Faculdade de Formação de Professores
Felipe Fernandes de Azevedo Souza
A produção do espaço e a requalificação da área central de Niterói: a Operação Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política
urbana
São Gonçalo 2016
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A produção do espaço e a requalificação da área central de Niterói: a Operação Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política urbana
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Orientador: Prof. Dr. Marcos César de Araújo Carvalho
São Gonçalo 2016
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CATALOGAÇÃO NA FONTE UERJ/REDE SIRIUS/BIBLIOTECA CEH/D
Autorizo, apenas para fins acadêmicos e científicos, a reprodução total ou parcial desta dissertação, desde que citada a fonte.
_______________________________ _______________________
Assinatura Data
S729 Souza, Felipe Fernandes de Azevedo.
TESE A produção do espaço e a requalificação da área central de Niterói: a Operação Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política urbana / Felipe Fernandes de Azevedo Souza. – 2017.
119f. :il.
Orientador: Prof.º Drº. Marcos César de Araújo Carvalho.
Dissertação (Mestrado em Geografia) - Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade de Formação de Professores.
1. Geografia urbana – Teses. 2. Niterói (RJ). 3. Urbanização. I.
Carvalho, Marcos César de Araújo. II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Faculdade de Formação de Professores.
CDU 911.375
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A produção do espaço e a requalificação da área central de Niterói: a Operação Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política urbana
Dissertação apresentada, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Aprovado em 18 de novembro de 2016.
Banca Examinadora:
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Prof. Dr. Marcos César de Araujo Carvalho. (Orientador) Departamento de Geografia UERJ-FFP
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Prof. Dr. Marcio Pinõn de Oliveira Departamento de Geografia UFF
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Prof. Dr. Cátia Antônia da Silva Departamento de Geografia UERJ-FFP
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Prof. Dr. Matheus da Silveira Grandi (Suplente) Departamento de Geografia UERJ-FFP
São Gonçalo 2016
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A minha avó Maria Fernandes sinônimo de dedicação, amor, fé e luz.
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Esta dissertação de mestrado é uma construção coletiva, pois não seria possível a sua realização sem a contribuição direta ou indiretamente de pessoas especiais que ao longo dos anos contribuíram para a minha formação pessoal e profissional.
Gratidão aos meus pais Juarez e Benedita que desde sempre incentivaram os filhos a estudarem e a buscarem os melhores caminhos profissionais. A minha irmã Suiá que se traduz em força de vontade e garra para enfrentar as dificuldades. A minha avó “Caçula” que “abriu as portas” para a família Fernandes na “cidade grande”. Aos meus padrinhos Joel e Margarete nas dores e nos consolos vocês me passam o significado da palavra superação. Aos meus tios e primos muito obrigado.
Aos professores que participaram da banca avaliadora: Marcos César Carvalho (UERJ- orientador) Márcio Piñon de Oliveira (UFF), Cátia Antonia da Silva (UERJ) e Matheus Grandi (UERJ) meu afeto pelas grandes contribuições. Agradecimento especial aos professores do Programa Mestrado em Geografia -FFP, que enriquecem cotidianamente a ciência geográfica.
Agradecimento a todos os funcionários da UERJ-FFP que em algum momento puderam auxiliar e facilitar a vida dos mestrandos ao longo período do curso. Agradecimento especial a professora da UFF e pesquisadora do Nephu-UFF Regina Bienenstein que ajudou nas indicações de importantes materiais para a pesquisa.
Aos profissionais colegas de profissão que em conversas puderam estimular a conclusão deste trabalho, sobretudo a Zélia Oliveira, Deonedis Leandro, Thaiana, Rafael Sobral, Bruno Ribeiro, Marcus Vinicius e ao grande amigo Filipe Cavalcanti.
Aos meus amigos agradeço o apoio e a compreensão da minha ausência em muitos momentos, pois a causa demandava. Em especial a Vandressa Silva, Monica Araujo, Thamiris, Lucio, Bruno, Jairo, Antonio, Thiago Virgilio, Renata, Danielli Leite e Thiago Brum.
Agradecimento especial a turma 1301/2016 do Mercês por todos os momentos de troca de ideias e experiências. Sem vocês, suas histórias e ambições certamente este trabalho não teria nascido. A todos os meus alunos e ex-alunos que são as fontes de inspiração diária.
Enfim, muito obrigado a todos que contribuíram direta ou indiretamente na produção deste trabalho.
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SOUZA, Felipe. A produção do espaço e a requalificação da área central de Niterói: a Operação Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política urbana. 119f.
Dissertação (Mestrado em Geografia) – Faculdade de Formação de Professores, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, São Gonçalo, 2016.
A tentativa de promover mudanças estruturais na área central de Niterói foi demarcada com a aprovação da Lei municipal 3.069/2013 que instituiu a “Operação Urbana Consorciada- Centro”. Tal Operação levantou relevantes debates no meio político e acadêmico, trazendo importantes questionamentos sobre o modelo de cidade e planejamento urbano pensado hoje no Brasil. Percorrendo importantes autores que estudam a questão urbana no Brasil e as legislações, o presente trabalho se debruçou na análise dos materiais em fontes primárias e secundárias ressaltando as principais problemáticas. Assim, apresentam-se importantes inquietações que envolvem a produção do espaço urbano na área central de Niterói, apresentando ações estruturais/ sociais e intencionalidades dos agentes envolvidos, deflagrando os possíveis impactos da aplicação deste instrumento de política urbana. É notório que o projeto atende a demanda de interesses de grupos econômicos (sobretudo as grandes empreiteiras do país), privilegiados pela articulação com poder público municipal que, por sua vez, se destaca pela forma de gestão empreendedora da cidade. Como resultado, questiona-se quais agentes mais se beneficiariam quanto à implementação deste projeto e se o mesmo atenderia a todos os moradores da cidade ou somente uma parcela privilegiada.
Palavras - Chaves: Operação Urbana. Área Central de Niterói. Requalificação. Produção do espaço.
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SOUZA, Felipe. La producción del espacio y la recalificación del área central de Niterói: la Operación Urbana Consorciada-Centro como instrumento de política urbana. 119f.
Dissertação (Mestrado em Geografia) – Faculdade de Formação de Professores, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, São Gonçalo, 2016.
El intento de promover cambios estructurales en el “Área central de Niterói” fue marcado con la aprobación de la Ley Municipal 3.069 / 2013, que estableció la "Operación Urbana Consorciada- Centro. Esa operación eleva los correspondientes debates en los círculos políticos y académicos, con lo que las preguntas importantes sobre el modelo de ciudad y el urbanismo pensado en el Brasil de hoy que atraviesan importantes autores que estudian la cuestión urbana en Brasil y las leyes. El presente trabajo se aborda en el análisis de los materiales de fuentes primarias y secundarias, destacando los temas principales. Por lo tanto, presenta problemas importantes y analiza la participación de la producción del espacio en el área urbana del centro de Niterói, con acciones estructurales / sociales e intenciones de los involucrados, lo que provocó los posibles impactos de la aplicación de este instrumento de política urbana. De ese modo, está claro que el proyecto satisface la demanda de los grupos de intereses económicos (principalmente los grandes contratistas en el país), los vínculos privilegiados con las autoridades municipales que, a su vez, se destacan por el camino de la gestión empresarial de la ciudad. Como resultado de ello, ponemos en duda que la mayoría de los agentes se beneficiarían como la implementación de este proyecto y si iría servir a todos los residentes de la ciudad o sólo una parte privilegiada.
Palabras - Llaves: Operación Urbana. Zona Centro Niterói. Recalificación. Espacio de producción
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Figura 1 Plano Pallière... 41
Figura 2 Construção do aterro no Centro de Niterói ... 42
Figura 3 Os “pilares” da OUC-Centro ... 52
Figura 4 Página do EIV com a logomarca das empreiteiras... 61
Figura 5 Demonstração técnica do funcionamento dos Cepac’s... 64
Figura 6 Rede de cabos subterrâneos... 67
Figura 7 Projeto da linha 3 do Metrô... 69 Figura 8 Montagem da estação intermodal... 70
Figura 9 Vendedores ambulantes... 81
Figura 10 Campanha publicitária sobre a requalificação da área central de Niterói... 87 Figura 11 Montagem do empreendimento multifuncional “Oscar Niemeyer Tower”... 89 Figura 12 Projeção da orla da área central de Niterói... 92
Figura 13 Projeção de uma edificação simbólica... 93
Gráfico 1 IFMD e áreas de desenvolvimento... 38
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Tabela 2 Membros que se posicionaram nas reuniões do COMPUR... 57 Tabela 3 Variação do m2 entre janeiro de 2008 e julho de 2015... 96
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Ademi Associação dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário AEIS Área de Especial Interesse Social
APAUS Áreas de Preservação do Ambiente Urbano ARENA Aliança Renovadora Nacional
ASCLIN Associação dos Funcionários da Clin.
BNH Banco Nacional de Desenvolvimento CCOB Conselho Comunitário da Orla da Baía.
CDL Câmara dos Dirigentes Lojistas
CEPAC’S Certificados de Potencial Adicional de Construção
CEPERJ Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Estado do Rio de Janeiro
CF Constituição Federal
CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano COMPUR Conselho Municipal de Política Urbana
CVM Comissão de Valores Mobiliários EIA Estudo de Impacto Ambiental EIV Estudo de Impacto de Vizinhança
FAMNIT Federação das Associações e Moradores do Município de Niterói FIRJAN Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IFDM Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
Km Quilômetros
MAC Museu de Arte Contemporânea MDB Movimento Democrático Brasileiro MNRU Movimento Nacional de Reforma Urbana MPERJ Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
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PDT Partido Democrático Trabalhista PIB Produto Interno Bruto
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro PPP Parceria Público Privada
PPS Partido Popular Socialista PSB Partido Socialista Brasileiro PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores PUR Plano Urbanístico Regional
SECOVI RIO Sindicato da Habitação do Estado do Rio de Janeiro SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SINPRO Sindicato dos Professores de Niterói e São Gonçalo UFF Universidade Federal Fluminense
VLT Veículo Leve sobre Trilhos
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INTRODUÇÃO... 13
1. A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E AS POLÍTICAS URBANAS: UM OLHAR SOBRE AS OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS... 16 1.1 O que se entende por “reforma urbana”?... 17
1.2 As Operações Urbanas Consorciadas na conjuntura da política urbana 24 1.3 Agentes produtores do espaço atuando nas operações urbanas ... 27
1.3.1 O Estado... 28
1.3.2 Os promotores imobiliários ... 30
1.3.3 Os proprietários fundiários ... 32
1.3.4 Os grupos sociais excluídos ... 33
2. A CONJUNTURA URBANA DA ÁREA CENTRAL DE NITERÓI E A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA-CENTRO ... 35 2.1 Breve histórico das políticas urbanas no contexto da cidade de Niterói 40 2.1.1 A urbanização da cidade enquanto capital do estado ... 40
2.1.2 Os efeitos da fusão e da ponte Rio Niterói ... 44
2.1.3 A política urbana dos anos 1990 e 2000 ... 46
2.2. A operação urbana consorciada OUC-Centro ... 50
2.2.1 Revitalização e a Requalificação da área central. ... 53
2.2.2 A importância do COMPUR ... 56
2.2.3 Estudo de impactos de vizinhança ... 59
2.2.4 Os Certificados de potencial adicional de construção e a outorga onerosa 62 2.2.5 As transformações físicas da área central de Niterói ... 66
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3. OS CONFLITOS ENTRE A GESTÃO EMPREENDEDORA VIA CITY MARKETING E A POPULAÇÃO DA ÁREA CENTRAL DE NITERÓI. ...
77
3.1 As verticalidades das ações do poder público municipal ... 78
3.2 A relação cidade e capital: e o modelo de gestão do city marketing em Niterói ... 83 3.3 Gestão empreendedora e o direito a cidade: limites e contradições ... 94
CONCLUSÃO ... 102
REFERÊNCIAS... 106
ANEXOS ... 111
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INTRODUÇÃO
Desde o ano de 2013 o poder público municipal e setores empresariais discutem e avaliam a possibilidade de uma operação urbana na área central de Niterói. Este instrumento de política urbana apresentado para promover a “requalificação” da área central certamente trará significativos impactos para a população e para o espaço geográfico. O objetivo e a motivação deste trabalho consistem em compreender a produção do espaço neste momento histórico-geográfico da cidade buscando analisar o panorama que envolveu o processo de aprovação de um valioso instrumento – A Operação Urbana Consorciada - Centro (Lei municipal 3.069/2013) – que tem se apresentado de maneira conflituosa.
Niterói ao longo dos seus 129 km2 se apresenta como uma das mais importantes cidades do estado do Rio de Janeiro e do Brasil. Seja pela sua relevância histórica, seja pelo seu dinamismo econômico e pela formação socioespacial, a cidade tem sido referência de gestão política de esquerda para outros municípios. Ao se comparar aos municípios vizinhos, Niterói tem se destacado nas últimas duas décadas pelos elevados índices de qualidade de vida, educação, acesso à saúde pública entre outros serviços básicos. Mas tudo isso teve seu preço.
O município recentemente se notabilizou e se “tornou orgulho” dos seus moradores por ser considerada a “4ª cidade em qualidade de vida” do país1 e ter o 7º melhor Índice de Desenvolvimento Humano do Brasil2. Contudo, Niterói possui grandes problemas ligados à infraestrutura e às desigualdades sociais, marcado pelo rápido crescimento demográfico e adensamento populacional nos últimos 50 anos. A “Niterói de Arariboia” é caracterizada pela concentração de renda bem perceptível na paisagem3, evidenciado também nas delicadas questões urbanas.
Atualmente, Niterói está dividida administrativamente em 52 bairros, com cinco regiões administrativas: Praias da Baía, Norte, Pendotiba, Leste e Oceânica (ver mapa I em anexo). Alguns bairros ganharam notoriedade por conta da concentração populacional: Icaraí (78.715 habitantes); Fonseca (52.629 habitantes); Santa Rosa (30.701 habitantes); Engenhoca (21.310 habitantes) e Centro (19.349 habitantes)4.
1 Pesquisa realizada pelo Instituto Pólis a partir de dados do IBGE de 1991.
2 Segundo pesquisa divulgada pela Organização das Nações Unidas em 2010.
3 Em pesquisa divulgada pelo portal R7.com em 28/06/2011 e baseada em dados da Fundação Getúlio Vargas (FGV), 30% da população de Niterói é classificada como classe A dita ricas/milionárias. Disponível em:
http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/noticias/niteroi-concentra-maior-numero-de-pessoas-ricas-do-brasil- 20110628.html acesso em 26/09/2015.
4 Dados do Censo de 2010 do IBGE, época em que, segundos os dados, Niterói possuía 487.327 habitantes.
Em referência aos bairros que margeiam a baía de Guanabara, a região das Praias da Baía, tem passado por transformações do ponto de vista arquitetônico, estético e urbanístico, proporcionando novas relações econômicas, políticas, culturais e sociais. Essas relações podem ser expostas tanto pelas ações políticas do Estado (sobretudo representado pelo poder municipal), quanto pela atuação dos promotores imobiliários, proprietários dos meios de produção e pela inserção dos demais grupos sociais. Os bairros que formam a chamada “área central” de Niterói estão inseridos nesta região do município.
A relevância das formas de atuação e intencionalidades propostas pelos agentes produtores do espaço urbano foi melhor compreendida pelo fato de ser morador e usuário da área central há quase três décadas. A visão do pesquisador compreende que tal projeto não atende as reais demandas de natureza social e espacial. Desde a elaboração do projeto, aos debates que antecederam a sua aprovação, foi perceptível que a OUC não é uma mera intervenção pontual na área central e que profundas modificações seriam sentidas na cidade futuramente. Com isso, numa tentativa de apresentar as inquietações mais relevantes, há a necessidade de se analisar os impactos de uma parceria público-privada (PPP) não só no contexto dos bairros diretamente afetados, mas também no contexto da cidade.
Isto posto, num primeiro momento o trabalho caracteriza as operações urbanas no contexto do movimento de reforma urbana no Brasil, sobretudo nas décadas de 1980 e 1990, com a política urbana sendo introduzida na Constituição Federal (1988) e consequentemente na criação do Estatuto das Cidades (2001). Além disto, destaca os agentes envolvidos na produção do espaço justamente para compreender quais são as ações e intencionalidades dos mesmos. Enfatiza como tem sido a articulação entre os agentes na atual conjuntura democrática e na atual fase do capitalismo financeiro.
O aporte teórico criou condições para o aprofundamento das pesquisas empíricas. Como base para as investigações, se fez necessário recorrer às fontes primárias e secundárias, utilizando acervos de reportagens em jornais locais (O Fluminense, A Tribuna de Niterói e O Globo-Niterói) e revistas sobre todo o processo de debates antes, durante e após a aprovação da OUC-Centro/ requalificação da área central, seleção feita conforme a relevância dos temas no contexto de discussão. As investigações percorreram o acervo documental apresentado durante audiências públicas, seminários e eventos promovidos tanto pelo poder público municipal quanto pelos representantes da sociedade civil, com destaque para os eventos realizados pela Universidade Federal Fluminense e pelo Ministério Público Estadual do Rio de Janeiro. As investigações na legislação pertinente, em jornais, revistas, nas apresentações em slides produzidas no meio acadêmico e o diálogo gravado em áudio e vídeo
condicionaram o aprofundamento do debate, haja vista que do ponto de vista físico-material as intervenções ainda não começaram de fato.
Desse modo, o primeiro capítulo se debruça sobre a atuação dos agentes produtores do espaço envolvidos, aprofundando o olhar geográfico sobre a participação destes e seus respectivos projetos políticos e econômicos para a cidade de Niterói. O diálogo com os instrumentos jurídicos oficiais e a literatura pertinente à produção do espaço condicionam a possibilidade de encaminhar o trabalho para apresentar reflexões sobre o papel dos agentes e suas intencionalidades para o projeto de cidade em construção. Assim, a investigação realizada buscou dialogar com os autores referenciais no campo de pesquisa da Geografia Urbana e de áreas afins, enfocando a literatura especificamente sobre o movimento de reforma urbana no Brasil, artigos científicos sobre operações urbanas e a produção do espaço urbano e seus agentes.
O segundo capítulo contextualiza brevemente a produção do espaço em Niterói destacando as políticas públicas e os projetos urbanísticos que redefiniram a geografia da cidade. Hoje, o poder público apela a uma imagem de degradação da área central e a partir disto apoia seus discursos junto a população enaltecendo a necessidade de “requalificar a área central”. Além disso, apresentam quais seriam as intervenções e os pontos conflituosos do projeto da OUC-Centro e que contemplaram os debates entre o poder público, a iniciativa privada, os representantes da sociedade civil e a população. Neste aspecto, alguns pontos são relevantes: a forma da condução do debate frente ao Conselho Municipal de Política Urbana (COMPUR), os impactos na infraestrutura da cidade, os possíveis processos de remoção de parte da população, a criação de áreas de especial interesse social e o estudo de impactos de vizinhança.
E por fim, o terceiro capítulo analisa os possíveis efeitos socioespaciais e econômicos para a área central de Niterói e para o município. Analisa as estratégias políticas de gestão municipal que envolve a articulação do poder público com a iniciativa privada. Destaca o que estes entendem por um “projeto de cidade” vinculado à mercantilização quanto a produção do espaço, destacando o city marketing e a gestão empreendedora do espaço urbano. Além disto, as intencionalidades e a “privatização do espaço” surgem na conjuntura da globalização neoliberal, o que conflita com interesses dos grupos sociais na busca de uma “utópica cidade democrática”.
1. A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E AS POLÍTICAS URBANAS: UM OLHAR SOBRE AS OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS
A conjuntura em que emergiram as operações urbanas no Brasil deve ser compreendida a partir das lutas sociais dos movimentos de reforma urbana e em especial do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU) 5, principal frente de ações e discussões sobre o tema. O MNRU, fundado em 1985, teve destaque nos anos seguintes, muito em função do momento da política nacional com a redemocratização, a volta dos governos civis e a reforma constitucional.
Para compreender a relevância de um instrumento como a operação urbana, investigamos o papel dos movimentos sociais urbanos, seus objetivos bem como os comentários e inquietações que permitiram a criação de leis que instituíram os novos instrumentos e parâmetros das políticas e do planejamento urbano alternativo no Brasil.
Como resultado das lutas dos movimentos sociais surgiram duas importantes vitórias para o acesso e o direito a uso da cidade: A inclusão de dois artigos na, até então, nova Constituição Federal promulgada em 1988 e posteriormente, a criação do “Estatuto da Cidade” (Lei 10.257/2001), lei federal de grande relevância para discussão da regulação do direito e uso das áreas urbanas no país.
Enfatizando o caráter social e democrático dos espaços da cidade, as novas leis apresentam dispositivos para regular direta ou indiretamente o uso e ocupação do solo, como tentativa de mediar os conflitos de interesses entre os agentes produtores do espaço urbano: os representantes do Estado, a iniciativa privada e a população. A maior participação dos representantes municipais na gestão do espaço urbano e a tentativa de ampliar a participação de grande parte da população são apontadas inicialmente como avanços alcançados neste momento de transformação na política urbana brasileira na virada do século XX (Santos Jr, 1995).
As operações urbanas começaram a ser implantadas com maior ênfase no país na década de 1990 a partir de experiências trazidas do exterior. Elas se estabelecem juridicamente enquanto instrumento de política urbana a partir da reforma urbana da década de 1980 e, posteriormente, são regulamentadas via Estatuto da Cidade. O movimento de reforma urbana trouxe uma nova visão sobre o planejamento urbano no Brasil, o planejamento urbano alternativo, com a participação de arquitetos, urbanistas, engenheiros,
5 Neste contexto também se destacou o Fórum Nacional pela Reforma Urbana e o Movimento Nacional de Luta pela Moradia.
geógrafos e sociólogos, influenciados, em grande parte, pela perspectiva marxista. Além disso, há a inclusão de novos parâmetros jurídicos que vão embasar as questões que envolvem o papel da cidade e de seus habitantes. Neste sentido, o planejamento urbano passa a entender o espaço a partir de uma perspectiva social, tentando superar seu viés tecnicista.
Ainda neste contexto, as operações urbanas vão evidenciar as intencionalidades dos diversos agentes produtores do espaço urbano. Então, destaca-se o Estado, sobretudo o poder público municipal, como mediador das estratégias dos demais agentes, além de possuir estratégias próprias na promoção da cidade; os grupos sociais “excluídos”, ou aqueles que não são considerados protagonistas na produção econômica e material da cidade, os promotores imobiliários, que em suas diversas funções atuam na condição de “protagonistas” da produção do espaço, fazendo da cidade um “negócio” ao promoverem estratégias para obter lucros fomentando o capitalismo financeiro.
Este debate de cunho teórico é reforçado quando se interpreta a atuação destes agentes no processo de discussão e implementação da OUC-Centro em Niterói-RJ. Proporcionando condições para ilustrar como as políticas urbanas têm tido uma perspectiva de promoção econômica dos espaços públicos e privados da cidade em detrimento da solução dos problemas urbanos coletivos.
1.1 O que se entende por “reforma urbana”?
A conjuntura política e econômica das décadas anteriores à elaboração da Constituição Federal de 1988 favoreceu o surgimento e expansão de movimentos sociais e acadêmicos/
profissionais que repensaram o sentido de cidade e os problemas sociais provenientes do rápido processo de urbanização das cidades brasileiras. Neste momento em que o planejamento urbano no Brasil passou a compreender as necessidades de mais transformações nas cidades que cresciam reproduzindo as desigualdades sociais, a falta de empregos e a falta de acesso aos bens e serviços urbanos. A periferização e a favelização nas grandes cidades revelaram as escolhas políticas, econômicas e sociais do rápido crescimento urbano sem o devido planejamento.
Souza (1999) e Maricato (2000), afirmam que a reforma urbana no Brasil iniciou simbolicamente num encontro de políticos e intelectuais realizado no hotel Quitandinha na cidade de Petrópolis-RJ, no ano de 1963, cujo principal debate foi sobre a questão da moradia.
Neste contexto, já se debatia no espaço agrário, o movimento de reforma agrária pautado na luta contra a concentração de terras, que contava com apoio dos movimentos sociais de
esquerda e algumas bases representando a Igreja Católica via Comissão Pastoral da Terra (CPT).
Com pontos convergentes a reforma agrária, o movimento de reforma urbana tem por objetivo a reestruturação do espaço para além das questões físicas /estruturais e estabelecer novas relações de poder entre Estado, capital e sociedade. Diminuir a exploração e as desigualdades no acesso pela população, com a ampliação dos meios para a sobrevivência, além da democratização dos serviços são os pressupostos para uma nova forma de pensar, superar os problemas e promover o crescimento “saudável” das cidades brasileiras naquele momento. Este movimento trouxe aos meios acadêmicos, políticos e profissionais o debate sobre as cidades e a sua construção política, cultural, econômica e social. Ou seja, pensar e compreender o protagonismo dos agentes que atuam na produção do espaço urbano.
Durante o período dos governos militares (1964 a 1985), o espaço urbano ficou a mercê de políticas de cunho conservadoras. Destacam-se as políticas de habitação do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNH), do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU). Como resultado, houve intencionalmente “a despolitização do urbano e o monopólio do tipo de intervenção executado pelo poder público, através da expansão tecnicista” (Santos jr, 1995 p.30).
Além disto, com a repressão aos movimentos contrários aos militares no poder, se encontravam lideranças dos movimentos sociais que sofreram com a perseguição, tortura, exílio e foram duramente reprimidos pelo sistema. Assim, como ressalta Souza (1999 e 2003), os debates em torno do movimento de reforma urbana foram “abafados e reprimidos”. Souza (1999) destaca como consequência o processo de favelização, o crescimento das áreas periféricas e também o descontentamento da população na década de 1970 quanto
a canalização do clamor por mais justiça social na cidade através de associações de moradores por parte dos moradores de favelas, de loteamentos clandestinos e de outros espaços residenciais pobres, e mesmo por parte de moradores de classe média mobilizados por melhor qualidade de vida e contra as agressões do capital imobiliário, preparou, por assim dizer, o terreno para a luta por uma reforma urbana.
(SOUZA, 1999, P. 274)
O aumento das desigualdades sociais demonstraram a ineficiência do papel do Estado quanto à leitura de urbanistas, advogados, engenheiros, arquitetos, geógrafos e sociólogos que se posicionaram a favor da emergência de uma nova corrente do planejamento, porém, é notório que para o próprio Estado, as desigualdades são produzidas de maneira intencional e propositiva.
O planejamento urbano alternativo busca um Estado de bem-estar social partindo de princípios universais e democráticos emergentes nas escolas de arquitetura, engenharia, na cadeira de direito urbanístico, nos cursos de graduação e pós graduação em geografia urbana e também influenciado nos estudos de sociologia urbana como os trabalhos trazido por exemplo em Santos Jr(1995) e Maricato (2000). Buscara também a superação da visão tecnicista, que produzia uma perspectiva de planejamento urbano focada em equipamentos e infraestrutura que atendiam prioritariamente alguns segmentos da população. Este era o ponto de divergência que envolvia concepções teóricas e empíricas sobre o planejamento urbano no Brasil, visto seus impactos políticos/econômicos/sociais e que transformaria as relações com os detentores do capital.
A especulação imobiliária aparece como “vilã” a ser combatida por essa proposta alternativa de planejamento. Ainda destaca-se a preocupação com o destino dos investimentos dos recursos públicos, a fim de diminuírem a segregação espacial, e que a propriedade privada tenha, ao menos, sua função social (SOUZA, 1999).
Com isso, já marcada pela reabertura política (1985), a reforma urbana surgiu dessa relação conflituosa entre o poder do Estado Nacional e o sistema capitalista de produção no Brasil. Em diversos países, já se encontravam novas formas de superação através da emergência do neoliberalismo.
Com a reabertura política, os movimentos sociais passaram a ter papel fundamental na elaboração de propostas e promoção de encontros sobre as políticas urbanas. A sociedade se fez valer da ampliação das possibilidades de lutas resultando na chegada ao poder de partidos com vieses de centro-esquerda como PDT (Partido Democrático Trabalhista) e o PSB (Partido Socialista Brasileiro) e de esquerda como o PT (Partido dos Trabalhadores).
A reforma urbana foi também uma bandeira apoiada pelos meios intelectuais e acadêmicos que abraçaram as propostas e apontaram as possíveis soluções para tais problemas. As instituições de ensino superior em todo país se mobilizaram para dar o suporte aos movimentos, promovendo encontros e debates, o que envolveu profissionais dos diversos campos do saber, principalmente a aceitação e promoção da visão teórico-marxista que vai influenciar os movimentos de resistências da esquerda naquele momento.
Como nos alerta Souza (2003), a reforma urbana
[é] uma reforma social estrutural, com uma muito forte e evidente dimensão espacial, tendo por objetivo melhorar a qualidade de vida, especialmente de sua parcela mais pobre, e elevar o nível de justiça social (SOUZA, 2003, p.112).
Neste sentido, as reflexões de Souza (2003), Maricato (1994) e Santos Jr (1995), nos ajudam a compreender que a reforma urbana enaltece novas relações entre Estado e sociedade
civil através de uma relativa gestão democrática da cidade. Isso envolve a maior participação popular com a descentralização das ações, dando maior ênfase à participação efetiva da municipalidade/poder local (vide a obrigatoriedade do Plano Diretor e posteriormente do Estatuto da Cidade) que articula diretamente com a população; a criação de meios para diminuir os impactos das desigualdades econômicas e sociais via espaço urbano (e daí os instrumentos de política urbana) entre os donos dos meios de produção e a população.
Na conjuntura da reforma urbana, Silva (1995) destaca a representação do MNRU enquanto “emergência de novas formas de luta política, onde a criação de novos direitos de cidadania e a busca de maior justiça social se dão através de novas relações entre movimentos sociais e o plano jurídico-institucional” (SILVA apud SANTOS JR, 1995, p. 44).
Segundo Santos Jr (1995), na teoria, a reforma urbana traz uma “agenda reformista”
tendo como características o universalismo (ampliação dos direitos sociais junto a população), o caráter redistributivo (diminuir a concentração de renda e a pobreza) e democrático (com a descentralização do poder). Nesta agenda, constam os instrumentos de políticas urbanas que caminham para estas características, caso sejam aplicados de maneira eficaz, não dando margens para sua “apropriação” pela iniciativa privada, como se tem relatado em algumas experiências6.
Sobre a reforma urbana, cabe destacar que sua agenda é de caráter exclusivamente nacional, profissional e popular que clama por solucionar os problemas e desafios instituídos pelo planejamento urbano conservador e equivocado das cidades nos últimos anos.
Lançando mão da análise concreta dos efeitos dos princípios da reforma urbana, Souza (2003) destaca o papel do Estado e seu marco regulatório. O Estado possui condições para regular as inspirações e demandas da sociedade, bem como as leis e objeções da iniciativa privada e de mercado. Porém, o Estado não é o principal protagonista quando se fala na reforma urbana em seu choque com os anseios do capitalismo monopolista.
O modo de produção, para gerar riqueza, se pauta na exploração do trabalho, que se traduz na cidade como lócus da reprodução espacial da estrutura social desigual que mantém a lógica do sistema. A reforma urbana exige do Estado uma nova postura frente aos interesses
6No Brasil, as experiências de implantação das Operações Urbanas ganharam características pouco universais e democráticas quando os maiores beneficiados foram as empresas que, em geral, promoveram a segregação e gentrificação nas áreas que se “requalificaram”. Podemos citar as experiências em São Paulo, Belo Horizonte e Rio de Janeiro. O caso da Operação Urbana Porto Maravilha, é um exemplo de PPP que geraram grandes benefícios econômicos para as empresas envolvidas que se valeram da valorização do espaço urbano o que contribuiu para a chegada de novos moradores com perfis de renda elevada a bairros até então ocupados por cortiços, ocupações populares e favelas, na qual seus moradores foram removidos e “levados” para bairros distantes da área central. Ver em Diniz (2014).
do sistema e estabelece a participação da sociedade civil organizada, dando um caráter relativamente democrático às novas políticas públicas a serem implementadas.
Mediante os primeiros sinais de crise do planejamento e aproveitando o momento de transição política de um regime fechado para o regime democrático, o MNRU conseguiu fazer frente e incorporar uma emenda popular inicialmente com 23 artigos e assinado por aproximadamente 160 mil eleitores7. A realização de fóruns nacionais e estaduais para debater a política urbana e seus rumos contribuiu para a inserção da emenda popular.
Porém, somente dois artigos foram aprovados na nova constituição que mesmo assim marcou novos rumos para a política urbana no país. O capítulo II intitulado “Política Urbana”
traz as seguintes diretrizes nos artigos 182 e 183:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
7 Dados apresentados por Maricato (1994) e por Santos Jr (1995).
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. (BRASIL, 1988)8.
Posteriormente fez surgir o Estatuto da Cidade, os planos diretores municipais, instrumentos de política urbana, função social da propriedade e democratização da gestão e planejamento do espaço urbano são concepções pensados e repensados pelos profissionais, políticos, empresários e cidadãos interessados na questão urbana.
Como nos esclarece Maricato (1994 e 2000), a reforma urbana precisaria contemplar outras duas reformas: uma reforma administrativa e uma reforma tributária, ambas voltadas para atender, no sistema atual do capitalismo, a uma pequena parcela da cidade e de seus cidadãos. A criação de instrumentos jurídicos após a Constituição Federal de 1988 e a organização administrativa dos poderes fragmentados em secretarias, autarquias entre outros, produziu mais interesses políticos por cargos e pouco contemplou a participação de profissionais qualificados a frente destes órgãos públicos, desvalorizando os conhecimentos técnicos.
Assim, não haveria garantias de que a Reforma Urbana pautada numa gestão democrática enfrentaria as divergências e conflitos com lisura. Como ressalta a autora, no Brasil as leis existem, mas podem não ser cumpridas conforme os diversos interesses e, por isso, pouco tem se avançado quanto à política urbana para solucionar embates envolvendo os proprietários de terras e empreendedores com o poder público e os interesses coletivos. Na realidade brasileira, verifica-se que
(...) os interesses contrários a uma genuína reforma urbana são poderosos demais, sua capacidade de pressão sobre o Estado é muito grande. Instrumentos como o IPTU progressivo no tempo, o “solo criado” e outros contrariam os interesses dos agentes modeladores do espaço urbano que ganham com a especulação imobiliária, com a densificação excessiva em certas áreas nobres da cidade, com a destruição do patrimônio natural e histórico-arquitetônico (SOUZA, 2003, p. 134)
Com a inserção dos dois artigos já citados, houve a possibilidade de criação do
“Estatuto das Cidades”. Projeto de lei criado em 1990, o estatuto levou 11 anos até ser aprovado, fruto das resistências e aspirações políticas dos grupos políticos interessados.
Assim, em 10 de julho de 2001 foi sancionada a Lei 10.2579, usualmente conhecida como
“Estatuto das Cidades”. Logo em seu início, a letra da lei já deixa claro que tem por objetivo:
“estabelecer normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, Lei 10.257/2001).
8Disponível em
http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/constfed.nsf/16adba33b2e5149e032568f60071600f/2b0b3fe92a9119b80325656100 7b7c24?OpenDocument . Acesso em 02/01/2016.
9Importante destacar o trabalho de Dallari e Ferraz (2002) que faz comentários jurídicos ao Estatuto das Cidades.
Dividido em cinco capítulos, o Estatuto, de caráter normativo, reforçou as diretrizes já presentes na constituição, dando mais poder a municipalidade e enfatizando a importância do planejamento urbano via plano diretor. Estabelecendo normas para ações municipais, estão propostos atualmente 21 instrumentos de política urbana, sendo ou não, auto-aplicáveis (que precisam de regulamentação). Além disso, destaca o discurso da gestão democrática da cidade, com um capítulo dedicado aos mecanismos de participação popular e de gestão integrada entre o poder público, as esferas privadas e a sociedade civil.
Conforme a Constituição de 1988 e reforçado no Estatuto da Cidade, os planos diretores municipais se tornaram obrigatórios em muitos municípios brasileiros. Estabelecidos por lei, os planos diretores se tornaram marcos regulatórios para estabelecerem políticas urbanas a partir da década de 1990, bem como legitimar os diversos instrumentos a serem aplicados nas áreas urbanas.
Além do zoneamento territorial, os planos diretores devem ser revistos a cada dez anos e sua elaboração prevê a ocorrência de audiências públicas e as atribuições técnicas e ambientais de cada município. Os princípios democráticos, universais e redistributivos estão presentes ao longo dos quatro artigos que tratam sobre os planos diretores no Estatuto das Cidades. Porém, algumas inquietações são pertinentes às primeiras experiências do instrumento no Brasil.
Para Santos Jr (1995) o Estatuto legitima a aliança dos tecnocratas do Estado e o bloco político mais conservador, já que as intervenções excluem os segmentos populares e
“perpetua” a visão tecnicista da produção dos espaços das cidades. A intervenção do movimento de reforma urbana consegue transformar as diretrizes dos planos diretores em um instrumento de reforma ao garantir a função social da propriedade.
Os instrumentos de política urbana têm os seguintes objetivos: regular a ocupação do solo urbano combatendo a especulação imobiliária e garantindo a função social da propriedade e promover a universalização e garantia dos serviços coletivos a todas as áreas da cidade. Assim, a gestão da cidade deve ser pensada para as áreas centrais e também periféricas, o que envolve a garantia da redistribuição de renda e geração de empregos como forma de condicionar o cidadão a viver e usar a cidade.
Instrumentos10 como o IPTU progressivo, outorga onerosa do direito de construir, garantia a usucapião por tempo, direito de preempção, regularização fundiária e as operações urbanas, se legalmente aplicados, poderiam constituir-se em importantes meios de garantir a
10 Para detalhes específicos sobre tais instrumentos e comentários recomenda-se Maricato (2000), Fernandes (2001) e Souza (2003).
participação coletiva, democrática e que garanta, via política urbana, a diminuição da desigualdade e segregação social, além de controlar a especulação imobiliária. Porém, em muitos casos suas aplicações não dependem da participação popular sendo decisões tomadas somente pelos gestores públicos, mantendo a aplicação distante das demandas sociais.
Porém, Oliveira e Biasotto (2011) alertam que após dez anos de aplicação da lei pouco se transformou quanto ao sucesso dos instrumentos:
(...) Embora a grande maioria dos planos tenha incorporado princípios e diretrizes do Estatuto [das cidades]- o que certamente não é um fato insignificante-, raramente essas orientações refletiram nos zoneamentos, nos parâmetros urbanísticos definidos, na regulamentação dos instrumentos de política fundiária ou na definição de políticas e medidas voltadas para promover a democratização do acesso à terra urbanizada e bem localizada. (...) Raramente os instrumentos de política fundiária foram plenamente regulamentados nos planos diretores, e frequentemente a disputa pela apropriação social das terras urbanizadas é relegada para leis específicas (OLIVEIRA e BIASOTTO, 2011, p. 95).
Porém, profissionais ligados ao planejamento urbano e acadêmicos têm percebido que este instrumento necessita de transformações profundas ou até mesmo a sua extinção, tais como o aprofundamento de questões fundamentais para que não se assuma o caráter favorável a alguns agentes espaciais.
1.2 As operações urbanas consorciadas na conjuntura da política urbana
Uma operação urbana consorciada é um instrumento de política urbana presente junto ao Estatuto da Cidade. Ao longo dos anos tem sido bastante propagado nos noticiários, sob a alcunha de “Parceria Público Privada”, e estão sendo associadas à promoção da requalificação de áreas ditas degradadas.
Como já visto no subcapítulo anterior, o planejamento urbano alternativo no Brasil ganha força com a redemocratização e ganha espaço com a Constituição Federal, que amplia e atualiza a temática para o âmbito das demais esferas políticas no país11. As operações urbanas entram na pauta da agenda reformista por seu caráter redistributivo, já que têm o objetivo de
“promover uma política pública redistributiva a partir do envolvimento de capital privado na execução de projetos de interesses coletivos, dividindo os custos ligados ao adensamento das cidades entre Estado e os setores que mais lucram com o crescimento urbano” (COTA, 2011, p.301).
Suas diretrizes têm como princípios jurídicos da Seção X os artigos 32, 33, 34 e 34 a do Estatuto da Cidade com a seguinte letra:
11 Recomenda-se Maricato (2000).
(...) é o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental (BRASIL,2001 artigo 32).
Para se estabelecer uma operação urbana é necessário que seja criado uma lei municipal específica que regule as intervenções e a área de atuação desse instrumento. Isto, como também foi amplamente debatido no caso de Niterói, tem gerado conflitos e divergências no campo jurídico institucional, pois leis como o Estatuto das Cidades e os planos diretores são superiores numa escala hierárquica normativa.
As primeiras experiências de operação urbana ocorrem na década de 1970 no exterior, principalmente nas cidades europeias e no Brasil é verifica-se a partir da década de 199012. Assim, tem percebido no atual momento das promoções das políticas urbanas, sua aplicação em âmbito local. As OUC’s têm sido debatidas nas cidades por meio de audiências públicas sendo levantadas desde projetos para “melhoria” de poucas ruas até a dimensão de bairros contíguos.
Para Jorgensen Jr (2001), uma operação urbana é caracterizada por 4 pilares:
(1) a combinação de capital de investimento público e privado, (2) o redesenho da estrutura fundiária, (3) a apropriação e manejo dos direitos de uso e edificabilidade do solo e das obrigações privadas e urbanas e (4) a apropriação e manejo das externalidades positivas e negativas da intervenção (JORGENSEN JR, 2001, p.261).
Alguns autores tecem comentários sobre a aplicabilidade da lei e seus pontos de inquietação. Para Souza (2004), o principal objetivo apresentado pelas OUC’s é legitimar a participação da iniciativa privada nos projetos de políticas urbanas promovidas pelo poder público. O próprio poder público lança mão de discursos de necessidade para a cidade,
“criando” áreas degradadas e a necessidade de “revitalização”/ “requalificação” para dar sentido à modernidade e legitimar a necessidade destas ações.
Se apoiando na hipótese de Jorgensen (2001) e Cotta (2011) é inegável ratificar que esta expressão “operações urbanas” venha embutida de sentidos. Tanto no quesito de
“revitalização”, “requalificação” ou de melhoria, o projeto de modernidade do espaço se faz presente. O espaço urbano, descaracterizado e pormenorizado pelos discursos oficiais,
“necessita” participar do processo de melhorias quanto “aos parâmetros urbanísticos vigentes, com vistas a consecução de certos objetivos pretendidos” (JORGENSEN JR, 2001, p.262).
12Vide alguns exemplos de OUC’s implantadas no Brasil: Operação Urbana Faria Lima (São Paulo - SP), Operação Urbana Águas Espraiadas (São Paulo - SP), Operação Urbana Linha Verde (Curitiba - PR), Operação Urbana Dunas de Fortaleza (Fortaleza-CE), Operação Urbana Antônio Carlos Pedro I (Belo Horizonte -MG), Operação Urbana Ribeira (Natal-RN) e Operação Urbana Porto Maravilha (Rio de Janeiro- RJ) Trabalhos acadêmicos como de Cota (2011), Sá (2011), Diniz (2014), Alvarez (2015), Santos (2015), Fioravanti (2015) e Cabral (2015) ilustram os estudos sobre os dilemas de algumas OUC’s no país.
Esse sentido modernizador é o mecanismo que legitima a cidade enquanto forma de reprodução e produto do capital. As OUC’s, dependendo de como forem aplicadas, podem constituir de meio para se negociar partes da cidade. O papel do Estado é questionado, pois esse instrumento, ao ser aplicado no Brasil, facilitou a produção de “cidades mercadoria” ao selecionar áreas específicas para se estabelecer. Assim, os agentes interessados atuam em convergência com as leis do mercado imobiliário e deixando claro seu “projeto de cidade”. O poder público legisla em promover regulações urbanísticas pois,
(...) o Estado capitalista que detém o monopólio dos meios de produção da cidade e é dirigido por algum tipo de mecenas ou autocrata desenvolvimentista. Eis a equação básica da construção de Brasília, provavelmente a maior “operação urbana” lato sensu da era moderna. A operação urbana do urbanismo modernista é por definição, a (re) construção da cidade inteira (JORGENSEN JR, 2001, p.268).
Corroborando com as tendências apontadas por Jorgensen Jr e baseado nas primeiras grandes experiências de OUC’s ocorridas em São Paulo, Souza (2004) afirma que: “a experiência mostra o quanto este instrumento pode ser útil ao capital imobiliário, ao mesmo tempo em que presta poucos serviços a população de baixa renda” (p.276).
Essa forma indica que esse instrumento tem sido utilizado para contemplar o empresariamento urbano. Tal fato modificou as formas e as ações das administrações urbanas locais, visto que estes regulam a produção do espaço. Esse novo gerenciamento da cidade decorre em três planos:
Prático-estratégico; logístico - ideológico; prático - estratégico: com a subordinação dos recursos do território urbano aos objetivos políticos de valorização e reordenamento dos diferentes mercados que incidem no lugar; logístico, através do caráter instrumental do espaço e dos meios de ação utilizados para atender a interesses de mercado; ideológico, mediante a difusão das estratégias dos organismos internacionais, construção de representações, imagens e discursos associados às cidades tomadas como modelo (SANCHEZ et al, 2004. p. 48).
Este novo momento da política urbana niteroiense corrobora aquilo que destaca Harvey (1996) na qual,
o novo empresariamento urbano se caracteriza, então, principalmente pela parceria público privada tendo como objetivo político e econômico imediato (se bem que de forma nenhuma exclusivo) muito mais o investimento e o desenvolvimento econômico através de empreendimentos imobiliários pontuais e especulativos do que as melhorias das condições em âmbito específico (p. 53).
E por conseguinte:
O empresariamento urbano (em oposição ao muito mais disfarçado gerenciamento burocrático) lida aqui com a busca da identidade local e como tal, abre uma gama de mecanismos para o controle social (p.60).
A aplicação das OUC’s e a participação da sociedade civil levantam inúmeras questões que não serão neste primeiro momento abordadas. Muitos projetos debatidos em audiências
públicas previstas em leis são pouco difundidos ou de pouca eficácia, não representando a real participação da opinião pública. Assim, em muitos quesitos as OUC’s já implantadas demonstram que precisam de melhorias para não se transformar num instrumento em que poucos agentes se beneficiam da sua implementação, acentuando as contradições na produção do espaço.
Apesar dos avanços a partir dos novos instrumentos e marcos regulatórios jurídicos, a reforma urbana esbarra nos interesses do sistema capitalista na sua fase atual. O que se vê com os rumos do planejamento urbano no Brasil, na qual se politiza questões referentes à gestão da cidade e que contraria os interesses dos grandes empresários e proprietários de terra, são os tímidos avanços nas cidades que continuam enfrentando problemas semelhantes. Além disto, “ela não seria capaz, contudo, de eliminar inteiramente a segregação e erradicar completamente a pobreza urbana” (SOUZA, 2003, p.138).
1.3 Os agentes produtores do espaço atuando nas operações urbanas
Ao estudar a produção do espaço urbano e seu contexto no Brasil, se faz necessário identificar e analisar quem são seus agentes produtores. Para tanto, algumas inquietações conceituais permeiam o debate sobre o tema. Dentre as propostas apresentadas o uso de expressões como “ator”, “agente”, “sujeito” são corriqueiros. Por isso, brevemente justificaremos a utilização da expressão “agente” ao longo deste trabalho.
Ao longo deste trabalho, o enfoque estabelecido será a analise da OUC-Centro sob a perspectiva da atuação dos agentes. Serão analisados: o Estado, os promotores imobiliários e os proprietários fundiários / financiadores e os grupos sociais.
Em seu trabalho, Vasconcelos (2011) aprofunda o debate buscando na sociologia, história e geografia as diferenças e possibilidades. O autor destaca o entendimento de pesquisadores que as utilizam de diferentes formas, inclusive como sinônimos. Nesta linha, a expressão “agente” é destacada como uma visão histórica e econômica, e por conta disto são produtores do espaço, visto seu entendimento como meio, condição e produto dos homens.
O termo agente se torna mais apropriado para se referir aos produtores do espaço sob a perspectiva das pesquisas em geografia urbana. Por isso, corrobora com o nosso percurso escolhido o trabalho de Corrêa (1989). O autor apresenta os agentes produtores do espaço urbano, reafirmando os efeitos das operações realizadas pelos mesmos.
Os agentes para Corrêa (2011) são peças da produção do espaço sendo “históricos, concretos, dotados de interesses, estratégias e práticas espaciais próprias, portadores de
contradições e geradores de conflitos entre eles mesmos e com outros segmentos da sociedade” (CORRÊA, 2011, p. 43).
Seguindo esta linha trabalharemos com alguns importantes agentes transformadores do espaço, na qual este trabalho se apoiou: o poder público, os promotores imobiliários, os proprietários fundiários e os grupos sociais excluídos.
1.3.1 O Estado
O primeiro agente verificado é o Estado. Este atua de maneira variável e complexa, tendo como função regular o uso do solo urbano através de instrumentos de políticas públicas13 e leis de zoneamento, impostos e outras vias. Essas atuações se dão de maneira direta ou indireta conforme as perspectivas de investimentos.
A atuação do Estado nas suas diversas esferas tem como principal função criar ações e estratégias, além de intervir direta ou indiretamente na produção do espaço urbano, e em alguns casos, pode agilizar/facilitar a acumulação capitalista.
Ao Estado, cabe também a responsabilidade pela instalação e manutenção da infraestrutura urbana. Pela lógica do mercado imobiliário, quem se apropriava dos lucros e rentabilidades destas ações eram outros agentes produtores do espaço, tais como os proprietários fundiários e os promotores imobiliários.
Assim, o Estado em muitos casos se torna parceiro de outros agentes como aqueles ligados ao capital imobiliário, por exemplo. Sobretudo ao produzir infraestrutura que valorize alguma área, bairro ou região de forma mais intensa em detrimento de algumas partes da cidade que ficam “esquecidas”.
Indo ao encontro dos interesses do capital imobiliário, o poder público assume o papel de gerenciador de investimentos conforme interesses, promovendo o espaço urbano que lhes interessa. As parcerias e instrumentos previstos em lei ajudam a promover novas possibilidades de produção do espaço urbano14.
Tendo como base as ações executadas nos programas de produção espacial na área central de Niterói, as instâncias de poder assumem diferentes funções com pesos diferentes.
13 Dentre os instrumentos jurídicos de natureza política que estão regidos na legislação urbana brasileira (Estatuto da cidade Lei 10.257/01), destaca-se: OUC, Parcelamento do solo, outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, direito de preempção, regularização fundiária, dentre outras.
14Mesmo trabalhando a análise urbana numa área da cidade, seus reflexos são sentidos nas demais áreas da cidade, fruto da rápida verticalização e da expansão periférica da cidade. Para Santos (2009), “como o número de pobres se expande ainda mais depressa, há pressão pela terra também entre os pobres, e o resultado é uma expansão geográfica da cidade, periferização que se dá com a criação de vazios, graças ao modelo rodoviário”
(SANTOS, 2009, p. 125)
Em alguns momentos é o poder público federal que estimula a produção espacial, em outros momentos entra em cena o governo do estado do Rio de Janeiro e principalmente o poder municipal da cidade, e que pode atuar individualmente ou estabelecendo parcerias entre si.
Corrêa (2011) aponta críticas ao modelo de atuação do Estado, mostrando como tem atuado na produção do espaço. Aponta que este agente “estabelece marcos jurídicos, produz condições de produção para outros agentes sociais, controla o mercado fundiário, assume o papel de promotor imobiliário e produtor industrial” (p 45). Tais funções desvirtuam e tornam mais complexas o papel do poder público como representante dos interesses da população.
Neste sentido para o autor, “(...) entram em jogo mecanismos de negociação, cooptação e clientelismo, aos quais a corrupção não é estranha.” (p.46).
No estágio atual do capitalismo monopolista, o poder público encontrou sua forma de atuação na produção econômica e social do espaço, assumindo suas responsabilidades frente à questão urbana. Tanto na escala local, regional e nacional, cabe destacar as ações empreendedoras (o empresariamento urbano) como forma de promover o lugar e assim obter seus benefícios.
Neste sentido, Harvey (2001) nos propõe pensar essas ações do poder público que aplicam montantes de recursos nestes programas, assumem um novo empreendedorismo de governo, no qual:
Esses investimentos enfocam, cada vez mais, a qualidade de vida. A valorização de regiões urbanas degradadas, a inovação cultural e a melhora do ambiente urbano (incluindo a mudança para estilos pós-modernistas de arquitetura e design urbano), atrações para consumo (estádios esportivos, centro de convenções, shopping centers, marinas, praças de alimentação exóticas) e entretenimento (a organização de espetáculos urbanos em base temporária ou permanente) se tornam facetas provenientes das estratégias para regeneração urbana (p. 176).
Segundo o referido autor, nesta modalidade de atuação estatal “a missão da governança urbana é atrair fluxos de produção, financeiros e de consumo de alta mobilidade e flexibilidade para seu espaço” (p.176).
Esse empreendedorismo da governança urbana reafirma os diferentes pesos que os agentes possuem ao lidar com o Estado. No plano do discurso, os governos locais enfatizam a participação de empresas privadas e a busca por novos investimentos na região como forma de legitimar os investimentos públicos.
Carlos (2011) reacende o debate em torno dos “sujeitos” da produção do espaço, ao questionar qual a tarefa do poder público junto aos demais agentes. O debate é importante, pois a intervenção do Estado garante o estabelecimento das relações econômicas e políticas de agentes privilegiados na produção do espaço urbano.
Para Santos (2009) a ação do poder público se torna contraditória. Este agente, ao tomar partido, pode reforçar a exclusão social e aplica grandes montantes de recursos em projetos urbanos com impactos difusos, restringindo recursos para os gastos sociais de maior urgência tais como: saúde, educação, saneamento básico, habitação e transportes. Com isso, a estrutura precarizada da cidade e a suburbanização são efeitos reversos das políticas públicas tendo como consequência a expulsão da população pobre e a pressão pela terra.
Portanto, da maneira como vem atuando enquanto agente empreendedor, o poder público, nas suas diferentes esferas, tem o papel de fortalecer ou enfraquecer o mercado imobiliário. Os espaços são tratados de maneira diferenciada, demonstrando as intenções e a segregação espacial que se incute na vida cotidiana.
1.3.2 Os promotores imobiliários
Os promotores imobiliários aparecem enquanto agentes através das construtoras, incorporadoras, financiadoras e equipes técnicas prestadoras de serviços. São importantes interventores desde a construção, passando pela atuação direta no mercado imobiliário até a gestão dos empreendimentos.
Vasconcelos (2011) nos aponta as funções destes agentes a partir das contribuições de Topalov (1974). “As funções dos promotores seriam as de promoção, de estudo técnico, de construção e de comercialização” (VASCONCELOS, 2011, p.79). Os promotores imobiliários buscam mercados típicos em que parte da população tenha disponibilidade de recursos para fazer negócios e atrai esses mercados por meio das inovações em seus empreendimentos.
Os promotores buscam mercados promissores, sobretudo áreas privilegiadas, muitas vezes se apropriando das benfeitorias públicas visando, conforme seus reais interesses, parcelas de mercado. Junto com o Estado, a ação dos promotores imobiliários acentua os processos de segregação espacial e residencial (CORRÊA 1989, p.20).
Para Corrêa (1989) existe uma essência geográfica e segregadora quanto às diferentes intervenções dos promotores imobiliários. Com isso, os interesses mútuos entre o Estado e os promotores imobiliários se evidenciam em grandes projetos, já que
(...) certas áreas da cidade, que se torna alvo da ação maciça dos promotores imobiliários:
são as áreas nobres, criadas e recriadas segundo os interesses dos promotores, que se valem da maciça propaganda. Assim de um lado verifica-se a manutenção de bairros de status, que continuam a ser atrativos ao capital imobiliário e de outro, a criação de novas áreas nobres, em razão do esgotamento de áreas disponíveis em outros setores valorizados do espaço urbano: os novos bairros nobres são efetivamente criados ou resultam da transformação da imagem de bairros antigos que, dispondo de alguns atrativos, torna-se de status elevado.
(CORRÊA, 1989, p. 23).
Os incorporadores imobiliários, do ponto de vista econômico, são um dos maiores beneficiados das intervenções realizadas pelo poder público nas obras de infraestrutura de uma cidade, levando em conta “a lógica de reprodução do capital” (HARVEY, 1996, p. 56).
Estes grupos utilizam algumas estratégias que permitem expandir suas margens de lucro e também os chamados sobrelucros. Sua função é transformar o solo urbano num meio de produção destes lucros contando com a demanda da infraestrutura proveniente da atuação direta ou indireta do Estado.
A atuação sincronizada desses agentes produz um mercado que gira em torno da especulação imobiliária, a prática da valorização de determinadas localizações favorecida pelo acesso de bens, investimentos, criação de um “status imagético”, agregando novos valores econômicos para os empreendimentos a serem construídos e posteriormente negociados.
Neste quesito, decorre o processo de valorização do solo urbano gerando futuras intervenções dos atores privados, como os incorporadores e construtoras. Para Kleiman (2004) o objetivo de extrair o máximo de lucro tem seu ponto chave na escolha da localização dos empreendimentos conforme as estratégias fundiárias.
Como ressalta Ribeiro (1985), além de ser peça chave na ordem espacial, os promotores imobiliários são responsáveis na produção e reprodução espacial:
Estes agentes, com efeito, atuando nos mercados fundiário e imobiliário, jogam um importante papel na formação e renovação do espaço urbano, uma vez que seus capitais valorizam-se na produção e circulação do principal objeto que compõe o espaço construído: o imóvel (RIBEIRO apud KLEIMAN; 1985; p.44).
E tal posição pode ser confirmada por Egler (1987) na sua tese de doutoramento ao analisar a promoção imobiliária na cidade de Recife. A autora enfatiza o importante papel dos promotores imobiliários na reprodução do capital:
O essencial da análise sobre o sistema da promoção imobiliária é que o avanço das relações de produção capitalista altera os processos de produção da habitação e criam novas formas de valorização do capital, do qual se beneficiam os promotores imobiliários. Essas se tornam predominantes e se sobrepõem as relações anteriores (EGLER, 1987 p. 205).
A presença de serviços públicos essenciais acaba tendo um peso importante no processo de especulação imobiliária. A valorização do espaço urbano seja ele numa parcela de um bairro, seja na valorização do bairro ou também em regiões especificas da cidade, decorre a partir dos investimentos públicos que garantam a qualidade de vida. A especulação produz maior ou menor valor das diferentes áreas da cidade, e junto com o planejamento urbano
