Os Estados Nacionais

A problemática da migração internacional, inclusive dos refugiados, toca muito de perto duas questões caras aos Estados: a segurança e a soberania nacionais. O direito ao pedido de asilo, relembre-se, é concedido a todas as pessoas que preencham os critérios estabelecidos nas leis pertinentes, não obrigando os Estados, todavia, à prestação de ajuda. Estes, na melhor expressão do sistema vestfaliano, permanecem soberanos para decidir sobre quem receber em seus territórios.

Essa questão já havia sido cogitada na agenda da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas (CDI) que arquivara o assunto por considerar as implicações políticas decorrentes. A Assembléia Geral das Nações Unidas, buscando traçar diretrizes básicas a esse respeito, aprovou a Resolução n. 3.212 (XXII), de 1967, na qual o asilo é reconhecido como um direito do Estado baseado em sua soberania. A qualificação do delito cabe ao Estado asilante, podendo este negar o instituto por motivos de segurança nacional. O ACNUR assumiu a responsabilidade desse questionamento e elaborou um anteprojeto de convenção que foi apreciado na “Conferência sobre Asilo Diplomático” realizada em Genebra no ano de 1977. Esta Conferência contou com 92 delegações e, desde o início, as divergências entre os blocos ocidental e oriental impossibilitaram um acordo. Apesar disso, o problema básico que era o de reconhecer o direito do indivíduo ao asilo, ou seja, a obrigação do Estado a concedê- lo, foi estudado a fundo. Ao final, a Assembléia Geral de 1967 consolidou posição no sentido de não haver um direito ao asilo ou, em outra formulação, o Estado, exercendo sua soberania, tem o direito de recusá-lo (NASCIMENTO E SILVA; ACCIOLY, 2002, p. 377).

No que se refere à segurança dos Estados face aos refugiados, trabalhos recentes têm se debruçado sobre essa problemática. Mais especificamente, busca-se verificar se realmente esse contingente de pessoas representa uma ameaça concreta à aludida segurança. Dentre os autores que trataram a questão, Alice Soares Guimarães (2005), partindo de conceitos de

segurança encontrados na literatura específica,128_{examinou o impacto de fluxos de refugiados}

e a segurança dos Estados, em estudo de caso contemplando a região dos Lagos na África. As configurações em que esses grupos podem ser vistos como uma ameaça são, em resumo, as a seguir elencadas:

- os refugiados configuram uma ameaça às relações entre dois países – o de origem e o anfitrião – por se oporem ao regime do primeiro;129

- os refugiados podem representar uma ameaça direta, política e/ou de segurança, para o regime do país anfitrião;130

- os refugiados representariam uma ameaça cultural ao país anfitrião;131

- os refugiados podem ser considerados como uma ameaça por criarem problemas sociais e econômicos;132

128 _{Ver capítulo 2 da dissertação da autora.}

129 _{WEINER apud Guimarães (2005, p. 26). Esta configuração ocorre por diferentes motivos: “[...] quando um}

país concede o status de refugiado a um indivíduo ou grupo, está – mesmo que de maneira subentendida – acusando o governo do Estado de origem de perseguir seus cidadãos [...]”. Desta maneira, o simples fato de garantir asilo pode gerar uma relação conflituosa entre países. “Um exemplo desta situação de ‘conflito diplomático’ foi a crise de refugiados argelinos, em 1957. A Tunísia pediu assistência ao ACNUR para lidar com os 85 mil argelinos que haviam entrado no país, postura que gerou forte oposição por parte do governo francês, uma vez que os argelinos eram cidadãos franceses, criando um problema diplomático entre os dois países”. Ainda segundo Guimarães (2005, p. 26-27), “[...] os países nos quais os refugiados encontram asilo podem vir a permitir, devido às suas leis, que esses desempenhem ações que podem vir a auxiliar a oposição na ‘terra natal’, como por exemplo, utilizar a mídia local para criticar governo no país de origem, ou fazer remessas de dinheiro para os dissidentes que permaneceram no país de origem. Assim, um país pode acabar apoiando, mesmo que involuntariamente, a militância oposicionista no exílio. Há ainda situações onde países anfitriões apóiam ativamente os refugiados em sua luta para transformar o regime, seja por solidariedade, ou por interesses próprios, situação na qual os refugiados se tornam ferramentas de conflitos interestatais, utilizadas pelos Estados anfitriões contra o país de origem. [...]. O caso mais ‘famoso’ desta situação seria o apoio estadunidense aos refugiados cubanos em suas tentativas de derrubar o regime castrista”.

130 _{Idem. Esse risco “decorreria da possibilidade de que os refugiados se voltem contra tal regime, caso este não}

os apóiem em sua contenda com o governo do país de origem. O risco, segundo Weiner (apud GUIMARÃES, 2005, p. 27), “seria ainda maior em situações onde o governo anfitrião tenha fornecido armas, em um momento anterior, para que tais refugiados lutassem contra os regimes de seus países. Nestas situações, teme-se que os refugiados realizem ataques terroristas; se envolvam no tráfico ilegal de armas, drogas, diamantes e outras matérias primas de valor; ou que se juntem a grupos domésticos de oposição, buscando desestabilizar, ou mesmo derrubar, o governo local. Os refugiados podem também representar um fator de insegurança ao Estado anfitrião por atuar como instrumento do país de origem, exercendo pressões em sua política externa ou se envolvendo em atividades ilícitas”.

131 _{Idem. Esta é uma questão complexa, de delimitação difícil. “As culturas diferem em relação a como definem}

quem pertence a, ou pode ser admitido na comunidade. Existem normas que definem quem pode ser admitido em regime temporário, quais são os direitos e deveres decorrentes de tal admissão, e quais refugiados são vistos pela cultura anfitriã como cidadãos potenciais. A violação destas normas é usualmente vista como uma ameaça a valores básicos, de forma que os refugiados que não se encaixem nas normas de admissão de uma comunidade são percebidos como ameaça à segurança nacional. A ameaça à identidade cultural e aos valores da comunidade anfitriã é potencializada quando há o desejo, por parte dos refugiados, de manter sua identidade distintiva e suas instituições próprias, rejeitando a assimilação” (GUIMARÃES, 2005, p. 28).

132 _{Idem. Nessa situação, “quando o número de refugiados é grande, eles podem gerar um enorme gasto com}

habitação, educação, transporte e outros serviços públicos. Além disto, os refugiados podem ocupar ilegalmente terras privadas ou governamentais, gerando conflitos fundiários e/ou causando um enorme impacto no ecossistema pelo uso descontrolado dos recursos naturais e pela produção de lixo. Há ainda o temor de que os refugiados se envolvam em atividades ilícitas, elevando o índice de criminalidade” (GUIMARÃES, 2005, p. 28).

- os refugiados podem ser vistos como ameaça política a identidade e valores para terceiros e/ou para segurança regional e global (DAVIES apud GUIMARÃES, 2005, p. 28).

Guimarães (2005, p. 28), citando a releitura que Davies faz dos casos apresentados por Weiner, resume as circunstâncias em que os refugiados podem representar ameaça aos Estados anfitriões em três contextos:

- uma ameaça política ou de segurança pelas ligações com o país de origem;

- uma ameaça cultural à sua identidade e valores por não quererem assimilação, preservando sua identidade e instituições;

- uma ameaça econômica devido ao impacto na infraestrutura e os gastos gerados nos países onde há presença de grande número de refugiados.

Na verdade, trata-se tão somente de uma elaboração de eixos em torno dos quais giram os mesmos tipos de interações previstas na classificação de Weiner. O que importa destacar é que desse ponto de vista, se levado ao extremo, os refugiados sempre se constituirão em motivos de temor por parte dos Estados, ou ainda, de pretexto para a recusa indiscriminada a qualquer pedido de asilo.

Por outro lado, Rossana Rocha Reis aponta uma discussão que tem se travado em torno da soberania dos Estados também relacionada às migrações internacionais. Note-se que as duas questões estão estreitamente relacionadas, a soberania sendo freqüentemente evocada como elemento para a preservação da segurança nacional. Em primeiro lugar, os fluxos migratórios internacionais, sobretudo os ilegais, são “quase sempre usados como uma evidência da falência dos Estados, incapazes de controlar as suas fronteiras diante das pressões de uma economia globalizada” (ROCHA REIS, 2007, p. 17). Incapazes, em última análise, de prover a segurança de seus territórios. Concomitantemente, emergiu um argumento no sentido de que a força dos Estados estaria sendo mitigada pela importância crescente de regimes e organizações multilaterais. Neste caso, o Estado soberano estaria cedendo, ou perdendo para outros atores, prerrogativas que eram exclusivas dele. O argumento principal utilizado para este raciocínio é que “o crescente poder dessas instituições estaria minando a capacidade do Estado de decidir por ele mesmo sobre assuntos relacionados aos seus próprios interesses” (ROCHA REIS, 2007, p. 17). No caso específico das migrações internacionais, a autora aponta dois fatores que, levantados nessa discussão entre cientistas sociais, estariam afetando a dinâmica dos Estados, a saber: a) “um regime internacional de direitos humanos”, cuja evolução foi descrita no item anterior, “que estaria cada vez mais impondo limites externos à prerrogativa estatal de decidir qual a melhor política a adotar em relação à

imigração e aos imigrantes”;133 _{b) “essa interferência é tanto mais relevante quanto mais os}

países envolvidos estão comprometidos com o respeito aos direitos humanos e às convenções internacionais” (ROCHA REIS, 2007, p. 17).

Em segundo lugar, consoante a mesma autora, a reflexão sobre as migrações também está afetando de diferentes maneiras a forma de se pensar a relação entre os Estados e os indivíduos. Isso significa dizer que o número crescente de pessoas vivendo sob a jurisdição de um Estado do qual elas não possuem a nacionalidade ou, em outras palavras, o número de Estados que possuem jurisdição sobre esse contingente de indivíduos está aumentando (ROCHA REIS, op. cit.), e isso implicaria a revisão do conceito clássico de cidadania, já exposto no item 2.1.3 desta dissertação.134

De fato, como já foi dito em itens anteriores, a legislação internacional engendrada no pós-guerra, especialmente a que se refere à concessão de refúgio e de asilo político, inovou ao colocar o indivíduo como sujeito de direito internacional, lugar outrora ocupado somente pelos Estados. Quanto a uma cidadania supra ou pós-nacional, que foge ao escopo deste trabalho, deve-se reter a eterna discussão, trazida à baila pela autora entre moral e política no sistema internacional, debate fora de cenário durante a guerra fria, mas cada vez mais rememorado nos tempos atuais.135 _{Nessa discussão fica o questionamento lançado por Rocha}

Reis, talvez ainda sem resposta satisfatória nos tempos hodiernos: “Quando o direito individual de um ser humano de fugir de um país no qual é perseguido se choca com o direito que o Estado possui, de escolher quem pode entrar em seu território, como e quando, qual direito prevalece ou deve prevalecer?” (ROCHA REIS, 2007, op. cit.).

Esses dois fatores, a segurança e a soberania dos Estados, seriam, em síntese, os principais obstáculos à concretização do refúgio e do asilo; são, em todo o caso, a expressão do problema do ponto de vista puramente estatal. Já no que se refere aos países que aceitam receber contingentes desses grupos humanos, o ACNUR elaborou, em 1995, documento contendo os direitos e deveres dos refugiados/requerentes de asilo, e dos Estados, segundo o

133 _{A legislação internacional do pós-guerra, já exposta nesta dissertação, que regulamenta a concessão do}

refúgio e do asilo político representa uma grande inovação em direito público internacional, qual seja, o fato de reconhecer o indivíduo como sujeito de direito internacional. Isso tem, na visão de Rocha Reis (2007, p. 17), sérias implicações para os estudos da política internacional.

134 _{Esse crescente reconhecimento dos direitos humanos dos imigrantes estaria levando a uma dissociação entre}

nacionalidade e cidadania, com o conseqüente surgimento de uma cidadania pós-nacional, revendo-se a concepção vestaliana conforme dito acima (ROCHA REIS, 2007, p. 17).

Direito Internacional. Evidencia-se, a seguir, que a cada parte é relacionado um dever de caráter bastante específico.

- Deveres dos refugiados e/ou requerentes de asilo: Estão obrigados, no país de asilo a “acatar as leis e regulamentos, bem como as medidas para a manutenção da ordem pública” (Convenção de 1951-Art. 2);

- Deveres dos Estados: Além da obrigação de admissão e respeito pelo princípio de

non-refoulement, devem conceder aos refugiados/requerentes de asilo determinados direitos.136

Os demais direitos, prestação dos Estados, estão especificados na Convenção de 1951137 _{e dividem-se por áreas. Assim, quanto ao tratamento, há três padrões:}

- “Padrão mínimo”: Aplica-se pelo menos o regime concedido aos estrangeiros em geral no país de asilo (Convenção de 1951 – Art. 7);

- “Nacionalidade mais favorecida”: Tratamento de acordo com o concedido aos estrangeiros mais privilegiados;

- “Tratamento nacional”: Tratamento igual ao dos nacionais.

No tocante à discriminação: “Os Estados aplicarão as disposições desta convenção aos refugiados sem discriminação quanto à raça, religião ou país de origem” (Convenção de 1951- Art. 3).

Em relação ao acesso ao emprego:

- “O tratamento mais favorável concedido aos nacionais de um país estrangeiro no que diz respeito ao exercício de uma atividade profissional assalariada” (Convenção de 1951- Art.17, 1);

- “Padrão mínimo”, isto é, aplica-se um tratamento igual aos estrangeiros no que diz respeito às profissões não assalariada (CER51-Art. 18) e profissões liberais (Convenção de 1951-Art. 19);

- Note-se que as medidas de proteção do mercado nacional de trabalho não podem ser aplicadas a todos os refugiados (Convenção de 1951-Art. 17, 2).

136 _{Fonte: ACNUR. Disponível em: http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/c1dirdev.html. Acesso em: 28}

jan. 2008.

No concernente ao acesso à educação pública, os Estados contratantes concederão “aos refugiados o mesmo tratamento que aos nacionais em matéria de ensino primário” e “um

tratamento não menos favorável que o concedido aos estrangeiros em geral quanto às categorias de ensino, que não o primário, e, em particular, no que se refere ao acesso aos estudos, ao reconhecimento de certificados dos estudos, diplomas e títulos universitários” (Convenção de 1951-Art. 22).

No referente ao apoio administrativo, “quando o exercício de um direito por um refugiado careça normalmente do concurso de autoridades estrangeiras [...] os Estados Contratantes em cujos territórios resida proverão a que esse concurso lhe seja prestado, quer pelas suas próprias autoridades, quer por uma autoridade internacional” (Convenção de 1951- Art. 25).

Relativamente à emissão de documentos de identificação, os Estados contratantes “passarão documentos de identidade a todos os refugiados que se encontrem nos seus territórios e não possuam documento de viagem válido” (Convenção de 1951-Art. 72). Tais documentos protegem o refugiado de eventuais abusos, permitem ao Estado contratante receber informação completa acerca do refugiado e seguir suas deslocações. No que se refere aos documentos de viagem, os referidos Estados “passarão aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios documentos com os quais possam viajar fora desses territórios, a não ser que a isso se oponham razões imperiosas de segurança nacional ou de ordem pública [...]” (Convenção de 1951 – Art. 28).

Quanto à assistência social (serviços médicos): “Os Estados Contratantes concederão aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios o mesmo tratamento que aos seus nacionais em matéria de assistência e auxílio público” (Convenção de 1951-Art. 23).

Acreditando serem esses os elementos que concernem diretamente aos Estados envolvidos em situações de diáspora, passa-se ao item seguinte no intuito de verificar o papel da ONU e do ACNUR nessa conjuntura.