Sustentabilidade integral
7.5 ORdenaMentO jURídicO
Na discussão sobre sustentabilidade das cidades, a formulação de políticas públicas deve observar a legislação brasileira. Nesse sentido, é importante percebermos que há intricada relação federativa relacionada ao urbanismo.
Em primeiro lugar, salientamos as competências de cada ente federado relativamente ao desenvolvimento urbano, de acordo com a Constituição Federal de 1988:
Art. 21. Compete à União:
...
XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, sane-amento básico e transportes urbanos;
...
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente-mente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
...
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
...
Art. 30. Compete aos Municípios:
...
VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante plane-jamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
...
Em relação ao desenvolvimento urbano, o texto da Carta Magna determina responsabilidade da União quanto à instituição de diretrizes gerais para o assunto. Como competência munici-pal, ficou definida a promoção do adequado ordenamento territorial, de cunho claramente local.
Quanto às normas gerais urbanísticas, o jurista José Afonso da Silva (SILVA, 2012) traz a se-guinte manifestação:
[...] só podem ser consideradas normas gerais urbanísticas aquelas que, expres-samente mencionadas na Constituição, fixem os princípios e diretrizes para o de-senvolvimento urbano nacional, estabeleçam conceitos básicos de sua atuação e indiquem os instrumentos para sua execução. (grifo no original)
O mesmo autor ainda esclarece que não é objeto das normas gerais promover, em concreto, o desenvolvimento urbano, mas apenas direcioná-lo. Por sua vez, Diogo Neto (NETO, 1988), ao tratar das características das normas, institui que elas:
I – estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras e regras jurídicas gerais;
II – não podem entrar em pormenores ou detalhes nem esgotar o assunto le-gislado;
III – devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públi-cos;
IV – são limitadas, no sentido de não poderem violar a competência dos Estados (e ainda menos dos municípios). (grifo nosso)
Ainda, o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, é de competência explicitamente municipal, como define o art. 182, da Constituição Federal, tal como transcrito abaixo.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público mu-nicipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus ha-bitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indeni-zação em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área in-cluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
De forma a regulamentar o capítulo de política urbana da Constituição Federal, ou seja, deta-lhar e desenvolver seus artigos 182 e 183, foi publicada a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade. Ela estabelece as diretrizes gerais da política urbana e garante o direito à cidade como um dos direitos fundamentais da pessoa humana, para que todos tenham acesso às oportunidades que a vida urbana oferece.
O Estatuto da Cidade trouxe importantes instrumentos de política urbana que, se devida-mente utilizados, podem reformular a maneira como funciona a cidade e como dela usu-fruem seus habitantes, diminuindo a incidência de diversos problemas urbanos, a saber, a violência.
Entre esses instrumentos, destacam-se o plano diretor; a instituição de zonas especiais de interesse social; o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; a transferência do direito de construir; as ope-rações urbanas consorciadas; e a regularização fundiária.
Questão sempre em pauta é a continuidade dos projetos e das políticas públicas, ou seja, a sustentabilidade deles, seja ela financeira, orçamentária ou política. Essas três vertentes estão intimamente ligadas, pois uma depende da outra, que, no ponto crucial, residem no poder de comando político.
Tal continuidade ao longo dos anos tem seu ponto mais frágil na constante troca de comando político, principalmente no Poder Executivo municipal. Nesse quadro, tentamos entender a dinâmica de continuidade ou mudança das políticas públicas, por meio dos fatores que influenciam sua manutenção, alteração ou substituição, e os processos por meio dos quais isso acontece.
Para tanto, destacamos que uma política pública é composta por três elementos: objetivos;
instrumentos para que se alcancem esses objetivos; e parâmetros ou especificações para cada um desses objetivos. Portanto, a variação nas políticas públicas ocorre quando há mu-danças de objetivos. Ou, por outro lado, acredita-se que a continuidade da política pública ocorre quando não há mudança nem em seus instrumentos, nem em seus objetivos (LIMA, 2011).
Outro quesito que envolve a sustentabilidade das políticas públicas é a sua constitucionali-zação. Caso ocorra, a política estará sujeita às regras e aos processos constitucionais; caso contrário, sua dinâmica será pautada apenas pelos três elementos mencionados. Assim, a sustentabilidade da política pública varia em razão dos elementos constitucionalizados e de sua dependência em relação à legislação infraconstitucional (LIMA, 2011).
Todos esses tópicos – mas principalmente a correta definição das dimensões da sustentabi-lidade; os conceitos que devem ser incorporados, como a criação de espaços diversificados e multiusos; assim como a necessidade de perenização legal das ações –, devem ser ob-servados no oferecimento de planos para o desenvolvimento de cidades inteligentes e são considerados nas propostas legislativas oferecidas ao final do estudo.
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