Outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado

Cumpre inicialmente traçar as diferenças básicas entre benefício e incentivo.

O caput do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal carrega exigências em relação a incentivos ou benefícios tributários dos quais decorram renúncia de receita. A princípio a diferença entre eles é de gênero e espécie. Todo incentivo é benefício, mas nem todo benefício é incentivo. É pela concessão

de incentivos fiscais que, em geral, se opera a renúncia de receita. Os incentivos fiscais, em princípio, são instrumentos de que dispõe o poder público para promover o desenvolvimento da economia e possibilitar o incremento de empregos em determinada faixa do território onde são aplicados. Implicam redução do montante devido pelo contribuinte que ostenta a condição de beneficiário, mediante isenção, anistia, remissão e outras concessões permitidas legislativamente (NASCIMENTO, 2002, 2001).

Para Denari (2002, p. 78), incentivo fiscal é:

O subsídio concedido pelo governo, na forma de renúncia de parte de sua receita com impostos, em troca de investimentos em operações ou atividades por eles estimuladas. Os incentivos podem ser diretos e indiretos. Quando concedidos na forma de isenção do pagamento de um imposto direto, como o imposto de renda, beneficiam o contribuinte; no caso de um imposto indireto, tendem a diminuir o preço da mercadoria produzida pela empresa que recebe a isenção, beneficiando também o consumidor.

A própria Constituição Federal, em seu art. 146, inciso III, “c”, permite o tratamento diferenciado ao ato cooperativo. Se, no âmbito tributário, as cooperativas receberem tratamento diferenciado, seja por meio de benefícios tributários ou de incentivos fiscais, subvenções, subsídios, créditos presumidos, ou por qualquer outra forma, este tratamento diferenciado deverá ser quantificado e também submeter-se ao menos a uma das duas condições contidas no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LEITÃO, 2013).

Também ingressam nesse conceito de incentivo as restituições, que sequer transitam pelo orçamento, operando pelo mecanismo da anulação da receita, a exemplo dos estímulos concedidos à exportação para o IPI; as subvenções, que são transferências de dinheiro dos cofres públicos destinadas a cobrir despesas de custeio de entidades ou empresas, públicas ou privadas, de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril; e também outros incentivos financeiros, como a restituição de tributo, operada em favor do sujeito passivo do tributo, não como uma obrigação tributária, mas financeira, nos termos da lei e desde que constante do orçamento (BROLIANI, 2004).

Desta maneira, nota-se que benefício fiscal é toda liberalidade tributária que vise a atender interesse público de qualquer ordem; ao passo que incentivo, sendo específico, é um instrumento capaz de satisfazer interesses de ordem econômica e social, tais como, geração de empregos, aumento de salários, redução de preços de produtos, etc. Resumindo, o incentivo fiscal estimula atividades econômicas em troca de contrapartidas de ordem social. Consiste no fato de o executivo, mediante lei, abrir mão de parte da arrecadação de determinado imposto para incentivar certas atividades ou regiões (LEITÃO, 2013).

Deste modo, a renúncia fiscal constitui um benefício fiscal para o contribuinte, desde que o poder executivo observe com rigor os requisitos que a lei exige para o direito de utilizá-lo.

Teoricamente, os incentivos fiscais podem ser desdobrados em incentivos financeiros e incentivos tributários, sendo que estes estariam contidos por aqueles. Desta forma, os incentivos tributários (isenção, redução de tributo, etc.), levam à realização da receita tributária, fazendo surgir o incentivo financeiro, que tem como objeto uma relação jurídica estabelecida, após a extinção da relação tributária já exaurida (PINHEIRO, 2003).

Assim, para definir qual a natureza do incentivo, deve-se verificar se o mesmo está reduzindo ou não uma obrigação tributária. Se o ente público estiver deixando de receber valores referentes a tributos, trata-se de incentivo tributário. Mas se as obrigações que se beneficiam da redução não têm tal natureza, por não se enquadrarem na definição de tributo do artigo 3º do Código Tributário Nacional, o benefício não pode ser qualificado como tributário, mas financeiro.

Portanto, se a concessão de determinado benefício não implicar “tratamento diferenciado”, não se pode falar em incentivo fiscal, não sendo objeto do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (PINHEIRO, 2003).

Não se pode esquecer que a LRF versa sobre matéria de direito financeiro e não tributário, tratando de condições e limites de concessão de benefícios e incentivos fiscais, somente sob o aspecto da repercussão dessas

concessões no orçamento. Em outras palavras, o interesse da lei não repousa sobre a norma exonerativa de direito tributário, mas sobre os reflexos destes benefícios e incentivos sobre o equilíbrio orçamentário.

Resta claro que a renúncia que importa à Lei de Responsabilidade Fiscal é a renúncia de receita orçamentária, integrante do orçamento anual. Neste sentido, o único interesse da aludida Lei Complementar são os benefícios e incentivos fiscais que possam implicar em renúncia de receita orçamentária, e devem estar sujeitos ao seu artigo 14.

2.5 SOBRE O SIGNIFICADO DA EXPRESSÃO NATUREZA JURÍDICA

Neste momento, cumpre fazer ligeira digressão sobre o sentido da expressão natureza jurídica.

A teoria jurídica é rica em classificações para o direito. Há quem adote a unicidade do direito, e, portanto, as partições do objeto seriam inadequadas. Há quem admita a dicotomia direito público e direito privado e que promoveria a mais aguda cisão no objeto cultural que é o direito. Existe ainda a divisão tripartite que agrega àquelas duas, uma terceira categoria, a dos direitos difusos (VIOLA, 2011).

Diante destas divisões acadêmicas, mostra-se importante tentar definir, em que quadrante do vasto sistema jurídico pátrio estão alocados os incentivos dos programas estaduais de estímulo, ou seja, localizar qual a natureza jurídica dos mesmos.

Segundo Gagliano (2006) a natureza jurídica de um instituto é a categoria em que se enquadra o instituto jurídico.

Para Diniz (2007), natureza jurídica é a afinidade que um instituto tem em diversos pontos, com uma grande categoria jurídica, podendo nela ser incluído a título de classificação.

Portanto, para se determinar a natureza jurídica de um instituto, deve- se buscar sua essência, para então classificá-lo dentro do universo de figuras existentes no Direito.

Em outras palavras, quando se indaga sobre a natureza jurídica de um instituto, o que se objetiva é fixar a categoria jurídica em que o mesmo se integra, ou seja, de que gênero aquele objeto é espécie.

Assim, natureza jurídica é a substância ou a essência jurídica das coisas.

2.6 OS DESCONTOS NO IPVA E NO IPTU DERIVADOS DOS PROGRAMAS