedade exist ent e ( MARX e ENGELS7, apud BENÉVOLO, 1981, p. 89) Ent ret ant o, a ênfase dada à análise econôm ica feit a pelo m ar xism o acabou inver t endo os valores, levando a supor que:

[ ...] as t ransform ações urbaníst icas são um a conseqüência necessária das m udanças nas relações sociais: daqui a indiferença pela quest ão urbaníst ica, e a indet erm inação das prev isões sobre as form as de pov oam ent o na sociedade fut ura. ( BENÉVOLO, 1981, p. 89- 90) .

A segunda alt ernat iva, desenvolvida concom it ant em ent e à form ulada pelos ut ópicos, refer e- se à elabor ação de leis e norm as sanit árias, cuj o obj et ivo er a int er vir na grave sit uação higiênica das cidades indust riais. A legislação exist ent e at é ent ão, set orial e especializada, não alcançava a m ult iplicidade das int erligações e relações que for j aram a desordem e a aglom eração. Quando os efeit os dessa ocupação verificaram - se int oleráveis,

[ ...] t ornou- se clara a pluralidade das causas det erm inant es, pelo que as prov idências adquiriram necessariam ent e um caráct er m últ iplo e coordenado. Dest e m odo, a legislação sanit ária t orna- se o precedent e direct o da m oderna legislação urbaníst ica e cedo se generalizou a noção de ex propriação, est endendo- a a das obras públicas a t odo o corpo da cidade ( BENÉVOLO, 1981, p. 94) .

Est as nor m as viabilizaram a im plem ent ação das pr im eiras reform as urbaníst icas na cidade indust rial. Dest aca- se que est as reform as foram precur sor as das t ransform ações radicais execut adas por Haussm ann em Par is, na década de 1870, pois at r avés da legislação desenvolvida na França, com o

obj et ivo de im plem ent á- las, se inst it uiu inst rum ent os eficient es para a expr opr iação.

Os m ovim ent os socialist as de 1848 configur am - se em um m om ent o polít ico e cult ural decisivo do século XI X, segundo Benévolo ( 1981) . Seu fr acasso leva os t eór icos do socialism o a preconizar que qualquer reform a par cial inserida no sist em a capit alist a t raduz- se num a confirm ação dest e sist em a e é consider ada ineficaz. Assim , consolida- se o dist anciam ent o ent re a experiência ur baníst ica e a polít ica eur opéia de esquerda, gerando, com o result ado im ediat o, um refor ço do aspect o t écnico pur o, da nova classe de pr oj et ist as e funcionár ios cônscios de suas responsabilidades set or iais, a ser viço do pat er nalism o polít ico que se insere lar gam ent e no âm bit o do novo conser vadorism o eur opeu ( BENÉVOLO, 1981, p. 111- 113) .

Baseadas no saber m édico- higienist a, as m edidas im plem ent adas nas cidades eur opéias, na segunda m et ade do século XI X,8 t inham com o pressupost os a subm issão do aspect o polít ico ao t écnico, ou sej a, aut onom ia para ações por m eio de j ust ificat ivas t écnicas, adot ando um a post ura m oral de suspeição generalizada dos pobres, das cham adas classes perigosas.

Dest aca- se a int er venção urbaníst ica levada a cabo no Rio de Janeir o, em 1893, com o um exem plo adapt ado à r ealidade brasileir a e sua ur banização peculiar . O pr efeit o Barat a Ribeir o pr om ove a dem olição do m aior cor t iço exist ent e no Rio, com cerca de 2 m il resident es. Houve gr ande cerco policial. Após a ação, ocor reram diver sos louvor es da im prensa à ação aut or it ária, r essalt ando, inclusive, que o pr efeit o for a m agnânim o ao perm it ir que se apr oveit assem

8 _{I nt er v enções em gr andes cidades com o Lião, Br ux elas, Viena, Flor ença, Bar celona, a par t ir de 185 0, além}

das j á m encionadas t r ansfor m ações ur baníst icas int r oduzidas em Paris por Haussm ann. Est a experiência foi denom inada por m uit os aut or es com o o m ar co do ur banism o “ est ét ico- viário” ( CAMPOS FI LHO, 1 98 9, p. 8) David Har v ey, com algum a ir onia, cham ou a int er v enção em Par is feit a por Haussm ann de “ dest r uição cr iat iv a” ( HARVEY, 19 94, p. 26) . No Rio de Janeir o, as t r ansfor m ações conduzidas por Per eir a Passos ( 19 02- 190 6) const it uem ex em plo do ur banism o inspir ado nesses conceit os.

algum as m adeiras r esult ant es da dem olição. É pr ovável que os m or adores despej ados t enham subido os m or ros adj acent es e ali reconst r uído suas m or adias, com o m at erial salvado da dem olição. Est e event o m arca o fim da er a dos cort iços, m as perm it e com pr eender o fat o, t am bém , com o o início do século das favelas no Rio de Janeir o ( CHALHOUB, 1996, p. 15- 17) .

O ur banism o higienist a sur ge, no Br asil, inserido na discussão sobre a ociosidade e os vícios a serem reprim idos. O perigo de cont ágio e de pr oliferação de epidem ias são associações freqüent es feit as às habit ações colet ivas. Norm as e