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PANORAMA HISTÓRICO DO MODELO DE GESTÃO PESQUEIRA PAUTADA EM SUBSÍDIO E A

million to $7.7 million Ignoring the final year of operation, when the

3.2 PANORAMA HISTÓRICO DO MODELO DE GESTÃO PESQUEIRA PAUTADA EM SUBSÍDIO E A

CONSTRUÇÃO DO CONCEITO DE ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA (ZEE)

A atividade pesqueira é corriqueiramente considerada importante como suprimento de fonte alimentar, pela exploração de recursos naturais renováveis, sejam eles cardumes marinhos ou pescados fluviais. Gareth Porter, em trabalho promovido pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (UNEP/UN), afirmou que os pescados compõem, contemporaneamente, a fonte primária de proteínas para aproximadamente 1 bilhão de pessoas no mundo 237 . Aparentemente, a origem desse número é a série estatística da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), na qual se encontram as tabelas de contribuição do pescado como fonte de proteína, discriminada por países238.

Somente a contribuição da produção pesqueira para a segurança alimentar das nações já justificaria o interesse estatal na atividade. E mais, dada a relevância da pesca para a composição da fonte proteica de populações em todo o planeta, tornou-se assunto dos mais relevantes para organismos internacionais, como a FAO.

Mas antes mesmo de ser formulada a base de dados estatísticos e do desenvolvimento da ciência da pesca, os Estados empreenderam esforços no incremento da atividade pesqueira. Relata Callum Roberts que os primeiros subsídios estatais à atividade pesqueira encontrados na literatura são datados de 1870, quando a Escócia começou a pagar valores (chamados

bounties) aos proprietários de embarcações por toneladas de

pescado desembarcado. Entretanto, o mesmo autor encontrou um relato de 1633, no qual foi mencionado como vergonhoso o

237 PORTER, Gareth. Fisheries subsidies and overfishing: towards

a structured discussion. Genebra: UNEP, 2001. p. 6.

238 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A

ALIMENTAÇÃO E A AGRICULTURA. FAO yearbook: Fishery and Aquaculture Statistics. Disponível em:

<ftp://ftp.fao.org/FI/STAT/summary/FBS_bycontinent.pdf>. Acesso em: 02 de fevereiro de 2014.

pagamento de valores para a exploração das riquezas naturais da costa inglesa239. Assim, a prática de subsidiar a empresa pesqueira pode ser bastante anterior ao ano de 1870.

Os subsídios serviram como efetiva forma de fomento à atividade pesqueira. De fato, os governos conseguiram atrair investimentos e profissionais para a pesca mediante os estímulos públicos aplicados. Após as medidas de subsídios, tanto na Escócia como na Inglaterra, verificou-se significativo aumento numérico da frota pesqueira240. Nesse sentido, é que se pode compreender a técnica de subsídios como verdadeiro modelo de gestão, tornando a atividade pesqueira mais atrativa.

No continente americano, tem-se notícia de subsídios à atividade pesqueira desde 1620, quando da formação da Colônia de Massachusetts. Desde então, os pescadores eram isentos de taxas e impostos militares. A FAO ainda indicou outros exemplos históricos da técnica de subsídios à pesca no século XVII, como o estabelecimento, pela Inglaterra, de monopólios de exploração das águas costeiras atualmente canadenses241.

Também foram generosas em subsídios pesqueiros a França, as Províncias Marítimas da Nova Inglaterra e Quebec, localidades onde relatos esparsos indicam a existência dessas vantagens desde, pelo menos, 1811242. Ainda segundo Joseph Gough, a legislação das províncias francesas na América do Norte, vigente no início do século XIX, estimulava a captura não apenas em termos quantitativos, mas também qualitativos.

Além dos incentivos à produção pesqueira, essas colônias exerceram significativo patrulhamento das águas costeiras em nome da Inglaterra, protegendo a região da exploração pela frota estadunidense. Gough apontou a imposição de penalidades

239 ROBERTS, Callum. The unnatural history of the sea.

Washington: Shearwater books, 2007. p.139.

240 ROBERTS, Callum. The unnatural history of the sea, p.150.

241 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A

ALIMENTAÇÃO E A AGRICULTURA. Fisheries subsidies. Roma: FAO, 2004. p. 129.

242 INNIS, H.A. The cod fisheries: the history of an international

economy. Toronto: University of Toronto Press, 1954. p. 45. Sobre os subsídios à pesca na França, ver MILAZZO, M.J. Subsidies in world fisheries: a re-examination. World Bank Technical paper n. 406. Washington: The World Bank, 1998.

pecuniárias que beiravam a soma de 250 mil dólares sobre embarcações estadunidenses apreendidas em pescaria nas costas canadenses do Pacífico243. Mais grave ainda foi a situação na costa do Atlântico Norte. Relata-se que, entre 1818 e 1851, foram destruídos 25 barcos pesqueiros estadunidenses como resultado da apreensão devido à pesca irregular. Essa situação nas águas do Atlântico Norte só foi relativamente pacificada por um breve período de tempo, entre 1854 e 1866, durante a vigência do Tratado Recíproco Elgin-Marcy244.

Esses casos demonstram que o interesse e o investimento público no desenvolvimento da atividade pesqueira eram determinados não apenas pelo incremento de oferta alimentar, mas essencialmente por intuitos de defesa nacional dos Estados. Esse objetivo motivou o governo francês a financiar, em 1815, a reconstrução da frota pesqueira nacional atuante em alto-mar, destruída pelas guerras napoleônicas. Ainda no início do século XIX, a Inglaterra seguiu o mesmo caminho da França, financiando a construção de estaleiros245. O governo norueguês, a partir de 1840, também se engajou no financiamento de pesquisas científicas pesqueiras, as quais fundamentaram programas de empréstimos aos pescadores246.

Pela mesma lógica, alguns países podem ter sustentado a manutenção da pesca como indústria em áreas remotas da costa como um modo de prover uma primeira linha de defesa, ou ao menos vigilância,

243 GOUGH, Joseph. A historical sketch of fisheries management in

Canada. In: PARSONS, L.S; LEAR, W.H. Perspectives on Canadian Marine Fisheries Management. Ottawa: National Research Council of Canada, 1993. p. 39.

244 GOUGH, Joseph. A historical sketch of fisheries management

in Canada, p. 13.

245 STEENBLIK, Ronald P.; WALLIS, F.J. Paul. Subsidies to

fishing. In: ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A EDUCAÇÃO, A CIÊNCIA E A CULTURA. Encyclopedia of life support systems. Roma: UNESCO, 2000. p. 198.

246 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A

ALIMENTAÇÃO E A AGRICULTURA. Fisheries subsidies, p. 130.

contra operações navais por um inimigo. Atualmente, entretanto, a razão de defesa nacional provavelmente tem um menor papel na maior parte das políticas governamentais247.

A finalidade geopolítica dos incentivos estatais ao desenvolvimento pesqueiro também fica evidente quando relembrado o histórico da ciência pesqueira. O comprometimento das pesquisas científicas com o incremento da exploração dos cardumes era conveniente tanto para elevar a oferta alimentar quanto para estimular o investimento em embarcações com maior autonomia de navegação. Embarcações com maior alcance garantiriam, por um lado, o acesso a cardumes abundantes de diversas espécies, os quais, devido à distância, mantinham-se intactos; por outro, maior defesa dos territórios em relação a ataques externos.

A drástica redução das capturas no Atlântico Norte, verificada, especialmente, a partir do final do século XIX, foi indício do fenômeno de sobrepesca, para o qual colaborou o sensível incremento do esforço pesqueiro. Este, por sua vez, foi determinado principalmente pela lucratividade do mercado, então subsidiado pelos incentivos públicos à construção de embarcações e utilização de novos insumos.

Mesmo sendo o aumento do esforço pesqueiro indicado como a principal razão para a depleção dos estoques, medidas de estímulo ao crescimento da frota e da capacidade pesqueira continuaram a ser válidas e amplamente utilizadas pelos governos. Na Inglaterra, por exemplo, somente em 1893 a exaustão dos recursos pesqueiros ensejou o debate científico sobre medidas restritivas à pesca. Embora a Segunda Comissão Real tenha sugerido ao Parlamento a limitação de tamanho do pescado para exploração comercial, com proibições de captura

247 Tradução livre de “By the same logic, some countries may have

supported the maintenance of fishing as an industry in remote coastal areas as a way of providing a first line of defense, or at least surveillance, against naval operations by an enemy. Nowadays, however, the national defense rationale probably plays a minor role in most governments’ policies”. STEENBLIK, Ronald P.; WALLIS, F.J. Paul. Subsidies to fishing, p. 200.

para os peixes imaturos, essa recomendação somente surtiu efeitos no século XX. Essa situação de indiferença governamental ao fenômeno de sobrepesca também foi verificada nos Estados Unidos, que só lançou medidas restritivas a partir do final do século XIX, dado o esgotamento dos cardumes lacustres248.

Medidas proibitivas para a pesca oceânica na América do Norte também só foram aplicadas a partir do início do século XX, de forma contraditória. Isso porque, concomitantemente, medidas de estímulo via subsídios estavam sendo implementadas. Nos Estados Unidos, durante a década de 1920, foi criado o órgão governamental Escritório de Pesca (Bureau of Fisheries), para administrar e financiar projetos de conservação de pescados. Nas décadas seguintes, o governo continuou massivos investimentos nas práticas de congelamento e processamento. Em 1937, o governo estadunidense, em meio à Grande Depressão, criou o primeiro programa para manutenção dos preços dos pescados, técnica utilizada também para a manutenção do mercado pesqueiro durante a II Guerra Mundial. Assim, enquanto políticas de restrição às capturas eram debatidas, o esforço pesqueiro aumentava, verificando-se intensa depleção dos estoques marinhos do Atlântico Norte249.

Nos mares do hemisfério sul, a situação foi bastante diferente, dada a industrialização tardia da região. O setor pesqueiro começou a ser subsidiado somente em meados do século XX, quando os estoques do norte já estavam esgotados. Foi nesse contexto que, a partir de 1960, o governo chileno adotou um programa de subsídios pautado na isenção de impostos. Esse programa durou 15 anos. Na mesma época, o Brasil adotou o programa de isenção fiscal e estímulo às indústrias de pesca, o qual teve vigência por 25 anos. Em 1970, o governo peruano introduziu um plano para a industrialização da pesca, a fim, inicialmente, de suprir o mercado interno nacional.

248 GARSTANG, W. The impoverishment of the sea: a critical

summary of the experimental and statistical evidence bearing upon the alleged depletion of the trawling grounds. Journal of the marine biological association of the United Kingdom. v.6, n.1, p. 01-69, jul 1900.

249 IUDICELLO, S.; WEBER, M.; WIELAND, R. Fish, markets

and fishermen: the economics of overfishing. Washington: Islnad Press, 1999. p. 60.

O plano peruano previu a aquisição de equipamentos e de infraestrutura pesqueira via poder público250.

Como os programas de fomento e de subsídios ao setor pesqueiro na América do Sul foram implementados somente na segunda metade do século XX, seu caráter estratégico não era essencialmente relacionado à defesa nacional. Antes, o incremento da pesca era politicamente relevante para estabelecer a soberania e a possibilidade de exploração econômica exclusiva das águas oceânicas.

A questão do domínio sobre a faixa marítima remonta aos tempos mais antigos, marcada, então, por disputas territoriais. O direito de passagem pelas águas vizinhas às regiões litorâneas ainda não era estabelecido, gerando conflitos entre os povos. Relata-se terem sido os jurisconsultos romanos os primeiros a tratarem da soberania sobre o mar, defendendo o uso comum e a absoluta liberdade de navegação251. A apropriação pelo Estado das faixas litorâneas era, até então, injustificável, posto que o mar não era bem passível de apropriação.

250 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A

ALIMENTAÇÃO E A AGRICULTURA. Fisheries subsidies, p. 133.

251 “Coube a Celso, entre os jurisconsultos romanos, a primazia da

tese do livro do mar: “Maris communem usum omnibus hominibus”(D. 43,8,3,1). Foi ela reiterada por Marciano, Pompônio, Paulo e Ulpiano. A peremptoriedade dessa regra que anulava, de pronto, disposições anteriores restritivas da navegação e da pesca, amoldava-se às tendências centralizadoras do direito de Roma cujos cidadãos, de índole conquistadora, compraziam-se com a ideia de ‘fazer desaparecer as diferenças das leis e dos costumes nas diversas partes do Estado unificado’. A mesma regra servia-lhes de garantia formal nas épocas em que exerciam predomínio de fato. Tendo em consideração os textos do Direito Romano que qualificavam o mar como coisa comum e com o propósito de demonstrar a anciania do princípio da liberdade dos mares, escreveu Grócio que ‘em todas as partes do universo conhecidas do Império Romano, desde os primeiros tempos até Justiniano, havia sido máxima do Direito das Gentes que o mar não poderia jamais ser ocupado pelos povos, mesmo no concernente ao direito de pesca.’” RANGEL, Vicente Marotta. Regime jurídico do mar territorial. O Mar: Direito e Ecologia. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1973. p.03.

Ocorre que algumas nações na Idade Média pretendiam estender seus territórios soberanos sobre a faixa de mar contígua às terras, com o propósito fundamental de defesa252. O objetivo era impedir o ingresso de piratas, por um lado; por outro, tributar passagem pacífica de navios comerciais.

Impondo-se a piratas e sarracenos, as cidades italianas do Mediterrâneo entenderam legítimo que se cobrassem tributos dos navios que, protegidos, singrassem seus distritos marítimos. Veneza, a primeira a fazê-lo, ampliou a sua áreas de tutela. Demandava o pagamento – desde 1269 – dos que estivessem em trânsito pelo Adriático, ao norte do Cabo de Ravena de um lado e do Golfo de Fiume de outro. Bolonha protestou com armas, porém foi derrotada. Ancona implorou a autoridade do Papa; vencida, também se submeteu à imposição dos venezianos. Gênova e Pisa fizeram valer, a seguir, suas pretensões do domínio, respectivamente, do Mar da Ligúria e do Mar Tirreno253.

Nesse contexto, como o Direito Romano estabelecia o princípio da liberdade dos mares por serem estes propriedades comuns. O recurso hermenêutico das cidades italianas interessadas no estabelecimento do seu domínio sobre os mares foi fundamentá-lo no Direito Canônico. A cobrança dos tributos e

252 “Já na Idade Média, Gênova e Veneza retomaram a questão, pois

pretendiam direitos de soberania sobre os mares Ligúrio e Adriático, respectivamente. O mesmo se passou no Norte da Europa, Inglaterra e Noruega. No entanto, em todas as situações mencionadas apenas se reivindicava uma ampliação da soberania para um faixa de água contígua ao estado costeiro.” AZEVEDO, Natália Tavares de. Política nacional para o setor pesqueiro no Brasil (2003 - 2011). 2012. 349 f. Tese (Doutorado em Meio Ambiente e Desenvolvimento). Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2012, p.97.

253 RANGEL, Vicente Marotta. Regime jurídico do mar territorial,

a jurisdição sobre a área costeira foi justificada pelo argumento de que a passagem das embarcações pelas águas adjacentes implicava a oferta de segurança pelo Estado litorâneo. Posteriormente, os objetivos dos Estados foram ampliados em relação ao domínio dos mares, passando a ter, progressivamente, poderes similares aos exercidos em terra254.

Com o desenvolvimento das navegações e do mercantilismo no século XV, a questão da soberania sobre os mares tomou uma proporção ainda maior, muito em prol dos monopólios marítimos. Nessa época é que a expressão mar territorial foi difundida, convencionando-se que os poderes dos Estados litorâneos sobre as águas costeiras eram os mesmos do que os exercidos em terra, por força da soberania dos Estados. A oposição entre as perspectivas Mare Liberum e Mare Clausum tornou-se comum no debate sobre a regulamentação dos mares255, sendo que esta última serviu aos interesses monopolistas dos países Ibéricos.

Contrariamente aos monopólios ibéricos sobre os mares, Hugo Grotius defendeu a tese Mare Liberum em favor da Holanda. Tal perspectiva negava a soberania dos Estados sobre os mares, considerados bens que não eram passíveis de apropriação. O argumento era que os mares não pereciam com o uso, motivo pelo qual poderiam ser utilizados por todos, sem necessidade de ser apropriado para maiores cuidados.

A tese Mare Liberum garantia o exercício de tutela sobre a faixa costeira 3 (três) milhas, somente como meio de defesa, excluída qualquer forma de exercício de soberania. A distância de 03 milhas foi convencionada tendo por base o poder de artilharia, fixado pelo alcance de tiros de canhão256. As embarcações em alto mar estariam sujeitas às normas do Estado de sua bandeira,

254 RANGEL, Vicente Marotta. Regime jurídico do mar territorial,

p.05.

255 Por Mare Liberum compreende-se a tese da liberdade dos mares,

enquanto Mare Clausum autoriza o exercício da soberania pelo Estado costeiro. Mais detalhes em ANDERSON, David. Modern Law of the sea: selected esays. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2008, p. 67.

tornando os mares livres ao comércio, à circulação e à exploração pesqueira257.

O Mare Liberum tornou-se a tese dominante em âmbito internacional, especialmente com a assinatura da paz da Westfalia, em 1648258. A divisão jurídica entre alto mar e mar territorial como, respectivamente, área de livre exploração e de domínio estatal é atribuída a Emerich de Vattel, no seu escrito de 1758. Assim, todos os Estados poderiam explorar os mares para além das 03 milhas náuticas.

Esses domínios, portanto, dependiam diretamente do alcance da frota nacional. No século XIX, o mar territorial dos países era costumeiramente considerados como 3 milhas náuticas, a contar da preamar. Essa medida representava o alcance médio de um tiro de canhão a partir da terra: ou seja, era a área protegida por um Estado.259

Esse foi o regime jurídico válido para os mares até meados do século XX, quando a escassez dos cardumes pesqueiros e a exploração de minérios impulsionou a revisão dessa regra260. Em 1930, por ocasião da Conferência de Haia, que a Liga das Nações viabilizou o debate sobre o tema do mar territorial, analisando a proposta de sua ampliação e constituição de zonas contíguas (ou de fiscalização). Somente em 1945 é que os Estados Unidos expandiram, por proclamação, sua faixa de mar territorial para todo o limite da plataforma continental261. Na sequência, em 1951, a Islândia declarou-se unilateralmente soberana sobre 4 milhas náuticas; em 1958, acresceu seu mar territorial em mais 8

257 AZEVEDO, Natália Tavares de. Política nacional para o setor

pesqueiro no Brasil (2003 – 2011), p.100.

258 KANTOR, I. Usos diplomáticos da ilha-Brasil: polêmicas

cartográficas e historiográficas. Vária história. Belo Horizonte, v. 23, n. 37: p. 70-80, jan. – jul./2007.

259 STEENBLIK, Ronald P.; WALLIS, F.J. Paul. Subsidies to

fishing, p. 208.

260 AZEVEDO, Natália Tavares de. Política nacional para o setor

pesqueiro no Brasil (2003 – 2011), p.100.

milhas; em 1971, o mar territorial deste país já alcançava 50 milhas náuticas. Finalmente, em 15 de outubro de 1975, sob o argumento de proteção aos cardumes de bacalhau, a Islândia conseguiu estender seu domínio por 200 milhas náuticas, no que foi apoiada pela Noruega, por países asiáticos, africanos e latino- americanos.262

A expansão dos mares territoriais pelos países sul- americanos iniciou-se em 1952, quando Argentina, Chile, Peru e Equador firmaram Declaração de Santiago, passando a exercer soberania no limite de 200 milhas náuticas. Foi nesse mesmo contexto de conquista internacional sobre os mares que o Brasil afirmou sua soberania territorial sobre as 200 milhas náuticas, por meio do Decreto-Lei n. 1098, de 25 de março de 1970.

Na Primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, realizada em 1958, a problemática da expansão do mar territorial ganhou maior proporção, resultando na Convenção sobre Mar Territorial e Zona Contígua. Dentre as inovações consta o estabelecimento da Zona Contígua: área em que, mesmo sem soberania, o Estado costeiro tem poderes de investigação, fiscalização e perseguição a embarcações que tenham descumprido normas dentro do território nacional263. A nova técnica prevista por essa Convenção não expandiu os mares territoriais já estabelecidos: ao contrário, impõe o limite de 12 milhas náuticas ao espaço denominado mar territorial, reduzindo o excedente à categoria de zona contígua. Simplesmente a Convenção limitou a soberania dos Estados que estavam proclamando unilateralmente sua soberania sobre toda a área das 200 milhas em torno da costa.

Esse modelo de gestão internacional dos mares, pautado na existência jurídica de categorias como mar territorial e zona contígua, foi objeto de nova discussão em 1973, na Terceira Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Naquela oportunidade, surgiram as bases para a criação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), apresentada e aprovada em 1982. Apesar de ter surgido na década de 1980, a

262 STEENBLIK, Ronald P.; WALLIS, F.J. Paul. Subsidies to

fishing, p. 208.

263 AZEVEDO, Natália Tavares de. Política nacional para o setor

CNUDM só entrou em vigor em 1995, um ano após contar com a ratificação de 60 (sessenta) países.

O diferencial estabelecido pela CNUDM foi prever 05 (cinco) zonas de gestão nos mares: mar territorial, águas interiores, zona contígua, zona econômica exclusiva e alto mar. Conforme a Convenção, o mar territorial é o espaço de exercício de soberania do Estado costeiro; dista 12 milhas náuticas da costa, a serem mensuradas a partir da maré baixa (tecnicamente denominada linha de base). É o espaço regulamentado e explorado pelo país costeiro, com a aplicação de suas próprias