Os Certificados de potencial adicional de construção e a outorga onerosa 62

Uma das ferramentas que estavam previstas na implantação da OUC era a emissão de certificados de potencial adicional de construção, os Cepac’s. No geral, a emissão dos Cepac’s é utilizada pelo poder público como forma de arrecadar recursos financeiros para grandes projetos urbanos, como no caso de uma OUC. Segundo os incisos 1º e 2º do artigo 34 da Lei 10.257/2001:

§ 1 Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação.

§ 2 Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões

54 6ª Reunião ordinária do Compur realizado em 08/07/2013.

55 2ª Audiência pública realizada na Câmara dos Vereadores de Niterói, no dia 16/07/2013.

estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.

Os Cepac’s são negociados integralmente com o aval da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) que tem o poder de fiscalização e regulamentação quanto aos certificados emitidos pelo poder público. Ou seja, os certificados são negociados em sua totalidade gerando uma grande quantidade de recursos financeiros. Além disto, devem ser dadas as garantias econômicas para dar legalidade à emissão destes certificados.

Na prática os Cepac’s surgem como instrumento para potencializar o crescimento vertical dos espaços e seu adensamento, pois traz a possibilidade de ampliar o coeficiente máximo de edificação dos empreendimentos ao liberar a incrementação de mais pavimentos.

Com os Cepac’s é possível antecipar receitas públicas por meio de investimentos privados que se beneficiariam com o aumento do potencial a ser construído.

Porém, com as experiências apresentadas por Ferreira e Fix(s/d)⁵⁶ na implantação dos Cepac’s é importante ressaltar as problemáticas desta forma de captação de recursos: Com a necessidade de captar mais recursos, o poder público criaria as operações urbanas em áreas de interesse do capital privado para negociar os Cepac’s e para que os investidores pudessem advir seus lucros. Na prática, obriga a usar o máximo de potencial de construção. Ou seja, as operações urbanas, negociando títulos via Cepac’s, atuam claramente em “parceria” com o mercado imobiliário nas áreas de maior interesse.

No caso dos certificados propostos no projeto da OUC-Centro destacam-se algumas importantes questões: como os certificados estariam sendo negociados?; os Cepac’s seriam usados em sua capacidade máxima?; e quais as garantias dadas à comissão de valores mobiliários?

Sobre os Cepac’s, o projeto definiu os parâmetros máximos a serem construídos de forma adicional conforme as limitações dos setores e subsetores apresentados na lei 3069/

2013 em anexo⁵⁷. Além de ser uma forma de captar recursos para manter a empresa Nit-urb, os valores arrecadados seriam aplicados em obras na área limitada pelo projeto e também dadas como garantias junto a CVM imóveis públicos doados pelo governo do estado ou próprios do município. Porém, a lei não apresenta de maneira clara quais são os percentuais de investimento em cada área dos recursos advindas das Cepac’s.

56No pequeno artigo jornalístico “A urbanização e o falso milagre das Cepac’s” os arquitetos Ferreira e Fix demonstram a relação direta entre as experiências de atuação das operações urbanas em São Paulo e a implementação desta forma de captação de recursos.

57No Anexo VI vemos a distribuição dos setores conforme a prefeitura e no anexo VII o mapa dos subsetores.

Figura 5: Demonstração técnica do funcionamento dos Cepac’s

Fonte: Prefeitura Municipal de Niterói.

O primeiro questionamento sobre a implantação dos Cepac’s se deu pela análise do representante da Ademi-Niterói⁵⁸, Paulo Cheade. Este questionou a criação de novos parâmetros de construção adicional, haja vista que a forma de negociação dos certificados levaria os investidores a terem que construir no limite máximo para arrecadar o que foi investido na compra dos certificados. Como impactos, Cheade aponta que se:

Pode fazer um coeficiente [de ocupação delimitado no projeto] pequeno e pode se fazer um grande volume de Cepac’s. Isso desequilibrou do que seria opcional, do que seria adicional e o que seria uma alternativa, passando a ser obrigatório porque o pequeno potencial ninguém faz nada.[...] Com estes parâmetros é uma “coisa” que não é saudável [para o bom funcionamento do mercado]. Por causa deste parâmetro pequeno de possibilidades que leva a necessidade/ obrigatoriedade do uso máximo da cepac. Isto preocupa. A gente está pensando na ocupação do centro. Nisto a gente tem uma prática. [...] Lógico que a captação do recurso vai valorizar os imóveis.

Exemplo: vai valorizar o preço do apartamento. É possível. Mas tudo tem limite.

Quem vai comprar tem limite de condição de aquisição. Por isso, para o bom funcionamento do mercado, propõe a alteração do coeficiente básico. Ou seja, como está pode criar um certo desequilíbrio (CHEADE, 08/07/2013).

Neste sentido, houve mudanças do projeto inicial quanto aos coeficientes máximos de adensamentos dos setores, justamente para que não haja o desequilíbrio na emissão de certificados e na especulação imobiliária.

O segundo questionamento importante foi sobre a relação entre os Cepac’s e as garantias legais – o lastro para aprovação junto à Comissão de Valores Mobiliários. Num

58 A Ademi-Niterói é a associação das empresas do mercado imobiliário que reúne representantes de construtoras e incorporadoras da cidade e que possui importante papel no meio do empresariado da cidade de Niterói.

primeiro momento, a garantia viria de dez terrenos públicos a serem doados pelo estado⁵⁹. Questionado por representantes do legislativo sobre as alternativas sobre a venda dos certificados, o então procurador do município, Diogo Dias, respondeu sem a convicção de que haveria o fundo garantidor para encaminhar a CVM.

Esta preocupação anteviu algo que de fato aconteceu. Anos após a discussão, a CVM reprovou as garantias apresentadas pela prefeitura e não autorizou a emissão dos Cepac’s para obter em torno de 1 bilhão de reais em recursos. Com isso, foi encaminhada uma nova alternativa para a captação de recursos, via outorga onerosa do direito de construir.

A outorga onerosa também é uma via de captação de recursos que se pauta na venda pontual de direito de construir acima do coeficiente básico permitido. Este instrumento, também presente no Estatuto da Cidade, é popularmente conhecido como solo criado e não precisa passar pela aprovação da CVM⁶⁰.

Em 2015, devido à conjuntura econômica na qual as empresas estão diminuindo os seus investimentos (o que poderia inviabilizar a participação destas no leilão dos Cepac’s), a alternativa pela outorga onerosa reduziu a obtenção do total de recursos necessários. Por meio da outorga onerosa há a diminuição da arrecadação de recursos, pois é feita de maneira pontual, ou seja, por empreendimento e não por área potencial negociada via Cepac’s

Esta alteração é crucial na viabilidade econômica para a implantação da Operação Urbana, como analisa Carlos Junqueira, da Fundação Getúlio Vargas:

(...) no leilão são vendidos de uma vez só todos os Cepac’s, garantindo os recursos para todas as intervenções urbanísticas previstas. No caso da outorga onerosa, esses recursos vão ser captados a cada novo empreendimento. Caso a procura fique abaixo do esperado, o valor arrecadado pode não ser o esperado inicialmente (Junqueira, O Fluminense, 27/09/2015).

59Conforme a fala do Vereador Bruno Lessa (PSDB) na segunda audiência pública realizada no dia 16/07/2013, estes terrenos só podem ser doados e alienados junto à CVM caso seja aprovado junto à Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.

60Outorga onerosa do direito de construir, segundo a lei 10.257 (Estatuto da cidade): “O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário”.

§ 1^o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.§ 2^o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.§ 3^o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.”

Além disto, as empresas que propuseram a OUC-Centro estão sendo investigadas pela Polícia Federal na operação conhecida como “Lava a Jato”, que levou à prisão dos presidentes das principais construtoras do país⁶¹.

Este ponto da não emissão da venda das Cepac’s compromete todo o cronograma proposto, pois a captação de recursos é fundamental para que as intervenções sejam realizadas. Nesta conjuntura, os prazos estabelecidos e o cronograma de ações vão sendo postergados, colocando “em cheque” a implementação no prazo estabelecido de 20 anos para a OUC-Centro.

2.2.5 As transformações físicas da área central de Niterói

Quando se trata da infraestrutura (leia-se serviços de acesso à água, energia, saneamento básico, mobilidade urbana e habitação) há questionamentos a respeito de ao longo dos 20 anos de proposta da OUC-Centro esses serviços estariam garantidos.

Neste sentido, podem-se perceber quatro movimentos contraditórios: a demanda dos serviços de infraestrutura, a questão da mobilidade urbana, a habitação de interesse social e os estudos de impactos ambientais.

Primeiramente, um dos pilares do projeto é a mudança na forma com que estes serviços vão chegar à população. Constam no projeto importantes mudanças sobre o que se chama de infraestrutura:

(...) Pensando nisso, a OUC irá reformar e construir redes relativas aos sistemas de abastecimento de água, de drenagem urbana, de esgotamento sanitário, de distribuição elétrica, de distribuição de gás, de iluminação pública, e sistema de telecomunicações. A infraestrutura, incluindo o cabeamento elétrico, será subterrânea em toda a região. Essa medida busca dar maior operacionalidade à manutenção e maior segurança ao fornecimento do serviço, que terá menos riscos de degradação frente aos fenômenos naturais ou às ações intencionais. A alteração ainda contribuirá com a melhoria estética da paisagem, tornando o espaço mais atrativo⁶².

61A operação da Polícia Federal “Lava a Jato” em andamentos desde 2014 tem como objetivo investigar os doleiros e possíveis redes de corrupção na Petrobrás. Ao longo das investigações, chegou-se a políticos e empreiteiros influentes no país. Cinco empreiteiras foram denunciadas por terem sido favorecidas no esquema de corrupção, dentre elas estão a Odebrecht e a Andrade Gutierrez, que lideraram o projeto de requalificação da área central de Niterói. Disponível em: http://arte.folha.uol.com.br/poder/operacao-lava-jato/

62 Disponível em http://centro.niteroi.rj.gov.br/. Acesso em 29/09/2015.

Figura 6: Rede de cabos subterrâneos.

Fonte: Prefeitura Municipal de Niterói

A montagem acima demonstra como seria a instalação de serviços por via subterrânea com intuito de esconder os fios que passam atualmente pelos postes, sendo semelhante a outras cidades. Entretanto, tanto no site oficial quanto no Estudo de Impacto de Vizinhança, pouco se apresenta sobre a viabilidade desses serviços chegarem plenamente à população.

Estima-se que na área delimitada haja um acréscimo de 100% no número de habitantes, saindo de 40 mil para aproximadamente 80 mil⁶³.

A mobilidade urbana também foi tratada ao longo dos debates como ponto importante do projeto e do discurso oficial. Das obras prometidas pelo poder público podemos listar: uma estação intermodal que agruparia o sistema de barcas que faz a travessia Rio de Janeiro- Niterói, ponto de apoio ao ciclista, instalação de um terminal para o Veiculo Leve sobre Trilhos (VLT), criação de vias com “prioridades a pedestres”, passagens subterrâneas e a tão esperada linha três do metrô que ligaria o Centro de Niterói até o município de Itaboraí. Ainda há a possibilidade de instalar 16 km de ciclovias ao longo da área central (parte delas já existe)⁶⁴ e um espaço para caminhadas. Segundo consta, a Prefeitura de Niterói

priorizará o uso de transporte coletivo e não-motorizado, por meio da criação de áreas preferenciais para pedestres e ciclistas, com circulação protegida, e da criação de unidades de vizinhanças, onde a circulação interna será por vias locais e de velocidade reduzida (“Programa de requalificação da Área Central”).

É notável que, o modelo rodoviarista ainda predomina nas cidades brasileiras e que em Niterói, cidade com elevado poder aquisitivo, a frota de automóveis é grande: são

63Dados já apresentados neste capítulo e ratificados no EIV do projeto de OUC-Centro.

64 Anexo V: mapa das ciclovias a serem instaladas na área central de Niterói.

aproximadamente 258 mil veículos⁶⁵, ou seja, um veículo a cada dois habitantes. Porém, o projeto não contempla a resolução imediata dos problemas relacionados ao trânsito na área central, sobretudo no horário de maior intensidade do tráfego. Destaca somente que serão trocados 365 mil m² de asfalto. Por isto, a questão da mobilidade urbana tem sido tratada como um sério problema na implementação do projeto.

Entretanto, as contradições sobre o tema já são apresentadas logo no começo do Estudo de Impacto de Vizinhança quando se aborda a mobilidade, verificam--se

os estudos realizados sobre a capacidade de absorção da malha viária existente hoje na região central de Niterói permitiram concluir que não seriam necessárias grandes intervenções no que diz respeito à caixa das ruas. As ruas existentes podem suportar uma intervenção urbana do porte da OUC sem a necessidade de grandes alterações Por isso, acredita-se que grande parte da malha viária existente só precisará ser recuperada e requalificada. (Estudo de impactos de vizinhança – OUC CENTRO, 2013, p. 14 cap. 2)

O projeto tem duas grandes aberturas de vias: as passagens subterrâneas entre as Av.

Jansen de Melo com a Rua Marechal Deodoro, e a passagem subterrânea da Av. Visconde do Rio Branco com a Av. Ernani do Amaral Peixoto.

Ainda assim o discurso ambiental é inserido no contexto do projeto, pois,

[a] degradação do espaço público é visível, falta acessibilidade para a população.

Diante deste diagnóstico priorizamos os investimentos de grande impacto para todos, com a construção de uma nova estação intermodal e melhorias no espaço público da mobilidade, ou seja, as ruas ficarão organizadas e livres de obstáculos, acessíveis e com mobiliário urbano para caminhar confortavelmente. Destacamos oito pontos fundamentais para o benefício da população: encurtamento de distâncias;

adensamento; uso misto de vias, com bicicletas e carros; ordenação do tráfego; rede cicloviária; conectividade das vias; rede de transporte e mudança modal (BARANDIER, 04/08/2013)⁶⁶.

Quanto à linha três do metrô, esta seria construída em parceria com o Governo do Estado do Rio de Janeiro, que propôs sua construção inicialmente no ano de 1968 e que seria importante para o fluxo de aproximadamente 250 mil pessoas diariamente⁶⁷ entre os municípios de Niterói, São Gonçalo e Itaboraí. Por muitos anos “engavetado”, a linha três voltou ao debate como plataforma de campanha dos governadores Sérgio Cabral Filho e Luiz Fernando de Souza – vulgo “Pezão” – ambos do PMDB. Os dois prometeram durante as campanhas políticas realizarem as licitações e começar a construção das 18 estações nos 37

65 Segundo dados do Ministério das Cidades e do Departamento Nacional de Trânsito - DENATRAN de 2015

66 Reportagem do site:

http://www.niteroi.rj.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1845:prefeitura-de-niteroi-apresenta-projeto-de-revitalizacao-do-centro-ao-clube-de-engenharia “Prefeitura de Niterói apresenta projeto de revitalização do Centro ao Clube de Engenharia”

67 Segundo reportagem sobre a linha três: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/06/pezao-diz-que-estado-nao-tem-recursos-para-fazer-linha-3-do-metro.html

km que o trajeto originalmente possuía e que se reduziu a 22 km. Posteriormente, prometeu-se a construção do VLT como forma de reduzir o custo e viabilizar novas parcerias.

Figura 7: Projeto da linha três do Metrô

Fonte: Fórum Rio.

Porém, mesmo com a parceria entre a prefeitura de Niterói e o governo do estado, as obras estão paralisadas sob a alegação de falta de recursos, pois segundo o atual governador

“Pezão” as obras custariam 3,9 bilhões de reais⁶⁸, valor inviável sem a ajuda do governo federal. Assim, prometeram o fim das obras do metrô em 2018.

No EIV constam os impactos e as complicações já existentes para os problemas de trânsito e seus engarrafamentos, falta de luz e água e deficiência em coleta de esgoto que atualmente são recorrentes com os atuais 40 mil habitantes da área central de Niterói e que, sem dúvidas, serão maiores com o possível acréscimo populacional. Porém, o documento apresenta que o impacto será de alta magnitude sem ao menos levantar um plano alternativo para a solução do problema.

68 Segundo reportagem sobre a linha três: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/06/pezao-diz-que-estado-nao-tem-recursos-para-fazer-linha-3-do-metro.html

Figura 8: Montagem da estação intermodal

Estação multimodal prevista para ser construída junto as obras do Caminho Niemeyer. Fonte: Prefeitura de Niterói⁶⁹.

Surge então o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPERJ) que teve papel fundamental por questionar a prefeitura e as secretarias quanto à viabilidade do projeto, focando os argumentos na falta de clareza quanto à infraestrutura e a mobilidade urbana, relacionando os serviços já saturados com o aumento populacional, além de levantar questionamentos quanto à legitimidade jurídica e quanto ao direito urbanístico.

Ao pedir esclarecimentos sobre a adequação das redes de energia, água, esgoto e drenagem, o MPERJ foi informado pela prefeitura que o projeto não seria “elitista” e que seriam feitas as adequações para que as populações carentes tivessem acesso à rede. O questionamento em forma de documento enviado como resposta da prefeitura ratifica a fragilidade atual da infraestrutura física, o que foi ao longo do debate trazido por professores da UFF que se ofereceram a estudar a viabilidade técnica.

As discussões se davam a respeito do corpo técnico que elaborou o EIV e a não participação dos agentes das concessionárias destes serviços⁷⁰ para legitimar o estudo ou não, se a infraestrutura técnica realmente não causaria um colapso para os habitantes no dia a dia.

69 Disponível em: http://centro.niteroi.rj.gov.br/oprojeto/oquevaimudar.php?#!mobilidade. Acesso em 31/10/2015

70As seguintes empresas possuem atualmente as concessões: no Setor energético a Enel, no tratamento de Água e Esgoto é a Águas de Niterói e no fornecimento de gás natural é a Ceg.

Atualmente, os serviços são prestados nos limites de vazão, porém, em alguns casos como o serviço de água é comum à recomendação para que haja diminuição parcial ou total do uso por conta de problemas no sistema Imunana-Laranjal⁷¹.

O projeto pouco esclarece como seria feito a troca dos mobiliários, já que ficaria a cargo da empresa Nit-urb, ainda sem administração definida. Assim, pouco se sabe como seriam realizadas a reforma dos 230 m2 das calçadas e a instalação de lixeiras, painéis, bancos de praças e os bicicletários.

Ainda cabe destacar que em algumas perguntas feitas pelo MPERJ sobre a infraestrutura e a mobilidade para a nova população que chegará à área central, a secretária Verena Andreatta alega que na fase atual do projeto, não é possível apresentar dados técnicos para elucidar os questionamentos. Usa-se a seguinte oração para justificar: “(...) A atual etapa do projeto se refere, tão somente, a aprovação do projeto de lei que autoriza a Operação Urbana Consorciada, ficando sua implementação condicionada à consecução das próximas etapas do projeto” (Verena Andreatta em resposta ao MPERJ).

Prognósticos realizados pela pesquisadora do Nephu –UFF, Eloisa Freire⁷², aponta os impactos com o adensamento de mais de 100 mil habitantes na área central e nos bairros no entorno nos próximos 20 anos (no caso até 2032), bastante superior aos 42 mil habitantes atualmente. Ao cruzar dados do IBGE com dados fornecidos pelas empresas concessionárias, a pesquisadora traz previsões pessimistas sobre a produção de lixo, coleta e tratamento de esgoto e distribuição de águas. Com o adensamento populacional, a quantidade de lixo produzido ao dia subiria de 192,5 toneladas em 2010 para 302,04 em 2032. Já a coleta e tratamento de esgoto que hoje contempla 100% da produção da área central cairiam para 84%

no ano de 2032. Ou seja, grande parte dos serviços não daria conta do adensamento populacional previsto.

2.2.6 As Áreas de Especial Interesse Social e a “urbanização” das favelas

Como na maioria das grandes cidades do país, o processo de favelização é marcado pelas desigualdades socioespaciais decorrentes da divisão social do trabalho. Em Niterói, como em outras cidades, esses processos se verificam no espaço urbano por meio da ocupação

71 Sistema que capta água do rio Guapi-Macacu é distribui para Niterói, São Gonçalo, Itaboraí, Maricá e para a Ilha de Paquetá (RJ). É constante a suspensão dos serviços pois, não conseguem atender toda a demanda destes municípios.

72Dados apresentados no seminário interno na câmara dos vereadores de Niterói no dia 27/08/2013 que reuniu arquitetos, engenheiros, geógrafos, urbanistas e representantes do executivo e legislativo municipal.

72Dados apresentados no seminário interno na câmara dos vereadores de Niterói no dia 27/08/2013 que reuniu arquitetos, engenheiros, geógrafos, urbanistas e representantes do executivo e legislativo municipal.