Paradigma funcionalista e a difusão espacial do desenvolvimento

países mais desenvolvidos e os problemas dos países subdesenvolvidos, puseram em evidência as questões económicas e o papel dos economistas. Assistiu-se a um crescimento económico, sem precedentes, os países mais desenvolvidos apresentaram elevadas taxas de crescimento do PIB per capita, das exportações, da produtividade e do stock de capital.

O dinamismo verificado nas economias mais desenvolvidas explica-se pelo modelo fordista, segundo o qual uma organização eficiente dos fatores capital e trabalho permite ampliar o processo de modernização da empresa, levando ao crescimento da produtividade, com reflexos diretos na produção. O modelo de crescimento prevalecente, caraterizado pela produção em massa e em grandes áreas urbanas, defendia que o investimento se devia fazer sobretudo em determinados setores mais produtivos, assistindo-se a modificações nas estruturas produtivas, traduzidas na redução do setor primário e numa expansão do sector industrial da economia.

Contrariamente ao forte crescimento verificado nos países mais desenvolvidos, os países do Terceiro Mundo viram agravar substancialmente os seus problemas económicos estruturais. A constatação de que as disparidades entre países e regiões se ampliaram fez com que o interesse pelas questões do desenvolvimento regional viesse para a ribalta (Benko, 1999a). A problemática dos desequilíbrios regionais foi objeto de um crescente debate, sob o ponto de vista teórico e sob o ponto de vista da aplicação das distintas políticas, ficando a década de 1960 assinalada pela afirmação das teorias de desenvolvimento regional (Cuadrado-Roura, 1995).

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económicas (Lopes, 2001; Vaz, 2003). Nesta perspetiva, procura-se apenas encontrar a melhor distribuição possível quer para as pessoas quer para as atividades económica sem ter a preocupação de tirar o melhor proveito do espaço em si. Esta conceção do espaço permaneceu no pensamento teórico, subjacente às políticas de desenvolvimento regional, no período após Segunda Guerra Mundial, momento em que predominou o paradigma funcionalista.

Neste paradigma, a noção de espaço fica ligada à implementação, pela ação do homem, de atividades económicas, ou seja, o uso e a transformação do espaço decorrem da sua consideração como suporte de atividades. A localização das atividades decorre da sua diferenciação com base na dotação dos fatores produtivos (naturais, capital e trabalho) e, ainda, do gasto decorrente do transporte. O território, entendido como a base física para a implementação das estratégias de desenvolvimento, é valorizado em função da sua especialização.

Segundo Lopes (1999), um dos desafios fundamentais na análise do desenvolvimento regional é a necessidade de uma expressão quantitativa e qualitativa que assegure a presença da própria dimensão espacial. No paradigma funcionalista, os processos de promoção do desenvolvimento, assentes na localização das atividades económicas, apenas integram preocupações com os gastos que a localização pode representar para as atividades económicas, não integrando qualquer preocupação com as especificidades sociais e culturais de cada local. Ao subalternizar os aspetos estruturais do desenvolvimento, nomeadamente os sociais e ambientais, este paradigma valoriza uma visão economicista do desenvolvimento (Santos, 2009a), visão essencialmente materialista que, segundo Vaz (2003: 189) “embora a promoção do desenvolvimento esteja assente na localização, o objetivo desse desenvolvimento é o crescimento económico.”

A teoria dominante considera central a ideia de que o desenvolvimento económico é sinónimo de crescimento e que um país em crescimento está em desenvolvimento (Ferrão, 1995). O processo de desenvolvimento, para além de ser concomitante com o de crescimento, é progressivo, irreversível, homogeneizante e promovido por certos agentes económicos a partir de determinadas localizações.

Nesta linha de pensamento, o desenvolvimento é progressivo porque, numa fase inicial, não ocorre de forma igual em todo o espaço, podendo mesmo existir grandes disparidades ao nível da sua repartição territorial. Esse processo de desenvolvimento começa numa determinada área geográfica, nos sectores mais dinâmicos e tecnologicamente mais avançados e só depois se expande aos outros setores de atividade e consequentemente ao resto do território (Silva, 2008). Trata-se de um desenvolvimento top-down em que a sua manifestação espacial se reflete no conceito de crescimento centrado. O desenvolvimento é induzido pela procura externa e por impulsos de inovação que, a partir de determinados sectores mais dinâmicos ou

de espaços geográficos particulares, levam à difusão espacial do desenvolvimento. O desenvolvimento radica numa perspetiva marcadamente polarizada e sectorial, na medida em que as estratégias de desenvolvimento são de natureza predominantemente industrial e urbana, de capital intensivo e enquadradas em grandes projetos (Stöhr e Taylor, 1981a).

O processo de desenvolvimento é homogeneizante, uma vez que pode ser adotado por qualquer nação do mundo (Mendes, 2004). As regiões são tratadas como análogas e, como consequência, uma solução para um espaço serviria como solução para outro qualquer espaço. O desenvolvimento é orientado para a redistribuição espacial da atividade económica e para a redução das diferenças regionais dos níveis de rendimento per capita (Vázquez- -Barquero, 2007).

A população local não está capacitada para desencadear um processo de desenvolvimento, existindo a convicção de que qualquer processo de crescimento económico será possível através de um processo de “cima para baixo”, sendo o desenvolvimento passível de se difundir no espaço. Ao valorizar-se uma força exógena a instalar-se nas regiões para se desenrolar um processo de desenvolvimento, isto é, através de recurso e de estratégias exógenas às economias locais, está-se a excluir os setores fundamentais da sociedade, nomeadamente a sociedade civil.

O desenvolvimento regional apresenta-se hierarquicamente dependente das grandes metas macroeconómicas e do crescimento global (Amaro, 1991). As estratégias de polarização económica ignoram os aspetos políticos, sociais e culturais, de cada território, considerando que os seus mecanismos de transmissão se reproduzem a qualquer nível espacial, independentemente das especificidades intrínsecas de cada território. O carácter a-espacial do processo de inovação é uma das críticas apontadas às abordagens estratégicas de desenvolvimento do paradigma funcionalista. As empresas multinacionais, que dominam a produção, têm uma ligação reduzida com o local de implantação, ficando as opções de desenvolvimento local dependentes da política de atração de investimento estrangeiro (Dunford, 1994). Os investimentos realizados, ao não terem em conta as necessidades e as especificidades dos espaços territoriais, contribuem apenas para o desenvolvimento do todo nacional, esquecendo-se, na maioria das vezes, do desenvolvimento local.

Na conceção do desenvolvimento defendida pelos funcionalistas impera a ideia que o desenvolvimento económico é sinónimo de crescimento ignorando a noção de espaço e os impulsos de desenvolvimento são, sobretudo, externos à região. A Tabela 2.1 apresenta as principais características do paradigma funcionalista, enquanto processo de difusão espacial do desenvolvimento.

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Tabela 2.1 – Paradigma funcionalista e a difusão espacial do desenvolvimento

• O espaço é um elemento passivo que não é, por si próprio, produtor de uma dinâmica, mas somente o lugar de localização das atividades económicas;

• Os impulsos de desenvolvimento são, sobretudo, de carácter externo às regiões;

• O desenvolvimento é encarado como um processo faseado ao longo do tempo que implica a transformação de uma economia tradicional com atividades essencialmente agrícolas e artesanais numa economia industrializada com níveis mais elevados quer de rendimento per capita quer de produtividade;

• O desenvolvimento é homogeneizante, postula uma convergência económica entre países com dinâmicas marcadamente diferentes;

• O processo de desenvolvimento, uma vez desencadeado, é irreversível e progressivo;

• Os esforços de investimento são direcionados, sobretudo, para alguns setores mais rentáveis e em regiões mais desenvolvidas;

• O desenvolvimento é, essencialmente, urbano-industrial e procura maximizar as economias de escala externas;

• As políticas seguem uma estratégia de «cima para baixo». Fonte: Adaptado de Julião (2001), Mendes (2004) e SO (1990).

Segundo Maillat (1995a) e Cuadrado-Roura (1995), o paradigma funcionalista está associado à primeira geração de políticas de desenvolvimento regional. Num cenário de crescimento das economias mais desenvolvidas, o que facilita a execução de políticas redistributivas, defendeu-se uma intervenção mais ativa do Estado, passando este a assumir económica e socialmente um papel mais ativo, na tentativa de conciliar um maior equilíbrio social com as exigências do crescimento económico. As políticas de desenvolvimento baseadas numa lógica funcional predominaram entre a II Guerra Mundial e a crise petrolífera da década de 70 (os chamados 30 anos gloriosos).

Induzidas pela intervenção do Estado e sob a influência dos princípios Keynesianos, as principais políticas assentam, fundamentalmente, em investimentos públicos dirigidos para o tecido produtivo (criação de empresas e/ou participação no capital de empresas privadas), em ajudas financeiras aos setores menos competitivos, na captação de investimentos externos às regiões e em investimentos públicos em infraestruturas e na área dos transportes. Crentes do efeito da livre circulação dos fatores produtivos, as políticas regionais procuram eliminar os obstáculos à livre circulação dos fatores produtivos, bem como criar suportes que facilitem a sua mobilidade espacial.

Com a aplicação de políticas redistributivas, “o principal objetivo do Estado é intervir de forma que o crescimento seja distribuído de forma equilibrada pelos vários grupos, atividades e espaços, diminuído os desequilíbrios regionais” (Ferrão, 1995: 21). Porém, os críticos da execução de políticas redistributivas chamam à atenção para o facto de esta forma de atuação não contribuir para o desenvolvimento regional, mas para o agravamento da dependência das regiões mais desfavorecidas (Maillat, 1995a). Com um estado centralizador, impondo políticas top down, defendendo uma função redistributiva com base numa política

de impostos, em relação às regiões e às empresas menos favorecidas, a autonomia regional e local não é reconhecida (Rosa, 2002).

Segundo Santos (2009a: 219) as “políticas regionais tradicionais geraram as condições do seu próprio insucesso” porque atenderam a fatores que, embora importantes, não são vitais para promover as bases do crescimento e do desenvolvimento económico. Assim, Santos (2009a: 219) refere que “as disparidades espaciais nos níveis de vida, num elevado número de países desenvolvidos, ao invés de diminuírem, por via da aplicação de políticas regionais, aumentaram”.

Ainda na perspetiva de Santos (2009a: 218) os problemas “analisados no quadro da análise regional, em particular no quadro da polarização, trouxeram consigo os germes de um pensamento territorialista, em que a persistência de desequilíbrios regionais, a par da persistência de desigualdades a nível mundial” levou à constatação de que os resultados das políticas regionais ficaram muito aquém daquilo que era esperado. Efetivamente, “a persistência das desigualdades regionais foi o elemento de partida para a crítica da perspetiva difusionista do desenvolvimento regional (Cabugeira, 2000: 116).