O Estado assumiu-se, desde o período republicano, como responsável pela educação dos futuros cidadãos. Essa função comportava a construção de um modelo de administração escolar que permitisse o desenvolvimento de um projeto formativo de carácter nacionalista. A análise da evolução da estrutura orgânica da DGEP permitiria compreender as configurações construídas e reformuladas no sentido da operacionalização desse projeto. Importava ainda, numa linha de continuidade com a análise feita para a política educativa, apresentar as várias remodelações, numa perspetiva conjuntural, associando-as ao crescente autoritarismo do regime.
Nesse contexto, iniciou-se o capítulo com a abordagem da administração escolar republicana para identificar a existência de continuidades ou de ruturas entre essa estrutura orgânica e aquela que se construiu a partir da Ditadura Militar. Os discursos legais sobre as alterações na orgânica administrativa eram construídos para que produzissem sentido para o corpo de funcionários da administração escolar, legitimando-as como um processo de limar deficiências dos serviços ou impor a ordem perante o estado de crise dominante no republicanismo233.
A centralização234 de funções na direção geral foi paralela ao reforço do autoritarismo e
marcada por uma progressiva concentração de funções na figura do diretor geral e uma crescente burocratização dos serviços235 que distanciava e enformava a participação dos
restantes atores da organização escolar. A orientação e a fiscalização eram os dois eixos dominantes dos serviços da administração escolar e interessava verificar se existia um equilíbrio entre eles.
Impunha-se tratar a questão da construção do perfil do funcionário superior da administração, enquanto reflexo de uma ação política normalizadora dos serviços e da atuação dos seus funcionários. As justificações político-ideológicas estruturadas na conceção do Estado-Nação eram, na nossa perspetiva, estratégias delineadas pelos atores
233 Ver a construção de paradigmas das políticas públicas em Surel, Y. (2008, jul.-dez). Las políticas públicas
como paradigmas. Estudios Políticos, n.º 33, 56-61. Disponível em https://tinyurl.com/z2lvm7z (3 jun. 2016)
234 Seguiu-se a conceção de centralização de António Barreto enquanto um processo que estabelecia uma
autoridade estatal global que dirigia e regulava todas as atividades ligadas ao sistema escolar. Ver a esse respeito Barreto, A. (1995). Centralização e descentralização no sistema educativo. Análise Social, Vol. XXX (130), 160. Disponível em https://tinyurl.com/zae5nb6 (4 de abr. 2016).
235 Formosinho referia que a burocratização era condicionante da participação dos cidadãos na vida pública.
Ver Simões, J. M. F. S. (1987). Educating for passivity. A study of portuguese education (1926-1968). (Tese de Doutoramento policopiada). Londres: Instituto de Educação da Universidade de Londres, p. 317.
organizacionais para legitimar e captar a adesão dos funcionários da organização escolar236.
Pretendia-se criar um corpo de funcionários doutrinadores e disciplinares, que atuasse em função de um princípio superior, o nacionalismo, referencial que funcionaria como um elemento identitário comum a todos.
A criação de uma hierarquia de burocratas responsáveis pela gestão do ensino encontrava- se vinculada a uma conceção da administração escolar que resistia a crises e mudanças. Na prática, o seu modelo organizacional passava por reconfigurações que refletiam a política educativa e a rede de interdependências entre os atores da organização escolar, e nomeadamente as relações do poder com o professorado primário.
A fonte principal para a nossa abordagem foi a regulação, elemento regulador das relações entre o ministério e os seus funcionários. Os discursos legais produzidos pelos titulares da pasta da educação eram marcados por diferentes gradações ideológicas e encarregavam-se de formar, vincular e adestrar os vários executores da política educativa237. A regulação,
embora fosse produzida para um coletivo, identificava o lugar que cada um ocupava na rede de relações da estrutura orgânica administrativa e a sua funcionalidade. Os normativos apresentavam imperativos que deviam ser interiorizados e funcionavam como dispositivos condicionantes das práticas desse corpo de funcionários.
O recurso à imprensa de educação e ensino permitiu-nos identificar possíveis focos de resistência, e ligá-los à necessidade de reformulações. A atuação da censura impediu a circulação de um discurso mais crítico em relação à apreciação da política ministerial e à ação dos seus funcionários. Procedeu-se então à análise dos relatórios dos funcionários superiores da DGEP para detetarmos quais eram os principais problemas com que se debatiam, no seu quotidiano profissional, em função das reformas operadas nos serviços da administração escolar.
A necessidade de reformulações dos serviços, como resposta a alguns focos de resistência, foi abordada através da correspondência trocada entre o Ministro Cordeiro Ramos e
236 Partimos da argumentação de Elias quando considera que, desde o século XIX, que os governantes
apresentam programas ideias para controlar os governados e captá-los para serem seus seguidores. Elias, N. (2008). Introdução à Sociologia (M. L. R. Ferreira, Trad.). Lisboa: Edições 70. (obra originalmente publicada em 1970), p. 71.
237 Foucault refere que na disciplina cada um se define pelo lugar que ocupa na rede de relações, de forma
funcional e hierárquica. Foucault, M. (2013). Vigiar e Punir. História da Violência nas Prisões (R. Ramalhete, Trad.). Petrópolis: Editora Vozes, pp. 140-143. (obra originalmente publicada em 1975)
Salazar. O debate das propostas de reformas na Assembleia Nacional permitiu-nos identificar eventuais causas responsáveis por essas alterações e o peso que os eixos orientadores e fiscalizadores tinham, na realidade, nos serviços administrativos238.
A administração escolar republicana
O ideário republicano de valorização da educação para a formação de cidadãos, dotados de conhecimentos e de consciência cívica, levou à criação, em julho de 1913, do MIP239. Esse
órgão passou a superintender a todos serviços ligados à instrução, à exceção das escolas profissionais. Os seus serviços repartiam-se entre a Secretaria-Geral, o Conselho Superior de Instrução Pública e as repartições responsáveis pelos vários graus de instrução.
A superintendência sobre o ensino primário e as Escolas Normais de formação de professores eram da competência da 2ª Repartição. Essa repartição era composta por duas secções, a primeira ocupava-se de assuntos pedagógicos, legislação e emissão de certificados, e a segunda era responsável pelo movimento do pessoal.
O Conselho Superior de Instrução Pública foi reorganizado em 1911, pelos republicanos, quando a instrução ainda pertencia ao MI, por se considerar importante assegurar a colaboração dos elementos eletivos, representantes dos professores dos vários ramos de ensino, na direção superior da instrução240. Pretendia-se que o Conselho assumisse as
funções de representante máximo da atividade cultural e científica da Nação241.
Ao novo Conselho Superior de Instrução Pública competia-lhe funções inspetivas ligadas à inspeção extraordinárias dos institutos de ensino, e dar parecer sobre penas disciplinares, aplicadas a professores, de suspensão, transferência e demissão. Nos domínios administrativo e pedagógico, o Conselho, entre outras funções, dava parecer sobre métodos de ensino e programas, habilitações para a docência, propinas, exames e concursos.
238 Essa questão será desenvolvida no capítulo IV.
239 Lei n.º 12, de 7 de julho de 1913. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
240 Criado por Decreto de 7 de setembro de 1835 com funções de “direção e regimento de todo o Ensino e
Educação Pública. Foi extinto e criado por diversas vezes. Foi estabelecido por Carta de Lei de 23 de maio de 1884 e manteve-se em funcionamento até à sua extinção pela Lei n.º 1941, de 11 de abril de 1936. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
241 O diploma legal que procedeu à sua extinção, em abril de 1911, criou um novo, como a mesma
designação, composto por quatro vogais nomeados pelo governo, entre individualidades de relevo científico ou cultural que não exerciam a docência. Integrava mais treze vogais, eleitos pelos professores dos diversos ramos, dos quais dois eram professores escolhidos pelos pares das escolas primárias das cidades de Lisboa, Coimbra e Porto. Lei de 27 de abril de 1911. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
A fiscalização do ensino foi regulamentada em agosto de 1911242. Os três inspetores de
circunscrição243, nomeados por despacho governamental, estavam encarregues da
fiscalização técnica, administrativa e económica do ensino primário, por forma a garantir o cumprimento da lei e seus regulamentos por parte dos corpos administrativos e outras entidades.
A autonomização, ao nível político-administrativo, da Instrução, com a criação do MIP, justificou a remodelação dos serviços do Conselho Superior de Instrução Pública, em dezembro de 1914244 para que representasse os princípios da educação nacional e os
direitos dos professores junto do governo. Foram ampliadas as suas atribuições disciplinares dado que os professores do ensino liceal e artístico passaram a ter direito a um delegado, tal como os professores primários245. No caso do professorado primário,
estipulava-se que esse órgão deveria, em matéria disciplinar, ser ouvido sobre as penalidades de suspensão, transferência e demissão e sempre que o réu não concordasse com a pena imposta.
O regulamento do ministério só foi publicado em janeiro de 1917246. O MIP a integrar os
seguintes organismos: a Secretaria-Geral, o Conselho de Instrução, e sete repartições respeitantes aos vários níveis de ensino247. A Repartição do Ensino Primário e Normal
estava a cargo de um chefe de repartição, e tratava de assuntos relativos às escolas do ensino passou infantil, normal e primário, à administração e assistência escolar, aos cursos de aperfeiçoamento, educação cívica, moral e física, e às cantinas escolares.
Dois anos depois, o MIP sofria nova remodelação fundamentada na existência de diferenças entre a sua estrutura e a dos restantes ministérios, qualificando-se de malsucedida a remodelação anterior248. A nova orgânica passou a contar com quatro
Direções Gerais para a coordenação de serviços: a Direção Geral do Ensino Primário e
242 Decreto de 23 de agosto de 1911. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
243 Desde 1901 que existia uma estrutura permanente de controlo do ensino a cargo de 3 inspetores de
circunscrição, segundo o Decreto n.º 8, de 24 de dezembro de 1901, e regulamentado pelo Decreto n.º 4, de 19 de setembro de 1902. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
244 Decreto n.º 1302, de 5 de dezembro de 1914. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016) 245 Art.º 31 do Decreto n.º 1302, de 5 de dezembro de 1914, p. 142. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx
(15 de dez. 2016)
246 Decreto n.º 2946, de 20 de janeiro de 1917. Diário do Governo n.º 11, I Série, de 20 de janeiro de 1917. 247 Decreto n.º 2946, de 20 de janeiro de 1917. Diário do Governo n.º 11, I Série, de 20 de janeiro de 1917,
p.54.
248 Decreto n.º 5267, de 13 de março de 1919. Diário do Governo n.º 56, I Série, de 19 de março de 1919, p.
Normal, a Direção Geral do Ensino Secundário, a Direção Geral do Ensino Superior e a Direção Geral de Belas Artes. Os diretores gerais eram antigos professores e responsáveis pelo exercício de funções inspetivas nos estabelecimentos de ensino que se encontravam sobre a sua responsabilidade249.
A composição do Conselho Superior de Instrução Pública foi também alterada, passando a incluir os diretores gerais, os representantes dos professores do ensino superior, secundário e primário, um representante da Federação Académica, um representante do ensino particular e cinco vogais nomeados pelo governo.
Nesse mesmo ano, em maio, procedeu-se à reorganização do ensino primário250, com base
nos estudos da comissão que para isso tinha sido nomeada251. A administração das escolas e
a assistência escolar passou a ser da responsabilidade, em cada concelho, de uma Junta Escolar252. Competia-lhe a promoção do ensino, a construção e reparação dos edifícios
escolares, a nomeação de professores interinos, a conceção de licenças aos docentes e a assistência escolar. Aos municípios de Lisboa e do Porto foi concedida autonomia administrativa.
O modelo de descentralização administrativa foi uma característica da política educativa da Primeira República, que atribuía, desde 1911, às câmaras municipais uma parte importante da administração escolar. A reforma de 1919, no entanto, já ensaiava um novo modelo, porque embora atribuísse a gestão administrativa e financeira da instrução aos municípios, através das Juntas, colocava, em simultâneo, a estrutura permanente de controlo do ensino na dependência da Direção Geral do Ensino Primário e Normal. Essa reforma revelou-se ser uma etapa intermédia entre a descentralização existente antes do sidonismo e a
249Ibidem.
250 Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º Suplemento, de 10 de
maio de 1919.
251 O texto do diploma apenas referia que a missão da comissão diz respeito às Escolas Normais Superiores,
mas Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919, referia que a comissão foi nomeada para estudar a reorganização do ensino primário. Portaria n.º 1744, de 5 de abril de 1919. Diário do Governo n.º 71, I Série, de 7 de abril de 1919.
252 A Junta Escolar era composta pelos vereadores da câmara municipal responsáveis pelo pelouro da
instrução e da fazenda, um representante das juntas de freguesia concelhias, três professores do ensino primário, eleitos pelos professores do concelho, o inspetor de círculo ou seu delegado e o secretário das Finanças do concelho. O Decreto de 29 de março de 1911 dividiu o país em circunscrições escolares: Lisboa, Coimbra e Porto. Em cada circunscrição existia um inspetor subordinado ao Ministério do qual depende o ensino primário. Art.º 40 do Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º Suplemento, de 10 de maio de 1919.
centralização administrativa característica desse período, que retirou as atribuições de administração do ensino às câmaras municipais253.
O diploma legal responsável pela nova reforma criou os círculos escolares, em substituição das circunscrições escolares254, no âmbito da fiscalização do ensino, que se encontravam a
cargo de inspetores escolares diretamente subordinados à Direção Geral do Ensino Primário e Normal255. A estrutura criada, em março 1911, de divisão do país em três
circunscrições inspetivas256 foi extinta e os inspetores de círculo, até então subordinados
aos inspetores de circunscrição, aumentaram de setenta e cinco para oitenta e sete, o que possibilitava um raio de ação mais amplo da ação inspetiva sobre o ensino.
Os inspetores eram nomeados pelo governo através de concurso público. Só podiam concorrer os professores das escolas primárias oficiais que tivessem, pelo menos, cinco anos de serviço e dessem “garantias de fidelidade às instituições republicanas”257.
As suas funções eram de natureza pedagógica e fiscalizadora258. Era da sua
responsabilidade a fiscalização do ensino e da disciplina das escolas primárias e, para o feito, deveriam proceder a visitas mensais às escolas que lhes estavam adstritas. Competia- lhes propor, por motivos de ordem pedagógica, técnica ou moral, a suspensão, transferência e demissão de professores. As penas só seriam efetivas depois da organização do processo disciplinar e do voto afirmativo do Conselho Superior de Instrução Pública. A orientação dos professores, pelos “modernos processos pedagógicos”259, estava sob a sua
responsabilidade. Para isso deviam promover a realização de conferências e “lições modelo”260. O governo determinava que fossem organizadas conferências pedagógicas, de
quatro em quatro anos, em todos os círculos escolares ou um congresso pedagógico, de
253 Decreto n.º 4594, de 12 de julho de 1919. Diário do Governo n.º 156, I Série, de 13 de julho de 1919. 254 Decreto de 29 de março de 1911. Disponível em http://tinyurl.com/zortfmx (15 de dez. 2016)
255 Art.º 53º e 54º do Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
256 Lisboa, Coimbra e Porto.
257 Art.º 56º do Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
258 Eram também responsáveis pela qualificação anual do serviço docente.
259 Art.º 58º do Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
cinco em cinco anos261. Esses congressos não eram uma realização republicana original,
uma vez que já tinham decorrido três congressos nos finais do século XIX262.
A reorganização dos serviços da instrução primária levou à publicação do Regulamento do Ensino Primário e Normal, nos finais do mês de setembro de 1919263. A gestão financeira
do ensino foi mantida nas Juntas Escolares264, responsáveis pela administração do fundo
geral financeiro da instrução primária265. A fiscalização do ensino competia ao ministério e
exercia-se através dos inspetores dos círculos escolares e dos seus delegados266. O território
continental e insular foi dividido em oitenta e sete círculos escolares e os inspetores encontravam-se subordinados à direção geral267.
Os inspetores exerciam funções pedagógicas e fiscalizadoras268, ficando o campo
administrativo entregue às Juntas Escolares. No domínio pedagógico, o inspetor devia orientar o ensino de acordo com os princípios pedagógicos estabelecidos, embora se permitisse que o professor utilizasse uma metodologia pedagógica própria. No domínio da fiscalização, competia ao inspetor verificar se o funcionamento da escola e o desempenho do professor obedeciam à regulação em vigor. As funções de orientação e fiscalização entrecruzavam-se na atividade profissional dos inspetores. No exercício das suas funções deviam visitar as escolas dos professores considerados “menos zelosos e inexperientes”269
para os orientar e admoestar, e ainda fiscalizar o serviço de exames.
261 Art.º 89º do Decreto n.º 5787-B, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
262 Ver a esse respeito o capítulo IV, p. 195.
263 Decreto n.º 6137, de 29 de setembro de 1919. Diário do Governo n.º 198, I Série, de 29 de setembro de
1919.
264 Constituído nos termos do Decreto n.º 5787-A, de 10 de maio. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
265 As juntas eram responsáveis pelos vencimentos do pessoal docente e não docente, rendas das casas das
escolas e de habitação dos professores, reparação e conservação de edifícios, subsídios de rendas de casa de professores, quando não existia casa para o professor no edifício escolar, expediente e limpeza das escolas. A verba das juntas provinha de um imposto especial municipal para a instrução primária, com base no disposto no art.º 46º do Decreto n.º 5787-A, de 10 de maio de 1919, e um subsídio dado pelo Estado. Diário do
Governo n.º 98, I Série,16º Suplemento, de 10 de maio de 1919.
266 Art.º 53º do Decreto n.º 5787-A, de 10 de maio de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
267 Art.º 187º do Decreto n.º 6137, de 29 de setembro de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
268 Art.º 210º do Decreto n.º 6137, de 29 de setembro de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Suplemento, de 10 de maio de 1919.
269 Art.º 212 do Decreto n.º 6137, de 29 de setembro de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º
Os candidatos ao lugar de inspetor tinham de prestar provas escritas, orais e práticas. Os professores de ambos os sexos podiam concorrer ao cargo, mas as mulheres só podiam ser inspetoras das escolas infantis. As provas destinavam-se a avaliar as competências dos futuros inspetores para as atividades de fiscalização, porque a análise do trabalho dos professores implicava que os inspetores possuíssem conhecimentos pedagógicos, didáticos e legislativos270.
Os inspetores acabaram gradualmente por ficar com funções que pertenciam a algumas Juntas Escolares, devido a irregularidades no seu funcionamento271. Essas Juntas foram
dissolvidas, nos finais de maio de 1922, e as suas funções passaram para as câmaras municipais que as aceitassem desempenhar ou para os inspetores escolares até que fosse constituída uma nova Junta272.
Esse processo de recuperação de funções continuou em maio de 1925273. Os serviços da
direção geral foram distribuídos por três repartições, competindo à 2ª repartição as funções de fiscalização do ensino. Determinou-se a distribuição do corpo de inspetores pelos designados distritos escolares que correspondiam, do ponto de vista geográfico, aos distritos administrativos274. No mês seguinte estipulava-se a passagem dos processos, livros
de atas e de tomada de posse, e restante documentação das Juntas para os inspetores275. Os
inspetores passavam a desempenhar todas as funções que competiam até então às Juntas, enquanto as secretarias escolares não funcionassem regularmente276. Esse processo de
passagem de funções só ficou completo no início de dezembro, quando os inspetores
270 Para avaliar as competências dos candidatos, as provas escritas eram compostas por duas composições,
realizadas no prazo máximo de cinco horas, uma sobre pedagogia geral e outra sobre legislação escolar. As provas orais compreendiam um interrogatório sobre matérias dos programas do ensino primário. O processo avaliativo terminava com a prestação de duas provas práticas. A primeira consistia numa lição feita numa escola pública sobre um assunto tirado à sorte. A segunda era uma inspeção a uma escola, seguida de um relatório escrito na presença do júri do concurso. Art.º 198º, 200º e 201º do Decreto n.º 6137, de 29 de setembro de 1919. Diário do Governo n.º 98, I Série,16º Suplemento, de 10 de maio de 1919.