Paradigma territorialista e o desenvolvimento endógeno

A partir da década de 1970, toma-se consciência que as estratégias de desenvolvimento a implementar não deveriam orientar-se pelo modelo de desenvolvimento até então predominante. A persistência das desigualdades nos níveis de desenvolvimento e, em paralelo, um cenário de crise que inibia o crescimento e necessariamente a sua difusão, tornou necessária uma mudança conceptual sobre a promoção do desenvolvimento (Santos e Baltazar, 2005).

Num contexto macroeconómico marcado pela subida geral dos preços dos fatores de produção, uma elevada taxa de desemprego e uma desaceleração da taxa de crescimento do produto, a crise económica colocou técnicos, políticos e a opinião pública em geral perante a realidade da escassez de recursos, das desigualdades sociais, dos desequilíbrios territoriais na distribuição da riqueza e do perigo da dependência externa face aos fatores de produção e centros de decisão. Impunha-se promover o desenvolvimento regional e os espaços periféricos, com problemas estruturais de desenvolvimento (Santos, 2009a). Este quadro contribuiu naturalmente para a formação de uma nova cultura política, marcada pela apologia do descentralismo, pela participação das bases, pelo reforço da consciência ecológica e regional e pela preocupação social” (Feio, Carranca e Henriques, 1991: 409).

Dada a insatisfação relativamente às teorias até aqui existentes, que eram suporte das políticas de desenvolvimento regional, os modelos de desenvolvimento regional de base

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desenvolvimento de forma completamente diferente, a ser dominante a ideia de que não basta haver crescimento para haver desenvolvimento (Ferrão, 1995). Os primeiros contributos teóricos verdadeiramente marcantes desta nova abordagem territorialista das teorias de desenvolvimento regional devem-se a John Friedman e Clyde Weaver (1979), que adotaram a designação de territorialista, bem como a Walter Stöhr e Fraser Taylor (1981) (Santos, 2009a).

Para Cabugueira (2000: 120) “o verdadeiro ponto de partida dos territorialistas é a crítica de uma perspetiva de desenvolvimento que assenta na maximização das oportunidades económicas, entendidas como sendo exteriores às estratégias dos atores e aos factos culturais associados aos diferentes meios.” A Europa e suas regiões vivem uma profunda crise, pelo que se revela difícil promover o desenvolvimento de umas regiões em função de outras regiões (Ferrão, 1995). Não havendo crescimento, “o problema da distribuição passou a ser substituído pela criação de recursos, em que se admite que alguns sistemas produtivos localizados (não centrais) são capazes de desenvolver e criar recursos específicos sem estarem à espera da redistribuição do crescimento por parte das regiões economicamente mais desenvolvidas” (Vaz, 2003: 203). O crescimento passou a ser determinado endogenamente e o desenvolvimento passou a ser olhado de “baixo para cima”.

A abordagem territorialista centra-se na ideia de que o processo de desenvolvimento tem de ser desencadeado pela mobilização, valorização e articulação dos recursos, abandonando-se a ideia do anterior paradigma, em que o crescimento era arrastado por forças externas. As novas abordagens focaram o desenvolvimento no potencial próprio de cada território, passando-se de uma conceção exógena do desenvolvimento para uma conceção endógena, própria dos modelos territorialistas (Alberto, 2008). A questão chave para o desenvolvimento de uma região deixa de ser a atratividade em termos de investimento externo dessa região, para passar a centrar-se nas condições e nas capacidades internas de cada território em que o processo de desenvolvimento parte das potencialidades de cada região, estando o desenvolvimento e a região intimamente relacionados (Santos e Baltazar, 2005). Na opinião de Oliveira e Lima (2003: 32), “o impulso da formulação e execução do desenvolvimento deve ser originado nas respetivas comunidades” e atender às especificidades locais, nomeadamente às institucionais e de natureza cultural e social. O desenvolvimento processado de “baixo para cima”, assume como base o desenvolvimento pleno das potencialidades das populações locais, inseridas num território e o espaço passa a ter um papel central no processo de desenvolvimento (Stöhr e Taylor, 1981a).

Segundo Stöhr (1984), no paradigma do desenvolvimento funcionalista diversas dimensões territoriais são negligenciadas, designadamente a identidade de cada região, a capacidade de decisão de cada região e as suas características estruturais. Conforme sublinha Lopes (2001: 23), por um lado, o “espaço tem uma definição geográfica, tem uma definição histórica, tem uma definição económica, tem uma definição social” e, por outro, o “desenvolvimento como

fim último impõe a organização do espaço como um objetivo e pode servir-se do crescimento como um dos meios” (Lopes, 2001: 284).

Para os territorialistas o espaço deixou de ser considerado apenas como o suporte físico das atividades e passou a ser mais valorizado no âmbito de territórios, bem como as relações deste com os indivíduos, com as organizações, com o meio ambiente e com a cultura. Com esta nova conceção de desenvolvimento a variável espaço começa a configurar-se como variável estratégica de desenvolvimento (Santos, 2009a), um “espaço vivido”, exponenciado na sua componente social, em que os recursos são todos aqueles que são mobilizáveis pelos atores (Santos e Baltazar, 2005). Assim, o território passou a ser considerado como um recurso específico, resultado de um processo coletivo de construção histórica e cultural (Ribeiro e Santos, 2005; Maillat, 1995b), erigindo-se, em definitivo, à categoria de sujeito ativo de desenvolvimento.

Uma das principais críticas ao conceito de desenvolvimento economicista e funcionalista, bem com às políticas alicerçadas nesta conceção radica na desvalorização dos aspetos qualitativos, culturais, sociais e ecológicos do desenvolvimento, e na necessidade da sua articulação com o espaço (Lopes, 2001; Stöhr, 1990). Conforme Cabugueira (2000: 120), “a região não é apenas uma partição tecnicamente justificada de um território nacional, mas uma unidade de sentido definida pela existência de laços de pertença”. Assim, segundo Santos (2009a: 220), “da percepção dos diferentes espaços territoriais como recetores de estratégias produtivas alheias e exteriores tende-se para uma configuração que os encara, também como atores fautores da sua própria trajetória de desenvolvimento, de acordo com uma racionalidade específica de organização social e económica.”

O novo conceito de desenvolvimento, apoiado pelo paradigma territorialista, para muitos, uma promessa de um modelo de desenvolvimento alternativo ao modelo anterior, é o resultado dos progressos da Ciência Regional que decorreram nas décadas de setenta e oitenta, do século passado. Para Vázquez-Barquero (2002), o desenvolvimento endógeno é um processo de crescimento económico e de mudança estrutural, liderado pela comunidade local ao utilizar o seu potencial de desenvolvimento, que leva à melhoria do nível de vida da população. O conceito de desenvolvimento endógeno-local valoriza as potencialidades dos territórios carentes de desenvolvimento em que se pretendem estimular ações transformadoras. Segundo este mesmo autor, quando a capacidade local é capaz de utilizar o potencial de desenvolvimento e de liderar o processo de mudança estrutural, aborda-se o desenvolvimento local endógeno ou, simplesmente, o desenvolvimento endógeno (Vázquez Barquero, 2002a). A Tabela 2.2 apresenta as principais ideias intrínsecas ao paradigma territorialista.

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Tabela 2.2 – Paradigma territorialista e o desenvolvimento endógeno

Caraterísticas Implicações

Primazia do particular e do específico

• Reconhece que cada região tem potencialidades e problemas próprios; • Define o desenvolvimento como um processo múltiplo vindo “de baixo para

cima”, e não como resultado de políticas centralizadas e uniformes;

• Perspetiva o desenvolvimento como um processo que se baseia na ação dos atores locais e na valorização dos recursos endógenos.

Predominância da ação e da auto-organização dos atores locais

• Valoriza os atores locais no processo de desenvolvimento;

• Reforça as estratégias de informação, de formação e de comunicação; • Coordena as iniciativas e projetos dos atores locais, numa perspetiva de

interação e sinergia;

• Promove as estratégias de auto-organização dos atores em torno de iniciativas, empreendimentos e projetos comuns ou convergentes.

Valorização dos recursos qualitativos locais

• Estimula prioritariamente a qualificação profissional, a investigação e a inovação;

• Valoriza a empresa e o espírito de empreendimento, de risco, de experimentação, de avaliação e de acompanhamento das ações e das iniciativas;

• Enfatiza as relações interativas, isto é, as redes, comunicações, informação. Perspetiva do

desenvolvimento como um processo participativo e negociado

• Transfere o poder do nível central para o nível regional;

• Aumenta a capacidade de iniciativa, de organização e de representação da coletividade face aos puderes públicos;

• Cria hábitos e práticas de partenariado, de cooperação contratual entre os parceiros locais em torno de projetos comuns.

Fonte: Adaptado de Cabugueira (2000), Marques (2008) e Nóvoa et al. (1992).

Como sublinha Vázquez-Barquero (2002), o processo de globalização molda e dá sentido ao conceito de desenvolvimento endógeno. Com o fortalecimento do comércio mundial passou-se a discutir uma nova forma de desenvolvimento, que não seja pura e simples importação de modelos de crescimento económico dos países mais desenvolvidos para os países menos desenvolvidos e regiões periféricas (Vázquez-Barquero, 2002a). O facto de o processo de globalização se apresentar cada vez mais forte e desigual nos diferentes espaços, faz com que o conceito de desenvolvimento territorial endógeno e sustentável tenha vindo a amadurecer e que, em simultâneo, se desenvolvam novas orientações nas políticas regionais (Vázquez- -Barquero, 2002).

As alterações macroeconómicas verificadas, isto é, as novas condições de funcionamento da economia tornam ineficazes os velhos esquemas de intervenção no território (Cabugueira, 2000). As políticas funcionalistas centram-se numa excessiva dependência face à procura externa, desprezando a procura interna, com a consequente desvalorização dos recursos internos de cada região (Stöhr, 1984; Mendes, 2004). Por outro lado, a afetação dos recursos,

de cariz setorial, não é feita regional e/ou localmente, mas sim por níveis de decisões político-económicas mais amplas (Stöhr, 1990c; Mendes, 2004). Dada a dificuldade em distribuir espacialmente o crescimento, o fracasso de vários projetos desenvolvidos e os impulsos de desenvolvimento de carácter externo às regiões, as políticas redistributivas tiveram a sua própria crise. A aplicação dos instrumentos tradicionais de política regional não produziu os efeitos esperados e assistiu-se, no âmbito do novo paradigma, a uma inversão de valores que conduziu a novas orientações da política regional. Face ao exposto, verificaram- -se mudanças no tipo de políticas adotadas pelo Estado e as iniciativas locais, levadas a cabo nesta época, reuniram um conjunto de características que “permitem falar de uma nova política de desenvolvimento (Vázquez-Barquero, 2005: 43). O objetivo das novas políticas regionais passa pela implementação de mecanismos de mobilidade do potencial endógeno.

No paradigma territorialista, a questão fundamental para o desenvolvimento regional deixou de ser a capacidade que as regiões têm para atrair novos projetos e passou a ser a capacidade que as regiões têm para gerar internamente as condições de transformação das suas estruturas produtivas (Baptista, 1985; Santos, 2009a). A iniciativa do desenvolvimento deve ter origem local, o desenvolvimento deve ser encarado como a mobilização e valorização dos recursos endógenos alicerçado nas pessoas e nas instituições de cada região (Oliveira e Lima, 2003), impondo que cada território descubra as suas potencialidades, como meio de se promover.

A nova política pôs em evidência os incentivos mais discriminatórios, uma política fiscal menos restritiva, políticas que estimulam a iniciativa empresarial de base local, criando-se assim as condições para tornarem o desenvolvimento regional, de origem local, mais independente das metas macroeconómicas. O Estado deixa de ser o único ator responsável pelo desenvolvimento, passando as estruturas regionais, as instituições e a sociedade civil, em geral, “a deter um papel igualmente importante no desenvolvimento de cada região” (Ferrão, 1995: 24). Assim, as políticas redistributivas, dominantes na abordagem funcional, deram lugar a políticas descentralizadas e ascendentes correspondendo à segunda geração de políticas regionais (Ferrão, 1995; Maillat,1995a). Porém, dada a diversidade territorial, “as políticas de desenvolvimento endógeno são, naturalmente, diferenciadas e dependem de cada situação em concreto” (Vareiro, 2008: 14).

Não existe uma solução única e universal para a implementação de estratégias de desenvolvimento, pois estas têm de estar em conformidade com os distintos contextos espaciais. Comum a todas elas, o princípio base do novo conceito de desenvolvimento, é o uso ou envolvimento dos recursos locais e a necessidade de ligar às condições específicas de ordem sociocultural, históricas e institucionais dos territórios, de forma a dar resposta às necessidades locais. O desenvolvimento passa por uma estratégia onde todos os

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1999b) As novas estratégias de desenvolvimento potenciam e fomentam a difusão das inovações e do conhecimento nas empresas e na sociedade, sem que seja condição necessária a realização de grandes projetos industriais, trata-se antes de “impulsionar projetos de dimensões adequadas, que promovam a transformação progressiva do sistema económico, introduzindo inovações por todo o tecido produtivo e criando as condições institucionais que favoreçam o desenvolvimento sustentável” (Vázquez-Barquero, 2005: 45).

Como forma de atingir os objetivos traçados pela política de desenvolvimento, nesta época, assiste-se à implementação de medidas que visam o aparecimento do empresariado local, adaptado às novas necessidades nomeadamente ao uso de tecnologias. A solução passou por uma reestruturação do sistema económico e por uma adaptação do modelo institucional cultural e social de cada território (Vázquez-Barquero, 2005). A criação de empresas de base local, normalmente de pequena dimensão, procura dinamizar as relações entre as empresas instaladas e os diferentes setores, organizados em rede, de forma a estimular o conhecimento e a aprendizagem. De acordo com a teoria do desenvolvimento endógeno, dada a diversidade territorial, a otimização dos recursos locais através de rede de empresas é crucial para o desenvolvimento regional. Em muitos países, assiste-se, inclusivamente, à definição de uma política científica e tecnológica de apoio às empresas locais e apela-se a uma reestruturação das estratégias empresariais e uma diferenciação dos fatores de competitividade económica, que surgem nessa época, bem como a um conjunto de iniciativas de desenvolvimento com princípios completamente diferentes dos defendidos até então.

Neste paradigma, nos processos de desenvolvimento, tidos como únicos pela especificidade inerente a cada caso, ocorrem “estímulos de desenvolvimento desencadeados por uma multiplicidade de factores, nomeadamente a mobilização integral dos recursos humanos, naturais e institucionais endógenos, associada a uma forte mobilização da população, assim como das estruturas políticas e sociais e institucionais organizadas numa base territorial” (Santos e Baltazar, 2005: 14).