ORÇAMENTO PÚBLICO E MATERIALIDADE DO ESTADO

Ora, a materialidade institucional do estado se define e se viabiliza por meio do arranjo institucional que tem no orçamento público seu elemento estruturante. No Estado Demcrático Burguês de Direito, o orçamento constitui o instituto, onde formalmente devem ser registradas as possibilidades de apropriação de renda, que irão se traduzir em previsão de receitas

segundo suas respectivas fontes, assim como deve conter todas as perspectivas de

estado, que irão se constituir na programação de despesas governamentais passíveis de implementação, como condição formal para a realização das ações governamentais e, portanto, da constituição e funcionamento das instituições estatais e da produção de bens e serviços. Nestas condições, o arranjo institucional orçamentário, em torno do qual se estruturam diversos processos para a definição, viabilização e controle da materialidade do Estado, torna-se o espaço público privilegiado por onde se processam os conflitos de interesse e se realizam historicamente as necessidades de reprodução do capital.

O desenvolvimento da materialidade do Estado a partir do orçamento constitui uma peculiaridade do Estado Capitalista. Nas formações sociais primitivas, as ações com benefício para a coletividade eram implementadas tendo como recursos o somatório de esforços individuais determinados por estratificações etárias, sexuais e de linhagens hereditárias e seus objetivos eram condicionados por necessidades religiosas ou intempestivas, conforme riscos naturais ou de conflitos. Nas formações pré-capitalistas, o reconhecimento de um corpo governante específico lhe conferia autoridade para estabelecer critérios de contribuição e benefício, em geral, segundo argumentos de fidelidades políticas, culturais, religiosas ou regionais bem como orientadas para a manutenção ou ampliação da identidade territorial e da linhagem governante. Isto levou à constituição de organismos para a viabilização regular da tributação, a fim de se obter sistematicamente parte da renda para seu financiamento propriamente, além da profissionalização dos exércitos- no primeiro momento, a principal teleologia garantidora dos interesses materiais comuns, assim como à utilização do orçamento como registro contábil primário.

Desde o início do século XIX, movidas pelos valores da democratização burguesa de contribuições comuns e realizações públicas, as ações governamentais e capacidades contributivas passaram a ser definidas segundo as necessidades da incipiente formação social capitalista. Desenvolveu-se, então, uma institucionalidade crescentemente especializada em obter e gerir continuadamente recursos, assim como uma burocracia oficial orientada para a viabilização sistemática de ações governamentais, consolidando um Estado Fiscal. A partir do século XX, já com a produção industrial e o assalariamento consolidados, este arranjo institucional se adensou e se especializou profundamente, tornando-se o elemento estruturante da condensação material das relações que conformam o Estado, assim como se tornou o centro dinâmico das ações governamentais, devido à imprescindibilidade destas estruturas para sua realização.

Neste contexto, o orçamento público consolidou-se como a instituição estruturadora deste arranjo, deixando de ser apenas um instrumento de contabilidade e passando a ser elaborado, executado e controlado segundo princípios de democracia e de legalidade que regem formalmente o Estado Capitalista. Do ponto de vista da democracia representativa, o orçamento tornou-se a instituição formal para materialização dos sentidos das relações que enformam o Estado. Ora, no Estado Capitalista Democrático, os governantes são escolhidos para gerir o Estado durante um período por sufrágio universal, tendo de apresentar, no período eleitoral, proposições de realizações a serem implementadas durante seu mandato para lograrem sua eleição, de forma mais ou menos formal conforme o regime e sistema de governo. Uma vez eleitos, passam a atuar para viabilizar suas proposições eleitorais, ao mesmo tempo em que enfrentam os interesses em curso e a própria dinâmica conjuntural. Contudo, apesar da idealização do discurso formal da democracia representativa, apenas a legitimação conferida pelo ‘voto’ aos governantes eleitos não é suficiente sistemicamente para legitimar, na sequência, a seleção e validação de interesses, bem como para lhes conferir legitimidade para movimentar os recursos materiais necessários a sua viabilização ao longo do mandato. O orçamento passa, então, a desempenhar esta função, constituindo-se no processo sistêmico organizado no contexto da democracia representativa para enfrentamento periódico de interesses e definição das ações governamentais.

No Estado Capitalista de Direito, o orçamento tornou-se o instituto que traduz materialmente as necessidades históricas de reprodução social das relações de produção capitalista, que, no seu âmbito, se apresentam enquanto direitos de natureza comum previstos pelo ordenamento de convivência social. Sob a lógica da democracia representativa, as ações realizadas pelos governantes vão se destinar à consecução de objetivos em diversos domínios delimitados pelo direito positivo, que têm nas constituições seus fundamentos. Estas representam, formalmente, nos estados-nacionais, o acordo básico e geral de convivência social, que delimita historicamente os sentidos gerais daqueles domínios. Independente do debate sobre a forma mais adequada de seu conteúdo ou mesmo de seu processo de legitimação, a constitucionalização de direitos representa o comprometimento das frações de classe em um determinado momento histórico com um sentido e um modo geral de convivência, e estabelece as bases para o ordenamento e comportamento da ‘sociedade civil’ e da ‘sociedade política’. Assim, a constituição em cada estado-nacional se presta à validação formal de direitos subjetivos considerados socialmente fundamentais no contexto histórico de necessidades de reprodução das relações de produção, estabelecendo o reconhecimento social

de uma referência axiológica a ser traduzida em atos normativos subsequentes reguladores destes direitos35. Esta formalização, além de condicionar a validade das normas infraconstitucionais, passa a ser tomada como fonte orientadora de proteção da vida e do desenvolvimento humano, em um sentido ideal a ser traduzido pragmaticamente em razão da força normativa original de que se reveste. O sentido geral da condensação material das relações que se processa como Estado encontra-se, então, ancorado nos domínios setoriais constitucionais36 demandando concretizações por meio do seu detalhamento e desdobramento práticos em capacidades estatais, cujo instituto operacional para tanto é o orçamento público, que passa, por definição, a ser o veículo para a tradução concreta das constitucionalidades daqueles domínios.

O arranjo orçamentário viabiliza a materialidade do Estado processando os interesses a partir de entendimentos com sua representação no âmbito do parlamento, ao mesmo tempo em que ancora a condensação material nas determinações constitucionais. Entretanto, o orçamento se consagra enquanto o instituto por excelência para a convergência executiva de interesses e domínios a partir de seus próprios fundamentos baseados em princípios peculiares forjados historicamente na luta pelo controle das relações de poder, como se analisou no Capítulo 1. Nesta perspectiva, toda e qualquer despesa ou programa de trabalho a ser implementado, assim como a receita pública possível, devem estar previstos na lei orçamentária pelos seus totais (princípio da universalidade) e não podem ter prévia vinculação com as contribuições (princípio da não-afetação de receitas). As ações e despesas a serem realizadas devem ser devidamente detalhadas (princípio da especialização) como condição para sua aprovação. Por sua vez, nenhuma ação a partir do Estado com consequência material pode ser executada caso não esteja prevista no orçamento (princípio da legalidade). Além disto, as ações a serem realizadas devem ser formalizadas previamente (princípio da anterioridade) antes do início efetivo de sua execução que é determinado para o prazo de um ano (princípio da anualidade). A materialidade institucional do Estado se desenrola, portanto, sob restrições de procedimentos da democracia representativa, de determinações constitucionais e regulações orçamentárias específicas. Estas restrições condicionam o modo e sentido de atuação dos agentes para definição e obtenção das receitas, assim como para definição e realização de ações e despesas, no contexto das lutas sociais. Como modo, o processo orçamentário estabelece limites formais para a solução dos conflitos de classe e corporativos a partir da determinação de critérios para seleção e validação das condensações materiais esperadas, assim como para sua execução, definidos e executados segundo procedimentos orçamentários.

O conteúdo do orçamento é aprovado sob ritos da democracia representativa. Enquanto campo de manifestação expresso de interesses, em geral, o Executivo detém a prerrogativa constitucional para formular a proposta orçamentária inicial, a ser submetida à apreciação e aprovação37 do Legislativo. Durante a apresentação e discussão, a ritualização instituída possibilita que grupos de interesse compareçam para pleitear a inclusão de seus interesses na proposta orçamentária. Basicamente, a eventual inclusão de novos pleitos ou alteração das ações inicialmente incluídas ocorre por meio de emendas dos representantes parlamentares. Por sua vez, a alteração da proposta inicial está sujeita aos ritos do Parlamento e constrangida por regulações orçamentárias, que fundamentalmente exigem a indicação de fonte de recursos para a ampliação ou inclusão de ações, seja por meio do remanejamento de recursos já alocados, seja por meio do aumento de tributos existentes ou pela criação de novos.

Formalmente, a materialidade se define a partir de um ciclo orçamentário que se desenvolve enquanto uma sequência de fases, "elaboração do orçamento, aprovação do orçamento, execução do orçamento, relatórios de orçamento, auditoria orçamento" (Liniert e Jung, 2004:138), que se repete, em geral, a cada ano. A natureza cíclica da condensação material se define, efetivamente, a partir da aprovação periódica de um conjunto de leis ou de um conjunto de normas e regras fiscais, estabelecidos conforme as características históricas do arranjo orçamentário decantadas em cada estado como mostrado no Capítulo 1. Estas leis e/ou normas se destinam à definição de (i) objetivos de longo prazo, (ii) diretrizes de curto prazo e propriamente do (iii) programa operacional de ações, que chamaremos genericamente, respectivamente, de planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis anuais de

orçamento. Em princípio, estas dimensões normativas, destinam-se a promover, no processo

negocial, a contextualização do sentido da condensação material pretendida para um determinado horizonte de médio prazo e também fornecer aos interesses envolvidos momentos formais para sua atualização e detalhamento.

As leis plurianuais38 constituem marco de referência para diagnóstico e contextualização de

empreendimentos em um período de médio-longo prazo (4 a 10 anos), visando proporcionar uma visão compreensiva das alternativas validadas tendo em vista, sobretudo, o contexto das determinações constitucionais de domínios e as possibilidades de financiamento. Muitas vezes, são formalizadas como planos diretores. As leis de diretrizes orçamentárias destinam- se a definições conjunturais, visando à adequação das estratégias plurianuais ao ambiente de curto prazo. Em regimes parlamentaristas, elas desempenham a função de confirmação do programa de trabalho do primeiro-ministro antes da aprovação da proposta orçamentária. Em

princípio, a lei orçamentária propriamente constitui o detalhamento das ações e despesas autorizadas segundo as diretrizes precedentes. Todo este ordenamento legisferante, por sua vez, define um horizonte temporal e estabelece uma integração sistêmica e incremental para implementação da materialidade institucional, uma vez que condiciona o atendimento dos interesses e a respectiva definição alocativa a uma sucessão de fases distribuídas ao longo do tempo que se repetem ciclicamente, instilando uma racionalidade processual cumulativa condicionada a cenários de disponibilidade de recursos e de contingências econômicas e sociais.

A materialidade do estado também se define a partir do processo de execução das ações governamentais. Após sua aprovação no ciclo orçamentário, a realização dessas ações encontra-se constrangida por procedimentos legais formais de prazos executivos, liberação de recursos, viabilização de financiamentos, compras e contratações, e controle, dentre outras formalidades, que, na prática, lhe definem o efetivo escopo e abrangência ou mesmo podem significar a sua não consumação. De fato, em geral, a lei orçamentária possui natureza autorizativa, o que significa que ela constitui uma autorização para a execução de ações e realização de despesas dentro de limites financeiros e segundo o detalhamento finalístico aprovados. As ações podem simplesmente deixar de serem executadas em razão de manobras burocráticas protelatórias ou por dificuldades burocráticas e gerenciais diversas tais como pareceres legais negativos, insucesso no processo de contratação, incapacidade gerencial de encaminhamento até o final exercício orçamentário etc. Porém, as ações e despesas governamentais não realizadas efetivamente ou realizadas parcialmente não representam sanção direta para os agentes públicos, estando, muitas vezes, nesses casos, sujeitas a processos de controle interno.

O processo de implementação da materialidade do Estado, como se destacou, pode, realmente, significar alteração de seu escopo original ou mesmo a obstrução de sua realização, ainda que não seja possível descumprir os termos da autorização executiva concedida, porque, de um lado, as autorizações finalísticas formalizadas são de natureza sumária, e, do outro, porque os agentes públicos precisam operacionalizar uma série de procedimentos para transformar a autorização orçamentária em efetiva materialidade, segundo regulações diversas, que realmente são as atividades que qualificam o escopo final. Basicamente, os procedimentos para se viabilizar a condensação material se iniciam com a liberação oficial dos recursos autorizados no orçamento e prosseguem com a elaboração de projetos executivos, chegando ao processo de compras e contratações propriamente. Em geral,

envolve também a validação pelo organismo de controle da legalidade e probidade das diversas dimensões dos encaminhamentos realizados. A viabilização da materialidade final do Estado depende do sucesso de todas estas fases, bem como o detalhamento de seu escopo é, em grande medida, esclarecido e confirmado ao longo deste percurso institucional. Deste modo, o confrontamento de interesses prossegue após a definição inicial do sentido da condensação material, visando à garantia da conquista ou eventualmente sua ampliação- pois a legislação prevê suplementações aos créditos orçamentários aprovados- ou mesmo a sua interdição. Dentro deste marco regulatório, há lutas para se conferir às despesas, por meio da aprovação de leis específicas, 'natureza obrigatória' ou pela sua vinculação a receitas determinadas, de modo a se assegurar a estabilidade temporal da execução das ações correspondentes39.

Enquanto sentido, as regulações de natureza principalmente orçamentária se destinam a determinar o conteúdo das condensações materiais a serem processadas, por meio da prévia definição de sua finalidade, extensão e abrangência ao longo das leis do ciclo orçamentário, sobretudo da lei orçamentária. Em termos gerais, este processo se orienta pela classificação funcional programática e econômica de ações e despesas, que traduzem, na prática, o princípio da especialização. O Legislativo aprova os escopos das realizações a serem executadas pelo Executivo, discriminando os limites que devem, por força de lei, ser obedecidos no atendimento aos interesses validados segundo tais classificações. Desta forma, as determinações do orçamento se desdobram em diversos detalhes como a função finalística da ação, responsabilidade organizacional executiva, natureza do gasto, fonte de financiamento, dentre outras, que representam natureza vinculatória para a atuação dos agentes públicos, conferindo à lei orçamentária a condição de programa de trabalho. Por outro lado, a discriminação das ações governamentais na lei orçamentária torna-se expressão direta da materialidade dos domínios constitucionais, fornecendo um diagnóstico de como são traduzidos os objetivos setoriais em capacidades estatais diante das necessidades de reprodução das relações de produção e o resultado das lutas sociais, tendo em vista seu detalhamento finalístico e a identificação da relevância de cada uma das áreas beneficiadas a partir da alocação do montante de recursos e suas fontes de financiamento.

No orçamento, o conteúdo da materialidade do Estado é detalhado em termos de ações governamentais e suas partes constitutivas. O título da ação registrado no orçamento determina sua finalidade executiva, em combinação com a discriminação da meta física executiva correspondente. Normalmente, as ações são agregadas de acordo com funções e

programas, que procuram qualificar sua natureza sistêmica em termos de domínios

constitucionais. Cada estado dispõe de sua própria classificação de receitas e despesas, sendo, para tanto, na atualidade, referência internacional de natureza supranacional, a Classificação

de Funções Governamentais – COFOG (Classification of the Functions of Government). As

despesas também são detalhadas quanto ao limite financeiro e à natureza operacional dos gastos tais como gastos destinados ao pagamento de funcionários públicos, à contratação de serviços de terceiro, à realização de obras, à compra de bens de consumo ou máquinas e equipamentos, dentre outros. Além disto, para cada ação é definida uma fonte de financiamento, que indica se a ação será realizada com recursos de determinados tributos ou recursos do tesouro de modo geral ou ainda com financiamentos ou empréstimos. A alteração de quaisquer dessas especificações ao longo de sua execução só pode ser promovida por meio da revisão pelo parlamento da lei orçamentária, sendo o seu descumprimento considerado, via-de-regra, crime de responsabilidade do agente público.

O detalhamento da ação envolve ainda a atribuição de responsabilidade executiva e determinação da modalidade de execução. As ações são alocadas no orçamento segundo unidades do aparato de estado. Esta atribuição condiciona o sentido da ação, na medida em que a natureza da governança a que a execução da ação estará submetida é determinante para a delimitação final do escopo daquela ação. Em termos orçamentários, a governança condiciona o sentido da ação governamental do ponto de vista subjetivo, conforme a capacidade operacional-institucional das unidades, e do ponto de vista objetivo, de acordo com a personalidade jurídica propriamente da unidade responsável. Em termos institucionais, agentes e estruturas apresentam capacidade executiva diferenciada no contexto do aparato de Estado, a qual é diretamente proporcional ao montante de recursos burocráticos (funcionários e infraestrutura gerencial) à sua disposição e à sua posição hierárquica de autoridade na organização de forma geral. Ou seja, a grosso modo, unidades do aparelho de estado com condições operacionais próprias de compra e situadas hierarquicamente mais proximamente do núcleo do poder e com funcionários devidamente qualificados tendem a dispor de capacidade institucional mais favorável para promover a condensação materiais pertinentes. Por outro lado, objetivamente, a personalidade jurídica da unidade do aparelho de estado representa maior ou menor vinculação do agenciamento a regulações executivas para a viabilização da condensação material, o que lhes confere correspondentemente capacidade operacional mais ou menos elástica, além de influenciar a modalidade de execução, afetando, neste caso, a própria natureza da materialidade do Estado. Organismos com personalidade

jurídica de administração pública direta como ministérios e secretarias tendem a estar sujeitos a exigências formais estritas de atuação, enquanto órgãos da administração indireta com personalidades de autarquias, fundações ou fundos tendem a apresentar relativamente maior autonomia executiva. Por sua vez, empresas públicas são personalidades jurídicas que atuam segundo regras do direito privado, desfrutando de prerrogativas excepcionais na movimentação de recursos, excluídas da maioria das formalidades orçamentárias expressas. Além de possuírem receitas próprias geradas pela venda de bens e serviços ou de atividades no mercado financeiro e utilizarem-se da contabilidade privada para registro de suas movimentações, eventuais recursos orçamentários para financiar suas ações são tratados como transferências globais não sujeitas ao detalhamento previsto para as demais ações orçamentárias.

A combinação da personalidade jurídica dos organismos do Estado com as possibilidades contratuais legais resulta em 5 (cinco) modalidades executivas da materialidade do estado, exaustivamente detalhadas pelo Direito Administrativo: (i) a execução direta pela administração pública, (ii) a execução indireta por meio de contratos de prestação de serviços (terceirização), (iii) a execução indireta por meio de convênios de prestação de serviços (cogestão), (iv) a execução via concessão de serviços e a (v) prestação de serviços pela empresa pública. Estas alternativas definem a natureza da materialidade, determinando o quanto a dinâmica das relações que enformam o Estado estará sujeita à lógica da 'sociedade política' ou da 'sociedade civil' e, particularmente, o quanto estará condicionada a critérios de rentabilidade mercantil, delimitando a extensão do que pode ser descrito como 'privatização' do Estado. Em outras palavras, as diversas alternativas significam se o redirecionamento e a redistribuição da parcela de excedente apropriada estarão submetidos à racionalidade da burocracia estatal ou do mercado.

De forma geral, considera-se que a materialidade institucional apresenta natureza plenamente estatal quando ocorre a execução direta pela administração pública, uma vez que a efetivação das ações governamentais encontra-se submetida a regulações formais estritas, sobretudo por