Além das atribuições constitucionais apresentadas anteriormente, existem outros mecanismos regimentais que compõem as amarras que normatizam o processo legislativo. Esses mecanismos são previstos no Regimento Interno e orientam a ação dos parlamentares na arena legislativa para a produção de leis. Estão entre eles: as comissões temáticas e o Colégio de Líderes. Para Santos (2003-38), explicar o que se passa no interior de um corpo legislativo sem levar em conta a distribuição dos direitos de seus membros e o poder de agenda contido nos diversos cargos da organização parlamentar pode gerar viés analítico eventualmente desmentido pelos fatos.
Esses instrumentos são fundamentais para avaliar a ação conjunta dos parlamentares, em função da centralidade regimental, possibilitando uma ação coesa dos partidos, com uma pequena margem para a atuação individualizada dos parlamentares. Para Figueiredo e Limongi (2001-28), os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado
conferem amplos poderes aos líderes partidários para agir em nome dos interesses de seus partidos.
Um projeto de Lei para ser aprovado no Plenário do Legislativo percorre um longo caminho pelas comissões temáticas, enfrentando relatores que podem alterar o conteúdo inicial da propositura. Merece destaque a Comissão de Constituição e Justiça, que tem poder terminativo, ou seja, avalia a legalidade da matéria apresentada e pode decidir no início do processo legislativo o arquivamento da mesma. Outra comissão relevante é a Comissão de Finanças e Orçamento, pois toda matéria orçamentária e fiscal passa necessariamente pela avaliação dos seus membros, inclusive a peça orçamentária. As outras Comissões Permanentes somente analisam projetos em razão de matéria de sua competência, como as Comissões Educação, Saúde, entre outras.
No âmbito federal, o Regimento Interno da Câmara Federal estabelece no seu artigo 9º que os Deputados são agrupados por representações partidárias ou Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Líder quando a representação for igual ou superior a um centésimo da composição da Câmara. Em Brasília, o líder ou vice-líder tem poderes para agir em nome da bancada, tanto nas indicações para as comissões temáticas, como para encaminhar votações
de qualquer proposição, além de poder substituir os membros de seu partido nas comissões a qualquer hora. Mais ainda, na Câmara Federal as bancadas seguem majoritariamente as determinações de liderança. Segundo Figueiredo e Limongi (2001-28), os regimentos internos consagram um padrão decisório centralizado onde o que conta são os partidos.
No caso da Câmara Municipal de São Paulo, o Regimento Interno também possui normas semelhantes às da Câmara Federal na orientação do papel dos líderes partidários
20 e nas atribuições das Comissões Temáticas, possibilitando
um certo grau de centralidade e coesão partidária. No entanto, a ação individualizada não se finda com essas regras, ao contrário, o parlamentar pode, sempre que interessar, trilhar uma carreira solo.
A relação entre Legislativo e Executivo está definida pelos interesses de ambas as partes. Ao legislador interessam os instrumentos disponíveis pelo Executivo para o atendimento de suas demandas que podem ser a garantia de sua reeleição. Ao Executivo interessa manter maioria parlamentar para aprovar seus projetos e evitar desgastes no processo
20 Os artigos 119 e 120 do Regimento Interno estabelecem as prerrogativas dos líderes e
vice-líderes e elas estão em sintonia com
legislativo. Segundo Regis de Castro Andrade (1998-16), o objetivo fundamental dos decisores – no caso, os vereadores e deputados estaduais, bem como membros do Executivo – é a continuidade de sua carreira política, seja através da reeleição, seja pela ocupação de outros cargos políticos. Essa relação é possibilitada por dois fatores: 1) a individualização da ação parlamentar e 2) os vários recursos disponíveis pelo Executivo para manter uma base de sustentação, que será tratado no próximo capítulo.
A facilidade de individualização da ação parlamentar ocorre, entre outros fatores, pela possibilidade que o parlamentar eleito tem de trocar de partido sem perder seu mandato ou de não se submeter às decisões partidárias, pois as penalidades intrapartidárias são na maioria das vezes insignificantes.
No Brasil, a fidelidade partidária esteve presente apenas no período autoritário, entre 1969 e 1985. O artigo 152 da Emenda Constitucional nº 1 (17/10/1969) estabelecia que: perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas assembléias legislativas e nas câmaras municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito,
salvo se para participar como fundador da constituição de novo partido. Segundo Rogério Schmitt (2000-39), curiosamente, essa penalidade não era extensiva aos ocupantes de postos eletivos no poder executivo.
Atualmente as únicas ressalvas sobre disciplina partidária estão fixadas pela Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096 de 19 de setembro de 1995), ao determinar expressamente que a responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido. Além disso, determina que na Casa Legislativa, o integrante de bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.
Portanto, a ausência de fidelidade partidária possibilitou uma flexibilização na atuação parlamentar, em detrimento das normas regimentais que atribuem prerrogativas aos líderes dos Partidos. Segundo Olavo Brasil de Lima Júnior (1993-31), criou-se uma situação que, de forma bastante crua, assim se configura: para fora do Legislativo, é claro, vale o partido, que se organiza e se regula como quiser; porém, dentro do Legislativo, o que conta é o parlamenta”.
Em suma, apesar dos instrumentos regimentais que podem manter coesa a ação das bancadas partidárias, o Poder Executivo ainda conta com a possibilidade de relacionar-se individualmente ou com blocos de parlamentares que se formam no Legislativo para constituir sua base de sustentação, aproveitando-se da ausência de normas disciplinares rígidas que mantenham a unidade partidária. A hipótese a ser testada no terceiro capítulo desta dissertação é a de que no Parlamento Paulistano imperam duas formas de relação, a partidária e a individualizada, ou seja, os modelos partidário e distributivo convivem no dia-a-dia do Legislativo Municipal.
Capítulo 2
Formas de relacionamento entre Executivo e Legislativo: possibilidades e limites nas relações institucionais
2.1 O sistema político brasileiro e as conseqüências para a