Parâmetro: utilização da Lei nº 9.784/99

A compilação do processo administrativo em âmbito federal se deu com a edição da Lei nº 9.784/99. É o que se depreende do seu artigo 2º, segundo o qual ela “estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”.

Do excerto, percebe-se que sua abrangência é bastante ampla, incluindo a Administração Pública Federal Direta e Indireta. Portanto, configura-se plenamente aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mista, componentes da Administração Indireta.

Mais ainda, vale concluir, tendo em vista a lacuna existente no ordenamento quanto ao regime jurídico das estatais, emerge tal legislação como um instrumento normativo de aplicação subsidiária para estabelecer algumas diretrizes básicas a serem observadas nos

processos administrativos instaurados pelas estatais, dentre os quais se inclui o que antecede a dispensa de empregados públicos, enquanto não seja editada lei complementar que regulamente o estatuto jurídico das estatais (art. 173, §1º, CF).

Como comenta Carvalho Filho (2009, p. 934):

Note-se, primeiramente, que a lei tem caráter federal, e não nacional, vale dizer, é aplicável apenas na tramitação de expedientes processuais dentro da Administração Pública Federal, inclusive no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário.

[...]

Vale a pena destacar, ainda, que as normas da Lei nº 9.784/99 têm caráter genérico e subsidiário, ou seja, aplicam-se apenas nos casos em que não haja lei específica regulando o respectivo processo administrativo ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especiais.

Fixada tal premissa, parte-se para o exame de tal legislação. De forma geral, trata a Lei nº 9.784/99 dos princípios aplicáveis aos processos administrativos, direitos e deveres dos administrados, legitimados a participar, delegação de competência, impedimentos e suspeição, intimação dos atos, instrução, motivação dos atos, casos de extinção e invalidação do processo, recurso administrativo e revisão.

Marinela (2011) sistematiza as fases do processo administrativo, ao qual chama procedimento, de modo a estabelecer uma regra geral, aplicável praticamente a qualquer procedimento da Administração Pública. Assim, são fases do processo administrativo: instauração; instrução, defesa e relatório; julgamento; direito de recurso; hipóteses de extinção do processo.

O processo administrativo tem início com a instauração, que consiste na apresentação escrita dos fatos que dão origem ao processo, a qual pode ser feita de ofício pela Administração Pública ou a pedido do interessado, mediante requerimento simples ou petição (art. 5º).

Os atos do processo, consoante disposições dos artigos 22 e 23, não dependem de forma determinada a não ser quando a lei assim o exigir, devendo ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data, local e assinatura da autoridade competente. Devem, ainda, ser realizados em dias úteis, no horário normal de funcionamento da repartição, e só serão concluídos após esse limite quando seu adiamento causar danos ao curso regular do procedimento, ao interessado ou à Administração.

Iniciado o processo, passa-se à fase da instrução, quando serão produzidas as provas, possíveis todas aquelas admitidas em direito. De acordo com o art. 29, “as atividades de

instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias”.

Assim, é nessa fase que o interessado poderá exercitar seu direito de defesa, juntando documentos e pareceres, requerendo diligências e perícias, bem como aduzindo alegações referentes à matéria objeto do processo, tendo-se certo que os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão (art. 38). Para tanto, garante-se ao interessado o direito de acesso a todos os termos do processo. Como aduz Marinela (2011, p. 1058):

A garantia de defesa nessa fase está presente na produção das provas de forma legal, mas também no direito de vista do processo, a possibilidade de certidões e cópias, protegendo somente os documentos sigilosos em razão de outras garantias constitucionais, a exemplo, a privacidade, a honra ou a imagem.

Ainda, quando a matéria abranger assunto de interesse geral, é facultado ao órgão competente abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros (art. 31), bem como marcar audiência pública para debates sobre a matéria objeto do processo (art. 32).

Encerrada a instrução, dá-se ao interessado prazo de dez dias para apresentar defesa escrita, salvo se outro for legalmente previsto (art. 44). Uma vez recebida a defesa, o órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão, objetivamente justificada, encaminhando o processo à autoridade competente (art. 47).

Com o final da fase instrutória, que culmina na confecção e encaminhamento de relatório conclusivo ao órgão competente, a Administração terá o dever de proferir o julgamento do processo, o que poderá ser feito em até trinta dias, prorrogáveis por igual período (artigos 48 e 49).

Da decisão proferida, assegura-se ao interessado o direito de recurso, em face de razões de legalidade e de mérito, a ser exercitado em até dez dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida, independentemente de caução (art. 56 c/c 59). Como explica Marinela (2011, p. 1058), analisando os artigos que tratam do recurso:

Proferida a decisão, as partes terão direito de apresentar recurso, como exercício da ampla defesa previsto no art. 5º, inciso LV da CF. Os recursos são cabíveis independentemente de previsão específica para o caso, podem discutir razões de legalidade e de mérito, e tramitarão no máximo por três instâncias administrativas, salvo previsão legal em sentido contrário.

A parte inconformada deve apresentar pedido de reconsideração à autoridade que proferiu a decisão. Essa espécie de recurso administrativo deve ser endereçada à própria autoridade julgadora, que terá o prazo de cinco dias para reconsiderar. A parte recorrente, em ato contínuo, na mesma peça do pedido de reconsideração, deve requerer que, caso a autoridade entenda que não é o caso de mudar sua posição, o pedido seja convertido em recurso e encaminhado à autoridade superior, a que se denomina recurso hierárquico.

Apresentado recurso, a Administração deve intimar os demais interessados em cinco dias e decidir o recurso administrativo no prazo de trinta dias, prorrogáveis por mais trinta (art. 59 c/c 62). No julgamento, o órgão competente poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida. Cabe ressaltar que se admite a reformatio in pejus, caso em que o interessado deve ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão (art. 64).

Ainda, após a formação da coisa julgada, admite-se a revisão do processo administrativo do qual decorram sanções, podendo ser apresentada a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada. O julgamento da revisão não poderá acarretar agravamento da sanção (art. 65).

Por fim, com o julgamento do feito, dá-se a extinção do processo administrativo. Contudo, importante ressaltar que o processo também pode ser concluído mediante desistência ou renúncia do interessado, anulação e revogação.

A Administração deverá anular seus atos quando estiverem eivados de vícios de legalidade, e poderá revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. O prazo de cinco anos, decadencial, conta-se a partir da data em que foram praticados os atos, salvo comprovada má-fé. Ainda, resguarda-se o direito da Administração de convalidar os defeitos sanáveis, quando tal decisão não acarretar lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros (art. 53 e seguintes). Assim explica Marinela (2011, p. 1060):

A desistência ou renúncia do interessado deve ocorrer mediante manifestação escrita, sendo possível desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.

[...]

Admite-se ainda a extinção do processo feita pelo órgão competente, quando exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente.

Também é possível, em caso de ilegalidade dos atos praticados, extinguir o processo via anulação ou – havendo inconveniência para a administração pública – através do instituto da revogação, respeitados os direitos adquiridos.

Por todo o exposto, tanto no que toca aos princípios gerais do processo administrativo quanto no que se refere às disposições procedimentais estabelecidas pela Lei nº 9.784/99, percebe-se que o processo administrativo é estruturado com base em um contexto principiológico condizente com a finalidade pública da atividade exercida pela Administração. Dessa forma, ao adotar critérios prévios, claros e objetivos para a tomada de decisões e assegurar o direito de defesa do interessado, confere impessoalidade ao procedimento e se apresenta como o meio ideal para embasar os atos administrativos em geral.

5 CONCLUSÃO

A presente monografia buscou analisar a possibilidade de aplicação de processo administrativo no caso de dispensa de empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista. Para tanto, a fim de possibilitar o exame profundo da questão, primeiramente se fez necessário esclarecer alguns conceitos básicos que influenciam no entendimento do ponto destacado.

Através da apreciação das conotações dadas pela legislação para a expressão Administração Pública, foi possível o estudo da organização administrativa do Brasil, compreendendo a forma pela qual se distribui o exercício da atividade administrativa entre os órgãos da Administração Pública Direta e os entes da Administração Pública Indireta.

Destacou-se que a atividade administrativa, que pode se concretizar sob a forma de prestação de serviço público e intervenção econômica, tem natureza de múnus público, motivo pelo qual seu exercício deve estar sempre vinculado à finalidade de atendimento ao interesse público, observando obrigatoriamente os princípios elencados pela Constituição Federal como norteadores da Administração Pública.

Foi esclarecido também, a partir da análise do Decreto-Lei nº 200/67, que os entes da Administração Pública Indireta atuam de forma descentralizada, como pessoas interpostas entre o Estado e os administrados na prestação do serviço público. Assim, sendo dotados tais entes de personalidade jurídica própria, não há hierarquia entre eles e os órgãos da Administração Pública Direta aos quais estão vinculados. Porém, o vínculo permanece sob a forma de tutela administrativa, que dá à Administração Direta a possibilidade de fiscalização do cumprimento dos objetivos constantes dos atos constitutivos de tais entidades. Isso ocorre porque elas dependem de autorização legislativa para sua criação, lei esta que deve especificar suas atribuições, vinculando o agir do administrador e dos agentes públicos.

Disso se depreendeu que as empresas públicas e sociedades de economia mista, independentemente de prestarem serviço público ou exercerem atividade econômica, devem ter seus atos direcionados à concretização do interesse público, já que estão exercendo atividade administrativa.

A partir de então foi possível a constatação de que as estatais são regidas por um regime jurídico híbrido, uma vez que, independentemente de possuírem personalidade jurídica

de direito privado, devem obediência a várias normas de ordem pública, justamente por serem integrantes da Administração Pública Indireta.

Ressaltou-se também que, enquanto não houver lei complementar que regulamente o estatuto jurídico de tais entidades, na forma do artigo 173, §1º da Constituição Federal, elas devem sujeitar-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, no que não for incompatível com as normas de direito público que igualmente devem respeitar, convenção responsável por grande confusão a respeito de quais normas são realmente aplicáveis às estatais, especialmente no que toca ao seu regime de pessoal.

Tendo-se claros os conceitos relativos à natureza e regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista, passou-se ao exame da disciplina dos empregados públicos, vinculados às estatais por meio de contrato de natureza celetista.

Foi possível constatar que, ao mesmo tempo em que tais entes desfrutam de regime jurídico híbrido, com normas de direito público mesclando as regras advindas da sua personalidade jurídica de direito privado, também os empregados públicos não são completamente guiados pelas normas da legislação federal trabalhista, sofrendo influência do direito público.

Nesse sentido, foram citadas a exigência de aprovação em concurso público para investidura em emprego público (art. 37, II), a vedação de acumulação de empregos, a necessidade de prévia dotação orçamentária para a concessão de vantagens e aumento de remuneração (art. 37, XVI e XVII), a admissão de pessoal a qualquer título pelos órgãos e entidades da Administração Direta ou Indireta (art. 169, §1º) e a necessidade de autorização do Congresso Nacional para criação de empregos públicos (art. 48, X, CF). Igualmente, estendem-se aos empregados públicos as normas relativas aos crimes contra a Administração (art. 327, Código Penal) e as sanções decorrentes de atos de improbidade administrativa (art. 1º, Lei 8429/92).

Passou-se, então à apreciação com mais profundidade da questão da admissão no serviço público. Percebeu-se que a Constituição Federal estabeleceu um sistema rígido para regular o ingresso de servidores ao serviço público, estabelecendo como princípios vetoriais a ampla acessibilidade (art. 37, I) e o concurso público (art. 37, II), parâmetros esses de seguimento obrigatório pelos órgãos da Administração Pública Direta e entes da Administração Pública Indireta, com a certeza de que tais exigências apenas querem fazer eficazes os princípios administrativos constitucionais.

Partiu-se, assim, para o exame pormenorizado do instituto do concurso público, procedimento administrativo pelo qual, a partir da verificação das aptidões pessoais, escolhem-se os melhores candidatos ao provimento de cargos, empregos e funções públicas. Viu-se que tal procedimento subordina-se a inúmeros princípios, dentre os quais se destacou a instrumentalidade, a publicidade, a probidade administrativa, a razoabilidade, a vinculação ao edital, a proibição de quebra da ordem da classificação, o duplo grau de jurisdição e o julgamento objetivo.

Ao final da exposição, concluiu-se que as metas visadas pela Constituição Federal com o concurso público foram as de afastar agentes públicos ineficientes e atitudes arbitrárias dos administradores, garantindo que o espaço público, inclusive o da Administração Pública Indireta, fosse pautado pela imparcialidade e moralidade administrativas.

Com tais conceitos já fixados, foi possível adentrar no tema principal desse trabalho, só assim sendo possível compreender a influência que o regime jurídico híbrido dos empregados públicos e das estatais às quais estão vinculados pode produzir ao momento de sua dispensa, demonstrando-se a divergência doutrinária e jurisprudencial quanto aos requisitos necessários à produção do ato demissionário.

Inicialmente, procedeu-se ao esclarecimento dos termos jurídicos usados para caracterizar tal situação, a fim de delimitar qual o papel desempenhado por cada disciplina no regimento dos empregados públicos e definir em que partes seu vínculo com as entidades da Administração Pública Indireta é determinado pelo direito do trabalho ou pelo direito administrativo.

Com tal empreendimento, demonstrou-se a possibilidade de o empregado público ser dispensado por justa causa, como punição, ou sem justa causa, por razões outras que não o cometimento de falta grave, mas nunca por meio de ato imotivado, em respeito aos princípios da Administração Pública. Exemplificou-se, nesse ponto, com o exame dos regulamentos do Banco do Brasil, sociedade de economia mista, e da Caixa Econômica Federal, empresa pública.

Nesse ponto, definiu-se a natureza jurídica do ato de empresa pública e sociedade de economia mista que dispensa empregado público como ato administrativo, não decorrendo assim do poder potestativo do empregador. E isso porque o ato demissionário nada mais representa do que uma manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, que visa

extinguir o direito do empregado ao emprego público que obteve mediante aprovação em concurso.

Ressaltou-se que, mesmo que contratem seus servidores pela legislação trabalhista, continuam sendo componentes da Administração Pública Indireta, e como tal, os atos jurídicos praticados por seus gestores, na medida em que constituem declarações de vontade do Estado no exercício de suas prerrogativas públicas, consistem em atos administrativos.

Restou evidente que o administrador das estatais, representante do Estado, não pode ser equiparado ao empregador das empresas privadas, como quer crer parte da doutrina e jurisprudência, tendo em vista ser gestor da coisa pública e, portanto, tem seu agir vinculado à concretização do interesse público.

A partir de tal marco, ficou claro que o ato demissionário, por ser ato administrativo, não pode ser reputado válido sem a exposição de seus motivos. Mencionou-se, então, a Lei nº 9784/99, que trata do processo administrativo em âmbito federal, a qual trouxe para a Administração Pública a obrigatoriedade de motivação dos atos administrativos, especialmente quando negue, limite ou afete direitos ou interesses.

Com a certeza de que tal demanda decorre do entendimento de que apenas com a publicidade das razões ensejadoras ato demissionário pode-se aferir se a razão elencada pelo administrador é compatível com o interesse público, constitui a motivação uma garantia de legalidade do ato praticado, levando-se sempre em conta o fato de não ser dono da coisa pública, mas simples gestor de interesses de toda a coletividade.

Indo ainda mais além, reconheceu-se a necessidade de apuração regular dos motivos elencados pelo administrador, confrontando a sua veracidade e legitimidade com a finalidade pública que devem ostentar, o que só pode ser feito a partir de instauração de processo administrativo que permita a defesa do servidor, sob pena de serem sacrificados os princípios constitucionais administrativos.

Foi traçado então um paralelo entre a admissão do empregado público e a sua dispensa de forma imotivada. Assim, sendo claro que a nomeação de empregado público é ato administrativo vinculado à aprovação por concurso público, ficou clara a impossibilidade de se conceber que sua dispensa, também de natureza administrativa, seja efetuada de forma livre. De fato, permitindo tal posicionamento, estar-se-ia desmoralizando o próprio instituto do concurso público, negando vigência a princípios constitucionais por ele efetivados, como a igualdade, a impessoalidade e a moralidade administrativa.

Assim, passou-se à análise propriamente dita do instituto do processo administrativo, traçando-se algumas diretrizes básicas que devem delinear tal procedimento, a começar pelos princípios que a ele dão contorno. Destarte, entre a gama de princípios aplicáveis ao processo administrativo, destacaram-se o contraditório, a ampla defesa, a razoável duração do processo, a publicidade, a oficialidade, a verdade material e o formalismo moderado.

A essa altura foi importante fazer uma anotação da lacuna existente no ordenamento quanto ao regime jurídico das estatais. Ocorre que, enquanto não seja editada lei complementar que regulamente o estatuto jurídico das estatais (art. 173, §1º, CF), surge a Lei nº 9.784/99 como instrumento normativo de aplicação subsidiária a fim de estabelecer algumas diretrizes básicas a serem observadas nos processos administrativos instaurados pelas estatais, dentre os quais se inclui o que antecede a dispensa de empregados públicos.

Tendo isso em mente, realizou-se breve análise acerca das fases do processo administrativo e normas gerais a serem seguidas por tal procedimento, a partir do que foi possível concluir que o processo administrativo, tendo sido estruturado com base em um contexto principiológico condizente com a finalidade pública da atividade exercida pela Administração, ao adotar critérios prévios, claros e objetivos para a tomada de decisões e assegurar o direito de defesa do interessado, reflete a preocupação constitucional com o princípio da impessoalidade e da moralidade no âmbito da Administração Pública, tornando- se meio apropriado para embasar os atos administrativos em geral.

Dessa forma, confirmou-se a tese pela qual parte da doutrina e jurisprudência concebe como obrigatória a instauração de processo administrativo para o fim de dispensar os empregados públicos de estatais regularmente admitidos com base em aprovação em concurso público, sob pena de a decisão unilateral do administrador ferir os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública Indireta, especialmente a impessoalidade e a moralidade administrativa, concretizados pelo concurso público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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