4. TRIBUNAIS DE CONTAS: NOÇÕES GERAIS
4.2 Os Tribunais de Contas em face do Poder Legislativo
Decidiu o Supremo Tribunal Federal:
A atuação do Tribunal de Contas da União no exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades administrativas não se confunde com aquela atividade fiscalizatória realizada pelo próprio órgão administrativo, uma vez que esta atribuição decorre da de
246 “Esse órgão, apesar de exercer função administrativa, repita-se, a efetiva em caráter autônomo e independente do Chefe do Executivo.” (BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito
controle interno ínsito a cada Poder e aquela do controle externo a cargo do Congresso Nacional (CF art.70).247
Contudo, a redação dada ao art. 71, caput, do Texto Constitucional causou, por muito tempo, celeuma entre doutrinadores e aplicadores do Direito.
De fato, ao atribuir o controle externo ao Congresso Nacional, passível de exercício com “o auxílio do Tribunal de Contas da União” levou ao entendimento de que as Cortes de Contas comporiam o Legislativo, e deles seriam meros auxiliares.
Entretanto, o auxílio a que alude o dispositivo legal diz respeito à colaboração, cooperação, ajuda, não à submissão, como equivocadamente defendem alguns.248
A independência e autonomia caracterizam as Cortes de Contas e nem poderia ser de outra forma, em face da competência jurisdicional de controle e fiscalização que lhes reserva a Constituição Federal. Auxiliando os demais Poderes — não só o Legislativo, como se costuma equivocadamente assinalar —, o Tribunal de Contas desempenha papel de colaborador, sem submissão hierárquica ou administrativa, de todos os Poderes, nos respectivos desempenhos de suas atividades administrativas.
Porque a independência, se não é, deveria ser o norte desta instituição, é que melhor seria defini-la como “órgão auxiliar da República”.249
E, em arrimo à tese defendida, mencione-se Sérgio Ferraz:
Em momento algum, entretanto, a Constituição denomina o Tribunal de Contas “órgão auxiliar” (de quem quer que seja). O que ela faz, repita-se, é afirmar que o controle externo da execução financeiro-orçamentária, de atribuição do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. Trata-se, a toda evidência, de um mecanismo de cooperação integrada, fórmula essa, aliás, encontrada ao longo do texto constitucional, unindo diversos Poderes Estatais na consecução de um fim comum (o
247 Ar. Reg. na Pet 3.606-0-/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence.
248 “Da mesma sorte, vitalizou-se, de muito, o papel dos Tribunais de Contas. Dificilmente pode-se dizer serem eles, hoje, apenas um auxiliar (CF, art. 71, caput) do Legislativo, no exercício do controle externo. Basta, para chegar-se a tal conclusão, meditar na conjugação de alguns comandos constitucionais. Verifique-se, por exemplo, que, conforme o inciso X do art. 71, pode o Tribunal sustar a execução do ato que impugnar, se não corrigidas as ilegalidades que nele aponta: a sustação é, in casu, uma providência mandatória e de plano eficaz, sendo objeto de mera comunicação ao Legislativo, salvo quando se trata de contrato, hipótese em que o ato de sustação será adotado diretamente pelo Legislativo, ex vi do § 1º do art. 71. Mas mesmo no caso de contrato, se o Legislativo ou o Executivo não sustarem sua execução, no prazo de 90 (noventa) dias da data em que apontada pelo Tribunal a ilegalidade, à Corte é integralmente atribuída a competência para agir, podendo decidir como considerar necessário, assumindo, inclusive, a prática do ato de sustação, diretamente (CF, art. 71, § 2°). Nesse contexto e ampliação de competências assume ainda ênfase a natureza executória direta de que agora revestidas as decisões do Tribunal de Contas, de que resultem imputação de débito ou multa: têm elas, ex vi do art. 71, § 3°, eficácia de título executivo.” (FERRAZ, Sérgio. O controle da Administração Pública na Constituição de 1988.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 188, p.64-73, abr/jun 1992, p. 69).
249 MARANHÃO, Jarbas. Tribunal de Contas: natureza jurídica e posição entre os poderes. Revista de
exemplo mais notável dessa cooperação independente mas integrada é a que se dá, na Constituição, entre Executivo, Legislativo e Judiciário e a Ordem dos Advogados do Brasil, para a nomeação de magistrados a terem assento nos tribunais superiores, como representantes da advocacia).250
De outra parte, compõem o Congresso Nacional o Senado Federal e a Câmara dos Deputados (artigo 44 da Constituição Federal), logo o Tribunal de Contas da União não compõe o Poder Legislativo, em que pese inadvertidamente inserido no capítulo dedicado ao mencionado Poder.251 Como observa Carlos Ayres Britto:
[...] algumas atividades de controle nascem e morrem do lado de fora das Casas Legislativas. A partir da consideração de que as próprias unidades administrativas do Poder Legislativo Federal são fiscalizadas é pelo Tribunal de Contas da União (inciso IV do art. 71 da CF). Como poderia, então, o Poder administrativamente fiscalizado sobrepairar sobre o órgão fiscalizante?252
As Cortes de Contas não integram o Poder Legislativo, o que afasta qualquer subserviência de ordem funcional. Não sem razão, Carlos Ayres Britto acrescenta:
[...] quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo “com o auxílio do Tribunal de Contas da União” (art. 71), tenho como certo está a falar de “auxílio” do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário. Quero dizer: não se pode exercer a jurisdição senão com a participação do Ministério Público. Senão com a obrigatória participação ou o compulsório auxílio do Ministério Público. Uma só função (a jurisdicional), com dois diferenciados órgãos a servi-la, sem que se possa falar de superioridade de um perante o outro.253
O art. 71, observado em sua inteireza, leva à constatação do rol de competências reservadas às Cortes de Contas e outras destinadas ao auxílio do Legislativo. Tribunal de Contas e Parlamento são estruturas autônomas, mas dependentes uma da outra no tocante ao
250 FERRAZ, Sérgio. A execução das decisões dos Tribunais de Contas: algumas observações. In: ARRUDA ALVIM; ALVIM, Eduardo Arruda; TAVOLARO, Luiz Antonio. Licitações e contratos administrativos: uma
visão atual à luz dos Tribunais de Contas. Curitiba: Juruá, 2006, p. 169-177
251 Recorde-se Odete Medauar: “Criado por iniciativa de Ruy Barbosa, em 1890, o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (CF, art. 73, § 3º). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é de atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes.” (MEDAUAR, Odete. Direito
administrativo moderno. 14. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 404).
252 BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, v. 1, n. 9, dez. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br/pdf_9/DIALOGO- JURIDICO-09-DEZEMBRO-2001-CARLOS-AYRES-BRITTO.pdf>. Acesso em: 12 maio 2008.
253 BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, v. 1, n. 9, dez. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br/pdf_9/DIALOGO- JURIDICO-09-DEZEMBRO-2001-CARLOS-AYRES-BRITTO.pdf>. Acesso em: 12 maio 2008.
aperfeiçoamento do controle externo: o Parlamento mediante o controle político, e as Cortes de Contas mediante o controle técnico. Assim é quanto à emissão de parecer prévio relativo às contas do Chefe do Executivo, trabalho técnico de cooperação com o Legislativo a quem cabe o julgamento final da matéria.
No tocante ao valor jurídico do parecer técnico resultante da análise das contas do Chefe do Executivo, acordou o E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por voto da lavra de Magalhães Coelho,
[...] o processo de julgamento de contas caracteriza-se, assim, por ser um procedimento administrativo de manifestação complexa. Ainda que o parecer prévio do Tribunal de Contas não seja o ato final deste processo, que se encerrará com a manifestação do Legislativo, não poderá ser desprezado, sob pena de esvaziamento das disposições constitucionais.
O conteúdo do parecer prévio somente deixa de prevalecer diante da manifestação contrária de dois terços da Câmara de Vereadores e desde que acompanhado de motivação técnica suficiente para contradizer os termos do parecer.254
Ao abordar a natureza do parecer prévio, Luciano Ferraz255 denota o seu caráter obrigatório e, por ser de cunho eminentemente técnico, tece as seguintes considerações:
Aos Legislativos, no momento de finalizar o processo de julgamento das contas globais do Executivo, não é dado simplesmente ignorar o parecer prévio omitindo-se de julgá-lo ou desprezar seu conteúdo sem expressar, motivada e tecnicamente, as razões pelas quais o fazem. Em qualquer destas duas hipóteses a conduta do Parlamento será ilícita.
Na prática, não se deve olvidar a que os Parlamentos são órgãos políticos por excelência, que não raro se apegam às paixões partidárias para apreciar os fatos colocados a seu crivo. É a partir desta constatação que emerge a importância do Tribunal de Contas ao emitir seu parecer sobre as contas do chefe do Executivo, objetivando, com a isenção e a imparcialidade típicos destes órgãos colegiados, dar ao indivíduo (prestador) e à sociedade a garantia da escorreita interpretação da Constituição e da Lei.
Disso se extrai que a rejeição de parecer prévio exarado por órgão técnico deve ser acompanhada de necessária e suficiente motivação.
Portanto, ainda que o parecer do Tribunal de Contas possa, no Legislativo, não redundar na rejeição das contas do Executivo, não se deve conceber sirva ele de alforria legal,
254 Agravo de Instrumento 804.106-5/4-00, 3.ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v.u.
255 FERRAZ, Luciano. Due process of law e parecer prévio das cortes de contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, ano I, n. 9, dez. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 24 mar. 2009.
no dizer de Edgard Camargo Rodrigues.256 As razões de ordem técnica impõem-se por si mesmas e apenas podem deixar de prevalecer em face de questões outras de ordem política preponderantes.
Do exposto, não haveria conceber pairasse o Legislativo acima do próprio ente fiscalizador de suas unidades administrativas, ainda que também ele deva, por meio do controle interno, averiguar a atuação de seus integrantes.
As Cortes de Contas comportam-se, em relação às respectivas funções, com plena e absoluta autonomia, caso contrário não se justificaria que os seus Ministros e Conselheiros fossem elevados à dignidade em que o foram. E mais, por que a Constituição Federal conferiria plena jurisdição nos casos de tomadas de contas? Qual a razão de referidas instituições serem denominadas Tribunais e exercerem, em sua plenitude, as prerrogativas concedidas pela mesma Constituição, em seu artigo 96 aos órgãos do Poder Judiciário?
Tais honras não teriam sido ofertadas pela Carta Magna aos órgãos fiscalizadores se suas funções principais, no campo da tomada de contas, tivessem de se restringir ao exame singelo dos itens orçamentários, do haver e do não haver créditos disponíveis, da verificação rasteira das notas de empenho e de despesa, de meros recibos e atestados de prestação de serviços ou recebimento de materiais. Às Cortes de Contas cabe o exame não só do aspecto formal do ato administrativo de gestão, como também de seus motivos determinantes e eventual desvio de poder.