O planejamento orçamentário de caráter público é uma prática política do mundo contemporâneo capitalista, realizada por técnicos em seus gabinetes a partir de observações genéricas e deduções sobre as necessidades de uma determinada população.
A partir da constatação de que o orçamento público é uma necessidade política histórica, a participação popular nos planejamentos orçamentários tem avançado em vários paises desde o século XIX.
No caso do OP, existem questionamentos levantados pela população que podem proporcionar avanços significativos na consciência social e política dos participantes. Entretanto, algumas indagações nos vêm à mente quando nos perguntamos se a maioria da população participa do OP, se os não participantes sentem-se beneficiados pelos cidadãos participantes, se a população apenas participa quando necessita de demandas sociais locais ou participa independente da necessidade, se existe participação direta da população na elaboração do orçamento ou se existe função social nessa participação e ainda se os que participam representam a maioria que não participa.
Nogueira1 observa que a idéia da participação popular sempre foi uma
bandeira da política democrática objetivando valorizar e transformar a vida coletiva. No entanto, segundo Gramsci2 pode haver gestores que usam a
participação para dela se beneficiar e gestores que vivem a participação como um veículo de emancipação.
1 NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a sociedade civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004, p. 129.
Para Celso Daniel3, quando o assunto é a participação popular, de nada adianta resolver a descentralização se a relação entre o poder político e a sociedade continua a ser disputada por procedimentos autoritários, populistas ou clientelistas. Nessas condições, a descentralização pode apenas significar a abertura de novos canais, mais próximos aos moradores dos bairros, com o sentido de reproduzir aqueles mesmos procedimentos que se trata justamente de superar.
Nogueira4 realiza uma série de reflexões sobre o que o governo
participativo pode desencadear em uma administração:
• Modificar a articulação entre governantes e governados;
• Introduzir novas formas de controle social, ou seja, de controle do governo;
• Operar de forma descentralizada, estabelecendo novas parcerias;
• Prestar melhores serviços, a ser uma alavanca da democracia e cidadania, pois a participação não transforma por si só;
• Gerar formas novas de tomada de decisões e de gerenciamento público. Um dos limites no processo político participativo é a barreira ética que tem de ser vencida para não comprometer a qualidade do processo democrático. No desenvolvimento do OP, por exemplo, podem ser estabelecidas margens de controle sobre os movimentos políticos tolhendo as iniciativas populares de participação e criando dúvidas acerca do processo democrático.
A eficácia do orçamento público em vários países do mundo, desde o início do século XIX, tem sido constatada de modo recorrente pelas Organizações das Nações Unidas (ONU), que o indica a todos os seus países membros.
Todavia, existem limites para a participação popular na elaboração do orçamento público. Isso em boa parte aparece como resultado da sociedade contemporânea ater-se a prioridades individuais em detrimento dos interesses coletivos. Em outra análise, pode-se atribuir a pouca participação da comunidade devido à apatia em relação à política, fato esse provocado em
3 DANIEL, Celso. Desenvolvimento Local e Socialismo. In.: Revista Teoria e Debate. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo – ano 15 – n. 50 – fev/mar/2000, p. 08.
boa medida pelo descrédito da comunidade em relação às ações governamentais não-contemplativas dos anseios populares. A participação da população possibilita grandes aprendizados às lideranças sociais, tendo em vista que o processo democrático resulta em credibilidade para o OP.
Vejamos o que nos diz a história em relação ao orçamento público do Brasil. Se levarmos em conta o caso do Brasil, verificaremos que por aqui o orçamento público apareceu inicialmente na constituição imperial de 1824. O artigo 172 determinava “que o orçamento fosse apresentado anualmente à Câmara dos Deputados, junto com ao balanço geral do tesouro do ano anterior” 5. Isso anuncia que desde o início do século XIX se praticava o
planejamento orçamentário no Brasil.
Já a partir da Constituição Republicana de 1891 a elaboração do orçamento público passou a ser competência da Câmara dos Deputados. Lembramos que antes desse ocorrido a peça orçamentária partia do gabinete através do Ministério da Fazenda6.
Anos depois, o Poder Executivo elaborou a proposta orçamentária da União por meio de Decreto nº. 4.536 de 28 de janeiro de 19227, o qual organizou o Código de Contabilidade de União, centralizando os serviços da contabilidade e estabelecendo o exercício financeiro.
Durante o Estado Novo, a Constituição de 1937 delegava a um departamento administrativo que atuava junto à Presidência da República a construção do orçamento. No entanto, segundo Giacomoni8, o orçamento sempre era ditado pelo chefe do Executivo. Somente a partir da Constituição de 1946 é que a dotação orçamentária voltou a ter a participação efetiva do Legislativo, permanecendo assim até 1967.
Na Constituição de 1967, o orçamento público era tratado na seção VI, entre os artigos 63 a 70. O parágrafo 2º do artigo 66 dizia que, “juntamente como proposta de orçamento anual ou de lei que crie ou aumente despesa, o Poder Executivo submeterá ao Poder Legislativo as modificações na legislação
5 FEDOZZI, op. cit. p. 222.
6 GIACOMINI, James. Orçamento Público. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 1996, p. 49.
7www.planlto.gov.br/ccivil_03/Constituicao%E7ao67.htm visitado em 09/12/2005 às 17h15min) 8 GIACOMINI, Op. Cit. p. 51.
das receitas, necessárias para que o total da despesa autorizado não exceda a prevista” 9.
Na atual Constituição de 1988, os artigos 165 a 169 prescrevem que o orçamento do Estado é de competência do Poder Executivo com abertura para que o Poder Legislativo também possa propor:
As principais novidades do novo texto constitucional na questão orçamentária dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre despesas e à explicitação do sentido de universalidade orçamentária, ou seja, considerando a multiplicidade de formas organizacionais e jurídicas do setor público, quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, a aprovação Legislativa10.
Em qualquer uma das instâncias, Municipal, Estadual ou Federal, é o Poder Executivo que está incumbido da elaboração do orçamento público. Após sua elaboração, a peça orçamentária é encaminhada à Câmara Legislativa, Assembléia Estadual ou Congresso Nacional para discussão, emendas ou cortes, aprovação e devolução ao Poder Executivo para que sofra sanção, sendo que esta, por sua vez, levará em conta a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal do ano de 2000 sobre a fiscalização do Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas.
Desde o início de século XXI o orçamento público no Brasil é um instrumento da gestão pública que orienta o administrador público na execução de receitas e despesas, envolvendo um conjunto de pessoas: técnicos administrativos, Executivo, Legislativo, lideranças sociais e participação popular. Mesmo sendo de competência do Poder Executivo, o orçamento público pode ser elaborado com a participação da população em assembléias e audiências públicas. Segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 30, cabe aos municípios:
Legislar sobre assuntos de interesse local; arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes em prazos fixados em Lei.
Ainda prevalece a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº. 101/2000, a qual em seu artigo 1º estabelece normas de finanças públicas
9 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituição/Constitui%E7ao67.htm – visitado em 18/06/2006 às 08h25min.
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, amparadas no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal de 1988.
Enfim, a Constituição Federal de 1988 introduz alguns processos de planejamento das verbas públicas, com a participação da sociedade civil organizada através de organismos como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas. O grau de importância desses mecanismos está pautado na amplitude de suas decisões dentro do que é implantado pelo Estado. É neste sentido que podemos afirmar que existe uma complexa relação entre formas diferentes de representação. Nesse universo, o Orçamento Participativo aparece como um tipo específico de parlamento que não substitui aquele eleito pela democracia representativa, representado apenas uma relação de tensão com as outras formas existentes de representatividade.