P ROVISÃO DE S EGUROS E O UTRAS G ARANTIAS

A provisão de seguros e outras garantias constituem as duas categorias deste último grupo de instrumentos de políticas públicas, que engloba as intervenções governamentais que protegem os indivíduos dos “azares da vida” (Weimer e Vining, 2005: 253). Os autores consideram que os seguros permitem a redução do risco individual através da agregação do risco, podendo ser comprados no mercado para precaver a morte, perdas materiais, despesas de saúde e danos a terceiros. Nesse sentido, a intervenção pública pode ser apropriada nos mercados seguradores em conjugação com leis de responsabilidade civil, sobretudo em situações de assimetria de informação, devido aos problemas de seleção adversa e risco moral anteriormente explicados (Fernandes, 2011). Assim, os governos podem obrigar todos os indivíduos a recorrer a seguros obrigatórios

para evitar o problema da seleção adversa que ocorre quando os indivíduos com riscos menores se abstêm de adquirir seguros individuais devido à seleção adversa dos indivíduos com riscos superiores (Feldman, 2002; Weimer e Vining, 2005). Um exemplo muito comum é o caso do seguro automóvel. É impensável considerar que os bens pessoais dos condutores são suficientes para cobrir todos os danos materiais e pessoais que infligem aos indivíduos em acidentes. Por outras palavras, o argumento principal que justifica o uso de seguros obrigatórios é a existência de externalidades negativas provocadas pelos indivíduos não cobertos. Por sua vez, os governos podem, também, subsidiar seguros quando fatores como miopia ou cálculo errado contribuírem para o subconsumo (Feldman, 2002). É o caso dos seguros subsidiados (Weimer e Vining, 2005).

Contrariamente aos seguros, onde há uma preparação ex-ante para a possibilidade de infortúnios, as garantias permitem que os indivíduos recebam uma compensação ex-post pelos resultados desfavoráveis (Weimer e Vining, 2005). Estas não têm qualquer aplicação na resolução de falhas de mercado e dividem-se em três categorias: açambarcamento, assistência transitória e subsídios em numerário. O açambarcamento consiste no desenvolvimento de programas durante o período normal de fornecimento de um determinado bem, de modo a permitir a sua distribuição em momentos de escassez. Essencialmente, funciona como uma garantia para o caso de acontecerem interrupções no fornecimento de bens sem substitutos adequados, o que poderia levar os proprietários a extrair rendas de monopólio e rendas de escassez (Weimer e Vining, 2005). De igual modo, os autores sublinham que a assistência transitória permite que as medidas desenvolvidas pelos governos que geram ganhos de eficiência, mas que ao mesmo tempo causam perdas significativas em termos redistributivos possam ser compensadas mediante assistência transitória ou indemnizações compensatórias. Por fim, os subsídios em numerário constituem precisamente a forma mais direta de ajudar as pessoas, sendo indicados quando o objetivo consiste em alterar o poder de compra em geral e é desejável que o recetor possua autonomia para decidir a forma de usar o dinheiro, por oposição aos vouchers (Steuerle e Twombly, 2002; Weimer e Vining, 2005). Assim sendo, a tabela 2.7 resume os instrumentos de seguros e outras garantias, assim como a falha de mercado detetada.

Tabela 2.7

Provisão de Seguros e Outras Garantias

Instrumentos de políticas públicas Falhas de mercado

Seguros e outras garantias

Seguros Seguros obrigatórios _{Seguros subsidiados} Seleção adversa e risco moral _{Assimetria de informação} Outras garantias

Açambarcamento - Assistência transitória - Subsídios em numerário - Fonte: Adaptado de Weimer e Vining, 2005

Concluída a caracterização das políticas genéricas, podemos observar que, de facto, existe uma grande diversidade de instrumentos que podem ser úteis na resolução das falhas de mercado (Weiss, 1999), além de que, na maioria das vezes, o mesmo problema público pode ser solucionado por mais do que um instrumento (Weimer e Vining, 2005). Contudo, os autores alertam que devemos ter em conta que as soluções nunca são perfeitas, antes devem ser adaptadas às especificidades das situações e avaliadas em termos dos objetivos relevantes. Deste modo, a tabela 2.8 sintetiza as várias políticas genéricas, indicando para cada uma das falhas de mercado os instrumentos que, segundo a designação de Weimer e Vining (2005), funcionam como solução primária e solução secundária.

Tabela 2.8

Soluções Políticas Genéricas Falhas de mercado

Políticas genéricas públicos Bens Externalidades Monopólios naturais Assimetria de informação Mecanismos puros de mercado S S S

Incentivos (subsídios e taxas) S P S

Regulação S P P P

Mecanismos hierárquicos de atuação P S P S

Seguros e outras garantias S

Legenda: P – Solução primária | S – Solução secundária Fonte: Adaptado de Weimer e Vining, 2005

A abordagem instrumental adquiriu uma importância significativa no contexto da mitigação dos problemas associados às falhas de mercado e foi aplicada a várias áreas, incluindo o turismo. O próximo capítulo apresenta os principais argumentos que identificam o turismo como uma atividade sujeita a falhas de mercado, requerendo a intervenção dos governos através daqueles instrumentos de políticas públicas.

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ATIVIDADE TURÍSTICA:

FALHAS DE MERCADO E

JUSTIFICAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A Organização Mundial do Turismo considera que o turismo compreende “o conjunto de atividades desenvolvidas por visitantes no decurso das suas viagens e estadas para e em locais situados fora do seu ambiente habitual por um período consecutivo que não ultrapasse um ano, por motivos de lazer, de negócios e outros” (Cunha e Abrantes, 2013: 17). Parece-nos assim evidente que o turismo, ou a atividade turística, é indissociável do contexto de mercado. A tomada de decisões relacionadas com o bem-estar dos indivíduos que compõem a sociedade, tem uma dimensão económica que provém, pelo menos em parte, do funcionamento do sistema de mercado (Michael, 2001). Nesse sentido, existe uma base comum para analisar, economicamente, a intervenção dos governos nos mercados, uma vez que as suas decisões afetam o bem-estar dos indivíduos e o seu comportamento social. Por outras palavras, é importante averiguar a questão das falhas de mercado e as consequentes implicações económicas e sociais que justificam a atuação dos governos (Blake e Sinclair, 2007; Michael, 2001). Face à significativa importância adquirida pelo turismo, a comunidade científica tem reconhecido e destacado o envolvimento e o papel que os governos, nos seus diferentes níveis, desempenham no desenvolvimento desta atividade. Perante esta importância, Scott (2011) sugere que os governos têm um interesse especial por esta atividade, devido aos seus impactos económicos, sociais e ambientais. Mas, quais são de facto os objetivos desta intervenção no mercado turístico? Porque é que os governos participam e definem políticas públicas do turismo?

Das diversas razões apresentadas por Jeffries12 (2001) incidiremos o nosso estudo sobre a existência de

falhas de mercado e subsequentes instrumentos de políticas públicas do turismo adotados pelos governos. Assim sendo, intentamos neste capítulo contextualizar a aplicação da teoria das falhas de mercado à atividade turística, tendo como principal critério de análise o critério da eficiência. Considerando as tipologias apresentadas por Musgrave (1939)13 e Peterson (1981)14, é possível identificar a intervenção governamental

na atividade turística como uma função de alocação. Deste modo, os governos intervêm no turismo, dado que os mercados não conseguem assegurar uma alocação eficiente dos recursos (O’Fallon, 1993). Sendo o turismo, por natureza, uma atividade complexa, o setor privado, por si só, é incapaz de garantir ganhos de eficiência económica, face às diferenças entre os valores de mercado e os valores sociais, exigindo assim a intervenção governamental, no sentido de direcionar o mercado para o seu potencial económico (Field, 1997; Wanhill, 2005; Candela, Figini e Scorcu, 2008). Atendendo à relevância da abordagem instrumental, enquanto resposta às falhas de mercado, pretendemos analisar também a sua aplicação ao mercado turístico, fazendo referência aos diversos instrumentos de ação política adotados pelos governos na resolução daquelas falhas, bem como as respetivas implicações no desenvolvimento turístico a nível local.