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“Compartimentações do território são formas de valorização feitas, crescentemente, pelas firmas, mas com a ajuda de um poder público devotado a ‘inventar’ a viabilidade do território para as empresas. É o caso das zonas francas, dos portos secos, dos paraísos fiscais, dos regimes automotivos especiais, dos leilões dos pedaços do território para concessão dos serviços públicos privatizados, dos Estados que diminuem o ICMS e outorgam créditos e terrenos às empresas automobilísticas. Densidades técnicas e informacionais [...] e densidades normativas [...] são os fundamentos dessa invenção de viabilidade” (Maria Laura Silveira – A Região e a Invenção da Viabilidade do Território, 2003, p.414. In: Maria Adélia de Souza (ORG) Território Brasileiro: usos e abusos).
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2.1 - A Economia da Borracha e os Planos de Desenvolvimento para a Região Amazônica: 1870 – 1966
Como aponta Mahar (1978), a região Amazônica sempre foi um grande desafio para autoridades e planejadores brasileiros. Este autor aponta, dentre os grandes desafios para se desenvolver esta região do território brasileiro, a densidade demográfica média da região extremamente baixa, a tradicional dependência amazônica da extração de produtos florestais como parte da renda e do emprego, o conhecimento rudimentar dos recursos naturais da região e, ainda, o prolongado isolamento desta região em relação ao restante do território brasileiro.
Neste sentido, Cano (2007, p.52), diz que
“se excluirmos a ‘falsa euforia exportadora maranhense’ na segunda metade do século XVIII, de que falou Furtado, a Amazônia permanece até o início da segunda metade do século XIX como economia de extrativismo, de baixa produtividade e de quase nenhuma integração com o restante do território nacional”.
Constituindo-se num compartimento do território brasileiro com fortes desigualdades sócio-espaciais, a região Amazônica teve no período conhecido como “Economia da Borracha” (ou Ciclo da Borracha), seu auge. Compreendendo o período de 1870 à 1920, o “Ciclo da Borracha” trouxe grandes transformações para a região norte. Neste período, o contingente populacional saltou de 332.847 para 1.439.052 [Região Norte], 57.610 para 363.166 [Estado do Amazonas] e 29.334 para 75.704 [Manaus] (IBGE – Anuário Estatístico do Brasil, 1980 apud BENTES, 1983). Este aumento populacional cabe ao grande contingente de mão-de-obra vindo da região nordeste do Brasil.
É importante ressaltar que “entre 1890 e 1895 a arrecadação estadual registrou um crescimento de 357%” (GARCIA, 2004, p.24).
“Favorecida pelos surpreendentes lucros da borracha, Manaus ganhou fisionomia européia. Executou um arrojado plano de urbanização, saneamento básico, energia e transportes, redimensionando a incipiente infra-estrutura implementada nos tempos do Império. Fez a drenagem e o aterramento de igarapés. Construiu pontes, praças, grandes avenidas, magníficos prédios
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públicos e comerciais e belas casas residenciais. Passou a usufruir dos recursos que a moderna tecnologia daqueles tempos oferecia ao mundo civilizado” (GARCIA, 2004, p.24).
Conforme Cano (2007, p.52),
“se tomarmos a fase áurea da extração da borracha amazônica, que se deu no período de 1870 a 1920, e a compararmos com a economia de São Paulo nesse mesmo período verificamos que a Amazônia tinha população equivalente a um terço da paulista e suas exportações médias oscilavam em torno de 40% das exportações paulistas”.
Apresentado em 1911, o “Plano de Defesa da Borracha” determinava a criação de estações experimentais para a cultura da seringueira e para a cultura consorciada da maniçoba. Em relação à Região Amazônica, este modelo econômico tinha a dimensão de um plano de desenvolvimento. Dentre os vários pontos que este plano contemplava, temos: isenção de imposto de importação para a compra de materiais, utensílios e máquinas sem similar nacional, destinados à cultura, extração, beneficiamento, refino e fabricação de artefatos de borracha (GARCIA, 2004).
“O plano de Defesa da Borracha não tardou a entrar para o rol dos sonhos desfeitos. As medidas implementadas durante o seu curto período de vigência foram desarticuladas e inóquas. Em 13 de fevereiro de 1915, o presidente Wenceslau Braz assinou o Decreto n. 2.968, autorizando a liquidação da Superintendência da Defesa da Borracha [...]” (GARCIA, 2004, p.30).
Mahar (1978, p.11) aponta que alguns fatores contribuíram com o fracasso deste Plano. Dentre os quais cita: a situação financeira precária do país, escassez de capital privado e de técnicos qualificados, objetivos abrangentes do plano e a ausência de um mercado interno desenvolvido para a borracha, entre outros.
Com a entrada da borracha cultivada no sudeste asiático no mercado internacional (em melhores condições de competitividade), a economia da borracha entra em declínio no Brasil. O Amazonas e, especialmente o município de Manaus, que tinha se consolidado como “centro urbano moderno” (BENTES, 1983), entram num período de estagnação e decadência. “A
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produção, que atingira o nível máximo de mais de 42.000 toneladas em 1912, caiu para o mínimo de 6.550 em 1932” (MAHAR, 1978, p.11).
Enquanto isso, na esfera nacional,
“A prática republicana da política do café com leite (que predomina até 1930) privilegia o triângulo Rio de Janeiro – São Paulo – Minas Gerais, incentivando a economia cafeeira e a incipiente indústria nacional, carente de tecnologia e capital” (GARCIA, 2004, p.27). Segue a autora dizendo que “os investimentos governamentais concentravam-se no centro-sul do Brasil, agravando as disparidades inter-regionais, que só se tornaram evidentes na Amazônia a partir da metade dos anos 1910, quando [...] a borracha nativa perdeu a competitividade no mercado internacional, deixando exposta a extrema fragilidade da economia regional” (2004, p.27).
Em 1942 é assinado entre o Governo Brasileiro e o Governo Americano os “Acordos de Washington” e é criado o Banco de Crédito da Borracha S.A.; tais medidas tinham o objetivo de impulsionar a extração, produção e venda da borracha. Alguns autores vão chamar este período como o segundo ciclo da borracha. Este acordo é decorrente da cooperação brasileira no fornecimento de matérias-primas para as Forças Aliadas na Segunda Guerra Mundial.
Conforme Mahal (1978), o Governo brasileiro enfrentou, de imediato, o problema da mobilização de mão-de-obra requerida para a produção acordada; para resolver este problema, em 1942 foi criado o Serviço Especial de Mobilização de Trabalhadores (SEMTA)18, cujo objetivo era reunir até 50.000 trabalhadores em Belém.
Ainda conforme Mahal (1978, p.13),
“embora expressivo em termos quantitativos, o esforço de recrutamento não deixou de apresentar defeitos, pois os trabalhadores em potencial foram frequentemente iludidos quanto ao verdadeiro caráter das condições de vida na Amazônia e chegaram inteiramente despreparados para enfrentar os rigores da extração da borracha. Como resultado, muitos recusaram-se a trabalhar ou abandonaram o serviço depois de alguns dias”.
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Posteriormente sucedida pela Comissão Administrativa do Encaminhamento de Trabalhadores para a Amazônia – CAETA. (MAHAR, 1978).
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Este autor também aponta que outro importante problema ocorreu durante os anos que compreendem o período da 2ª Grande Guerra: o transporte. Diz Mahal (1978, p.14) que a infraestrutura existente se revelou completamente inadequada face ao grande aumento na necessidade de transporte de trabalhadores, equipamento e borracha.
Finalmente, no que se refere aos resultados dos Acordos de Washington, ou, da “Batalha da Borracha” (MAHAL, 1978), a produção anual de borracha natural, de 1941 a 1945, subiu de 12.840 para 22.902 toneladas, ou seja, um aumento pequeno, pois este máximo era “ligeiramente superior à metade do registrado em 1912, ano de produção máxima” (MAHAL, 1978, p.14).
Em 1950 o Banco de Crédito da Borracha S.A. é transformado em Banco de Crédito da Amazônia S.A. (Governo Dutra).
Em 1953, já no Governo Getúlio Vargas, é instituída a Amazônia Legal e é criada a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA). Entretanto, “os resultados da SPVEA em favor do Amazonas e da banda ocidental da Amazônia foram muito tímidos e pontuais [...]” (GARCIA, 2004, p.35).
Conforme o artigo 13 da Lei 1.806 de 1953, que por sua vez regulamentou o Artigo 199 da Constituição de 1946 (que dispunha sobre a criação de um plano de desenvolvimento para a Amazônia), o Plano de Valorização Econômica da Amazônia seria executado na ordem de planejamentos parciais, em períodos de cinco anos.
Na proposta original do I Plano Quinquenal, o ponto prioritário foi o desenvolvimento agrícola, seguido do desenvolvimento dos transportes, comunicações e energia e, posteriormente, os problemas de saúde; ainda faziam parte das preocupações do Plano (na ordem das rubricas orçamentárias iniciais): crédito e comércio, educação e recursos naturais (MAHAL, 1978). Ainda segundo Mahal, “infelizmente para a SPVEA e a Amazônia, problemas posteriores de custeio frustraram a possibilidade de que objetivos tão grandiosos fossem um dia realizados”.
Conforme Furtado (2000, p.07),
“pouca dúvida pode haver de que a população que se fixou na região amazônica na segunda metade do século XIX ter-se-ia dispersado com a crise da borracha, não fora a reserva de um mercado interno que se expandiu rapidamente a partir dos anos 1920. A importação da borracha a baixo preço teria sido a solução indicada pela lógica dos mercados. Evitar o esvaziamento demográfico da região
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era uma questão política de elevado custo econômico no horizonte de tempo com que operam os mercados”.
Ainda conforme Furtado (2000, p.07), tratou-se de uma “decisão política, portanto fora do alcance da racionalidade dos mercados, a menos que destes se tenha uma visão nacional, ou seja, política”.
No governo do presidente Juscelino Kubitschek é instituída pela lei nº 3.173 de 1957 a Zona Franca de Manaus, entretanto o sistema de incentivos propostos não se revelaram suficientes para atrair investidores.
Julgamos necessário aqui abrir um parêntese. Na primeira parte da década de 1960 o território brasileiro passa por uma grande instabilidade política; em 1964, mais precisamente, o país é alvo de um golpe de Estado. Oliveira (2003, p.132) ao discorrer sobre a evolução do termo “subdesenvolvimento” e algumas de suas características no território brasileiro aponta que
“a longa ditadura militar de 1964 a 1984 prosseguiu, [...], com a ‘via prussiana’: fortíssima repressão política, mão-de-ferro sobre os sindicatos, coerção estatal no mais alto grau, aumentando a presença de empresas estatais numa proporção com que nenhum nacionalista do período anterior havia sonhado, abertura ao capital estrangeiro, industrialização a ‘marcha forçada’ – a expressão é de Antonio Barros de Castro –, e nenhum esforço para liquidar com o patrimonialismo nem resolver o agudo problema do financiamento interno da expansão do capital, que já havia se mostrado como o calcanhar-de-aquiles da anterior configuração de forças. O endividamento externo apareceu então como a ‘solução’, e por esse lado abriu as portas à financeirização da economia e das contas do Estado brasileiro, que ficou patente no último governo militar da ditadura, sob o mesmo czar das finanças que havia imperado no período do ‘milagre’ brasileiro [...]”.
Voltando à discussão dos planos de desenvolvimento para a Região Amazônica, podemos apontar a reestruturação da política de incentivos para a Amazônia promovida pelo Presidente Castello Brando. Em 1966 o Banco de Crédito da Amazônia S.A. é transformado em Banco da Amazônia S.A.; ainda em 1966 a SPVEA é extinta e posteriormente é criada a SUDAM
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(Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia). Este conjunto de medidas, ocorridas no início do Governo Castello Branco, ficou conhecida como “Operação Amazônia”.
Para Mahal (1978, p.21-22),
“a pedra angular da ‘Operação Amazônia’ foi a Lei n.º 5.173, de 27 de outubro de 1966, cujo artigo 4º relacionava 13 objetivos da ação governamental na Amazônia e estabelecia a orientação básica da nova política. Segundo esse artigo, a futura política regional seria orientada para: estabelecer ‘pólos de desenvolvimento’ e grupos de população estáveis e auto-suficientes (especialmente nas áreas de fronteira); estimular a imigração; proporcionar incentivos ao capital privado; desenvolver a infra-estrutura; e pesquisar o potencial de recursos naturais. Dentre desses objetivos específicos distinguem-se duas abordagens distintas, se bem que interligadas: uma econômica e outra geopolítica”.
Além disso, a Operação Amazônia tratou de aumentar os incentivos fiscais para a região na tentativa de atrair o capital privado e, mais do que isso, direcionar os investimentos para a região conhecida como “Amazônia Ocidental”.
“A banda oriental da região, favorecida por sua localização geográfica e por uma infra-estrutura econômico-social bem mais densa do que a das áreas interiores, atraía naturalmente o interesse dos investidores, respondendo com maior eficiência aos incentivos governamentais. [...]. Entre 1964 e 1966, 71,9% dos investimentos incentivados na Amazônia Legal localizaram-se no Estado do Pará; apenas 4,6% situaram-se no Estado do Amazonas” (GARCIA, 2004, p.47).
Era preciso, portanto, um projeto de desenvolvimento que privilegiasse a porção ocidental da Amazônia; assim, a Zona Franca de Manaus é de fato instituída.
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2.2 - Zona Franca de Manaus: fases de desenvolvimento
Como dito anteriormente, a Zona Franca de Manaus (ZFM) e a SUFRAMA19 (Superintendência da Zona Franca de Manaus) tem suas origens na Lei nº 3.173 de 06 de junho de 1957, tendo surgido como Porto Livre. Após dez anos, o Governo Federal, “por meio do Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967 ampliou essa legislação e reformulou o modelo, estabelecendo incentivos fiscais por 30 anos para implantação de um pólo industrial, comercial e agropecuário” [ver Anexo 01] (PORTAL SUFRAMA). Em 15 de agosto de 1968, parte dos benefícios (fiscais e extrafiscais) proporcionados pela SUFRAMA20 foram estendidos a toda a Amazônia Ocidental (Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima – Figura 2.1) através do Decreto-Lei nº 356/68.
“Situada bem no centro geográfico da Amazônia, a Manaus dos primeiros anos da Zona Franca era a única cidade brasileira onde o comércio de mercadorias estrangeiras podia ser praticado livremente. E atraía compradores de todos os pontos do Brasil, tornando-se um pólo expressivo de turismo doméstico” (GARCIA, 2004, p.58).
19 “A Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA) foi criada em 1967 como órgão central de
administração da política da ZFM e, em particular, de sua política industrial. Trata-se de uma autarquia com personalidade jurídica e patrimônio próprio, autonomia financeira e com sede e foro na cidade de Manaus [...]” (LYRA, 1995, p.38).
20 “A Zona Franca de Manaus, como parte integrante da Amazônia legal, área de atuação da Sudam, beneficia-se
também dos incentivos fiscais sob administração desta, criada pela Lei nº 5.173, em 27 de outubro de 1966, cerca de um ano antes da Suframa. [...]. Os incentivos fiscais da Sudam surgiram na data de sua constituição em 1966, baseados na isenção e na dedução do imposto de Renda em favor de empresas regionais”. (LYRA, 1995, p.39-40).
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Figura 2.1: Amazônia Ocidental
Fonte: Portal SUFRAMA
A SUFRAMA aponta a existência de cinco fases de desenvolvimento da Zona Franca de Manaus.
A Primeira Fase compreende o período de 1967 a 1975; nesta época, “a política industrial de referência no país caracterizava-se pelo estímulo à substituição de importações de bens finais e formação de mercado interno” (PORTAL SUFRAMA). De forma mais detalhada, a SUFRAMA aponta os seguintes marcos para este período:
“- a predominância da atividade comercial (sem limitação de importação de produtos, exceto armas e munições, fumos, bebidas alcoólicas, automóveis de passageiro e perfumes);
- grande fluxo turístico doméstico, estimulado pela venda de produtos cuja importação estava proibida no restante do país;
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- início da atividade industrial, com atividade baseada em CKD – Completely Knocked Down e SKD – Semi Knocked Down (produtos totalmente ou semi- desmontados) e com liberdade de importação de insumos. O lançamento da pedra fundamental do Distrito Industrial ocorreu em 30 de setembro de 1968” (PORTAL SUFRAMA).
Nesta primeira fase de desenvolvimento da Zona Franca de Manaus, o centro da cidade recebeu muitos investimentos, promovendo uma forte valorização dos imóveis localizados nesta área. Contudo, o volume de investimentos e a perspectiva de crescimento nos anos seguintes levou a busca de um local alternativo para receber os investimentos. (GARCIA, 2004).
Assim, “o Decreto federal nº 63.105, de 15 de agosto de 1968, declarou de utilidade pública, para fins de desapropriação e construção do Distrito Industrial, uma área de aproximadamente 1.700 hectares, cortada pelo trecho inicial da Rodovia BR-319 e distante cerca de 5 Km do centro da cidade” (GARCIA, 2004, p.60). Desta maneira, o Distrito Industrial passou a compor a “cesta” de incentivos aos empreendimentos que queriam se instalar na Zona Fraca, uma vez que os lotes podiam ser adquiridos a um baixo custo pelas empresas caso seus projetos fossem aprovados pela SUFRAMA.
Entre 1968 e 1974, 138 projetos foram aprovados pela SUFRAMA, o que gerava cerca de 26,4 mil empregos diretos; Destacavam-se até este momento o setor de eletroeletrônicos – 26 projetos, Madeiras – 14 e Confecções – 11 (SUFRAMA; GARCIA, 2004).
Na Segunda Fase descrita pela SUFRAMA (1975 – 1990), “a política industrial de referência no país caracterizava-se pela adoção de medidas que fomentasse a indústria nacional de insumos, sobretudo no Estado de São Paulo”.
Os pontos mais relevantes desta segunda fase podem assim ser definidos:
“- com a edição dos Decretos-Leis Nº 1435/75 e 1455/76, foram estabelecidos Índices Mínimos de Nacionalização para produtos industrializados na ZFM e comercializados nas demais localidades do território nacional;
- foram estabelecidos, ainda, limites máximos globais anuais de importação (contingenciamento);
- cresce a indústria de montagem em Manaus, também contribuindo com o fomento de uma indústria nacional de componentes e insumo. Em 1990, a
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indústria de Manaus registrou um dos seus melhores desempenhos, com a geração de 80 mil empregos diretos e faturamento de US$ 8,4 bilhões;
- o comércio permanece como vetor dinâmico;
- os incentivos do modelo ZFM são estendidos para a Amazônia Ocidental; - é criada a primeira das sete Áreas de Livre Comércio (ALC’s), em Tabatinga, Amazonas, conforme a Lei nº 7.965/89;
- é prorrogado, pela primeira vez, o prazo de vigência do modelo ZFM, de 1997 para 2007, por meio do Decreto nº 92.560, de 16 de abril de 1986. Em 1998, por meio do Artigo 40 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal, o prazo foi prorrogado para até 2013” (PORTAL SUFRAMA).
Vejamos em maiores detalhes o dinamismo desta segunda fase.
O ano de 1975 constitui-se em um ponto de destaque na história da Zona Franca de Manaus. Através do Decreto-Lei nº 1435 de 1975, as empresas foram obrigadas a efetuar sua produção obedecendo aos “Índices Mínimos de Nacionalização”.
A partir deste momento, as empresas foram autorizadas a importar somente peças e componentes não produzidos no Brasil; além disso, quanto maiores fossem os níveis de nacionalização dos produtos e os empregos gerados, menor seria o Imposto de Importação. A introdução dos Índices Mínimos de Nacionalização fazia parte do processo de incorporação da Zona Franca de Manaus no “esforço nacional para eliminar o déficit da balança comercial” (GARCIA, 2004, p.74). Além disso, também foi instituído na forma de quotas, um valor global de importações (Decreto nº 77.657 de 1976); essas quotas só deixariam de existir no início dos anos 1990. É importante ressaltar também que, com a entrada em vigor dos Índices Mínimos de Nacionalização, as industrias de componentes localizadas no Centro-sul do país foram muito beneficiadas.
Conforme o Artigo 37 do Decreto-Lei nº 1.455 de 1976, ficava vedada a transferência das mercadorias que ingressavam na Zona Franca de Manaus para o restante do território brasileiro, salvo quando a mercadoria saia na bagagem de passageiros.
“No universo das restrições impostas pela nova ordem econômica, Manaus era a cidade escolhida por milhares de brasileiros dos mais diversos pontos do país, em busca de produtos importados que podiam comprar na Zona Franca e levar para casa, com a garantia de qualidade, livres do pagamento de impostos, desde
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que não ultrapassassem os limites da quota de bagagem acompanhada” (GARCIA, 2004, p.88).
Em 1978, uma gleba de 5.757 hectares adjacente ao Distrito industrial foi adquirida pela SUFRAMA, garantindo as condições de expansão Distrito (Figura 2.2).
Figura 2.2: Área do Distrito Industrial da ZFM
Fonte: GARCIA (2004)
Até dezembro de 1983, haviam sido aprovados pela SUFRAMA 266 projetos industriais (218 implantados e 48 em implantação); os três maiores setores neste momento eram o de eletroeletrônicos – 57, madeireiro – 30 e metalúrgico 22; eram gerados neste momento, 51.637 empregos (SUFRAMA; GARCIA, 2004).
Em setembro de 1988, considerando apenas os projetos implantados, existiam no Distrito Industrial de Manaus 131 empresas que geravam 44.713 empregos (destaque para os setores:
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eletroeletrônico – 54 empresas, relojoeiro – 13 e mecânico – 10). No interior da Amazônia Ocidental existiam 85 empresas que geravam 5.548 empregos; destacava-se aqui, o setor madeireiro, com 68 empresas e 4.696 empregos (SUFRAMA; BENCHIMOL, 1989; GARCIA, 2004).
Vale ressaltar ainda que, no final da década de 1980, a cada emprego gerado em Manaus, 03 eram gerados no Centro-Sul do país [rede de assistência técnica e fornecedores de componentes] (GARCIA, 2004).
Finalmente, é importante frisar que o período de 1972 a 1979 é marcado no cenário nacional pelo I e II Plano Nacional de Desenvolvimento. Segundo Mahar (1978), as metas nacionais com respeito à Amazônia, inseridas no I PND (1972-1974) compreendiam: integração (física, econômica e cultural), ocupação humana e desenvolvimento econômico. Para o II PND, o autor aponta que este continua a enfatizar a filosofia de integração nacional. Assim, constata-se que os PND’s, entre outros aspectos, se configuravam como projetos de ordem geopolítica e de segurança nacional.
Na Terceira Fase, que durou de 1991 a 1996,
“entrou em vigor a Nova Política Industrial e de Comércio Exterior, marcada pela abertura da economia brasileira, redução do Imposto de Importação para o restante do país e ênfase na qualidade e produtividade, com a implantação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBPQ) e Programa de Competitividade Industrial” (PORTAL SUFRAMA).
Vale ressaltar que é na passagem da 2ª para a 3ª Fase que a Zona Franca de Manaus “perde” sua característica comercial (até então o Pólo Comercial era tão importante quanto o Industrial) e passa a ser primordialmente um Pólo Industrial. Tal mudança é ocasionada, entre outros fatores, pela abertura comercial que baixou as taxas de importação para todo o país. Os aspectos mais importantes para este período são assim descritos:
“- perda de relevância do comércio, que deixou de ter a exclusividade das importações como vantagem comparativa;
- eliminação dos limites máximos globais anuais de importação, por meio do