Tenório e Rozenberg (1997, p. 103), partindo da constatação de que a participação in-tegra o cotidiano de todos os indivíduos, afirmam que
ao longo da vida e em diversas ocasiões somos levados, por desejo próprio ou não, a participar de grupos e atividades. O ato de participar, tomar parte, revela a necessi-dade que os indivíduos têm em se associar na busca de alcançar objetivos que lhes seriam de difícil consecução ou até mesmo inatingíveis caso fossem perseguidos in-dividualmente, de maneira isolada.
Na reflexão destes autores, diversos atributos são necessários à participação para que ela se constitua como instrumento de acesso à cidadania: a participação requer consciência sobre os seus atos, deve ser conquistada e voluntária.
De fato, as pessoas envolvidas em um processo de participação devem ter a compreen-são daquilo que estão vivenciando, logo não podem simplesmente agir sem entender as razões e consequências da sua ação, pois, neste caso, a participação não passa de adestramento, pre-sente nos processos de dominação que, entre outros aspectos, negam o acesso à informação e à educação às pessoas.
De acordo com Demo (1991), a participação não deve ser imposta nem doada, mas con-quistada. A participação que é resultante de processos de luta dos movimentos sociais conso-lida-se e legitima a atuação dos cidadãos nos espaços conquistados. Quando a participação é vista como uma dádiva, sem que os segmentos da sociedade civil se apropriem para legitimá-la, facilmente a participação pode ser retirada ou suprimida.
Além disso, a participação, para garantir legitimidade, deve ser voluntária. As pessoas precisam entender o seu envolvimento nos processos de organização coletiva para entender e buscar soluções aos seus problemas como um direito de sua cidadania. No entanto, “a falta de uma cultura de participação e a realidade marcada pela luta diária pela sobrevivência atuam, muitas vezes, como agentes refreadores do engajamento popular na vida comunitária” (TE-NÓRIO; ROZENBERG, 1997, p. 104). Por isso, há a necessidade de um processo educativo permanente. Além disso, a mobilização ocorre e se mantém quando aparecem resultados efe-tivos traduzidos em mudanças na realidade, decorrentes do envolvimento no processo.
Mendes (1995, p. 19) aponta que “na prática, a proposta de participação popular19 tem sido encaminhada de maneiras diferentes e em contextos distintos”. Ao analisar algumas ex-periências de governos locais, pautadas na proposta política de participação popular, observou que “essa expressão é usada para significar desde um meio de cooptação dos movimentos so-ciais organizados - na mais pura lógica clientelista e populista - até uma proposta mais radical que procura, por meio dessa forma de participação, uma profunda transformação social”.
19 Tenório e Costa (1999) e Fedozzi (1999), com base em Daniel (1994), afirmam que a participação na gestão pública deve garantir direitos iguais a todos, e, por isso, consideram imprecisa a expressão participação popu-lar, uma vez que ela sugere a exclusão dos que não integram as classes populares.
Ao longo da história, desde a Grécia antiga até nossos dias, o conceito de participação foi se transformando, sempre vinculado à ideia de democracia, envolvendo relações entre su-jeitos e tomada de decisões em relação aos modos de vida, ou seja, definindo políticas públi-cas que afetam tanto as instâncias governamentais quanto a sociedade civil, em vários aspec-tos da vida em sociedade, considerando a complexidade de cada época e as ideias desenvolvi-das.
Benevides (1994, p. 13) afirma que a participação ressurgiu como elemento crucial, vinculado à concepção de cidadania, na revolução francesa:
A concepção de cidadania como participação ressurgiu com muita força na Revolu-ção Francesa. Para Rousseau, cujo pensamento muito influenciou os revolucioná-rios, a principal diferença entre cidadão passivo e ativo era justamente a participação em todos os assuntos que diziam respeito ao interesse comum. Este, aliás, foi um dos grandes debates da revolução, quando a ideia concreta da soberania popular, ou a participação direta do povo, acabou sendo derrotada e predominou uma ideia de democracia estritamente ligada à representação da nação.
Tenório e Rozenberg (1997, p. 104) consideram que a participação é o grande instru-mento de acesso à cidadania. “Em sua plenitude, a cidadania só se consolida na presença de uma participação entendida enquanto ação coletiva e exercício consciente, voluntário e con-quistado”. Mas alertam que, ainda que condição sine qua non, não é requisito exclusivo. Para alcançar a “cidadania plena, a organização social e a participação política deverão vir associa-das à superação associa-das desigualdades econômicas”.
O surgimento da cidadania na história da civilização ocidental está ligado ao fenôme-no da democracia antiga. Benevides (1994, p. 13), para quem democracia e cidadania não são sinônimas, afirma que:
Histórica e etimologicamente, cidadania é uma palavra que vem de cidade, sendo es-sa compreendida no sentido clássico de sociedade política (civitas, para os antigos romanos, ou polis, para os gregos antigos), na qual os cidadãos, ou seja, os membros livres daquela sociedade se articulavam e participavam da vida pública, visando o interesse coletivo. Dessa forma, as palavras cidadania e cidadão, referem-se, neces-sariamente, à participação na vida da cidade, entendida como o espaço público para as decisões coletivas. Nessa democracia antiga havia clareza do termo cidadania, porque só se admitia como cidadão o membro ativo, que participava da vida pública.
Aquele que não era ativo (o escravo, a mulher, o estrangeiro, por exemplo), sim-plesmente não era considerado cidadão.
Marshall (1967), em seu clássico estudo, entendia que a cidadania na moderna socieda-de ocisocieda-dental era resultado da evolução dos direitos do homem, a partir socieda-de três tipos socieda-de
direi-tos: os direitos civis, os direitos políticos e os direitos sociais. Em termos de evolução, Mars-hall entendia que os direitos civis eram característicos do século XVIII, os políticos do século XIX e os sociais do século XX.
Bedin (1997a; 1997b) reforça a posição de que a luta pelo reconhecimento e respeito à cidadania possui uma larga tradição histórica. Este autor fala em evolução expansiva da cida-dania, construída ao longo de quatro gerações de direitos: direitos civis, direitos políticos, di-reitos econômicos e sociais e didi-reitos de solidariedade.
A primeira geração de direitos surgiu, no século XVIII, com as declarações de direi-tos de 1776 (Declaração de Virgínia) e de 1789 (Declaração dos Direidirei-tos do Homem e do Cidadão). Esta geração de direitos pode ser denominada de direitos civis ou li-berdades civis clássicas e está estritamente relacionado ao desenvolvimento do Esta-do moderno em sua versão liberal. (...) abrange os chamaEsta-dos direitos negativos, ou seja, os direitos estabelecidos contra o Estado (BEDIN, 1997a, p. 131, grifos nos-sos).
Esses direitos estabelecem um marco divisório entre a esfera pública e a esfera priva-da20.
Segue este autor afirmando que a segunda geração de direitos surgiu no decorrer do sé-culo XIX e pode ser denominada de direitos políticos e liberdades políticas e
(...) se caracteriza ou se distingue pelo fato de os direitos por ela compreendidos se-rem considerados direitos positivos, isto é, direitos de participar do Estado. (...) [A liberdade] deixa de ser pensada exclusivamente de forma negativa, como não im-pedimento, para ser compreendida de forma positiva, como autonomia. Por isso, esta geração de direitos representa um momento de expansão do Estado moderno de sua versão liberal para a sua forma democrática. (...) entre esses direitos podemos colo-car o direito ao sufrágio universal, de constituir partidos políticos, de plebiscito, de referendo e de iniciativa popular (BEDIN, 1997a, p. 132, grifos nossos).
Segue-se a terceira geração de direitos, que surgiu no início do século XX, por influên-cia da Revolução Russa, da Constituição Mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar.
20 Englobam as liberdades físicas (direito à vida, à liberdade e locomoção, à segurança individual, à inviolabili-dade de domicílio, direito de reunião e associação), as liberinviolabili-dades de expressão (liberinviolabili-dade de imprensa, de livre manifestação do pensamento, e ao sigilo de correspondência), a liberdade de consciência (liberdade de consci-ência filosófica, de consciconsci-ência política e de consciconsci-ência religiosa), o direito de propriedade privada, os direi-tos da pessoa acusada (direito ao princípio da reserva legal, à presunção de inocência e ao devido processo le-gal) e as garantias dos direitos (direito de petição, ao habeas corpus e ao mandado de segurança) (BEDIN, 1997a, p.131).
ta geração é denominada de direitos econômicos e sociais21. De acordo com Bedin (1997a, p.
132-3),
compreende os chamados direitos de créditos, ou seja, aqueles que tornam o Estado devedor dos indivíduos, particularmente dos indivíduos trabalhadores e marginali-zados, no que se refere à obrigação de realizar ações concretas, visando a garantir-lhes um mínimo de igualdade material e de bem-estar social. Esses direitos, portan-to, não são estabelecidos contra o Estado ou de participar do Estado, mas sim di-reitos garantidos através ou por meio do Estado. (Grifos nossos).
A quarta geração de direitos surgiu no final da primeira metade do século XX (1948) e pode ser denominada de direitos de solidariedade:
Essa geração compreende os direitos do homem no âmbito internacional, ou seja, os direitos que [...] têm por destinatário o gênero humano mesmo num momento ex-pressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade con-creta. [...] Por isso não são direitos contra o Estado, direitos de participar do Es-tado, ou direitos por meio do EsEs-tado, mas sim direitos sobre o Estado. [...] a pre-sente geração de direitos pressupõe um momento de ruptura com o Estado moderno, a qual passa a indicar, entre outras possibilidades, para a hipótese de surgimento de um Direito Internacional efetivo e para a emergência de um Estado supranacional.
Entre essas prerrogativas de quarta geração, são colocados, como regra, o direito ao desenvolvimento, ao meio ambiente sadio, à paz e à autodeterminação dos povos.
Todos direitos, como se pode ver, de interesse coletivo e que sinalizam para a ne-cessidade de superação [...] da estrutura tradicional do Estado moderno (BEDIN, 1997a, p. 133-4, grifos nossos).
Tenório (1999; 2000) desenvolve o conceito de cidadania deliberativa, ancorado nas ideias de Habermas, especialmente em sua análise comparativa dos modelos de democracia liberal e republicana a consequente proposta de democracia deliberativa, já analisada anteri-ormente.
A cidadania deliberativa deve ser entendida como uma ação política deliberativa que se orienta através da esfera pública regida por pressupostos comunicativos e procedimentais. O processo deliberativo aparece por meio do melhor argumento, por meio da ação comunicativa, na qual os sujeitos sociais apresentam suas propostas em bases racionais. Todos devem expor seus argumentos e, sem imposição de qualquer pretensão de validade, devem alcançar um acordo comunicativamente.
21 Entre essas prerrogativas estão duas ordens de direitos: 1ª) Os direitos relativos ao homem trabalhador; 2ª) os direitos relativos ao homem consumidor de bens e serviços públicos. Entre os direitos da primeira ordem estão o direito à liberdade de trabalho, ao salário mínimo, à jornada de trabalho de oito horas, ao descanso semanal remunerado, às férias anuais, à igualdade de salários para trabalhos iguais, à liberdade sindical e direito de greve. Entre os direitos da segunda ordem estão, por outro lado, o direito à seguridade social, à educação e à habitação. (BEDIN, 1997, p.132).
O conceito de soberania popular, por meio da qual o significado de cidadania deliberati-va procura superar as concepções liberal e republicana,
tem a ver com a perspectiva de um processo permanente de intercâmbio comunicati-vo e de formação de opinião pública. Esta se articula por meio da intersubjetividade e da interação permanente dos membros de uma sociedade atuando sob a força soci-al integradora da solidariedade (TENÓRIO, 1999, p. 235-6)
Desta forma, o conceito de cidadania deliberativa fundamentado na noção habermasia-na de ação comunicativa (perspectiva crítica e autorreflexiva), esboça a imagem de uma soci-edade descentralizada e caracterizada por um espaço público que serve para apresentar, identi-ficar e solucionar problemas sociais.
Tenório, Dutra e Magalhães (2004, p. 5) concluem que
cidadania deliberativasignifica, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum.
Esta concepção de cidadania deliberativa “permite concluir que Habermas defende a posição de que os cidadãos devem ser democraticamente ativos” (TENÓRIO, 1999, p. 235), isto é, há possibilidades concretas de os indivíduos influírem na transformação de sua própria situação no âmbito em que vivem e atuam. Quando este tipo de cidadania estiver presente, as soluções para as questões locais deixam de ser tarefa exclusiva do poder político e administra-tivo ou dos interesses sociais corporaadministra-tivos, passando a ser tarefa compartilhada com a socie-dade civil, através da partilha de poder exercida “por meio de um procedimento político ar-gumentativo no qual a cidadania delibera e decide com os outros poderes” (TENÓRIO, 1999, p. 235).
Analisando retrospectivamente estes conceitos no Brasil, constata-se que, no início dos anos 60, desenvolveram-se tentativas para a criação de canais de comunicação com a socieda-de, buscando a ampliação do engajamento dos cidadãos. Mas, a partir de 1964, o regime mili-tar sufocou as tênues experiências em curso. É apenas após vinte anos, que a sociedade brasi-leira volta a vivenciar a democracia de forma lenta e gradativa. Neste período, inicia-se pro-cesso de descentralização, que impulsiona mudanças na dinâmica de participação, principal-mente em nível local. Já nos anos noventa houve a intensificação da institucionalização das práticas participativas inovadoras e o surgimento de movimentos de ações solidárias pautadas na ética e na revalorização da vida humana.
Para Tenório (2000), no Brasil a participação ainda não é uma variável social plenamen-te considerada, quer nas discussões parlamentares onde, salvo exceções, a política como um bem comum é substituída pelos interesses corporativos e/ou fisiológicos, quer nos ambientes das burocracias públicas, onde esta variável tem servido mais como expressão de retórica dos tecnoburocratas do que para atender às necessidades da cidadania substantiva.
Em relação à participação na América Latina, Jacobi (2000, p. 11) afirma que
(...) a luta pela conquista de espaços para aumentar a participação social é sem dúvi-da um dos aspectos mais desafiadores para a análise do alcance dúvi-da democracia nas relações entre o nível local de governo e a cidadania. Na década de 1990, na Améri-ca Latina, a participação vem sendo amparada e institucionalizada em suas diversas dimensões no âmbito das democracias representativas. A participação popular se transforma no referencial não só para ampliar as possibilidades de acesso dos setores populares segundo uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de for-talecimento dos mecanismos democráticos, mas também para garantir a execução eficiente de programas de compensação social no contexto das políticas de ajuste es-trutural e de liberalização da economia e de privatização do patrimônio do Estado.
Entretanto, o que se observa é que, em geral, as propostas participativas ainda per-manecem mais no plano da retórica do que na prática.
Cunill-Grau (1998, p. 69), por sua vez, destaca que os anos 80
inauguram um chamado à participação cidadã como instrumento para o aprofunda-mento da democracia. A década está marcada pela supressão dos regimes autoritá-rios que prevaleciam na região. Mas o panorama econômico tem variado significati-vamente, depois de assumir hegemonicamente que a crise global que ocorre é uma crise do Estado, o que concentra a crítica não apenas no centralismo de sua atuação política, mas também na sua atuação econômica.
Mas afirma (p. 73) que é na década de 90 que o círculo se fecha, destacando aí duas tendências:
De um lado, promove-se uma série de reformas constitucionais, que enfatizam os instrumentos da democracia direta e dão oportunidade à participação cidadã na ad-ministração pública. De outro, evidencia-se um claro esforço na transferência dos serviços sociais por parte do governo central, num modelo semelhante ao chileno, mas dotando as comunidades de um peso especial na sua condução. A autogestão social, que combina gerenciamento descentralizado dos recursos e criação de colegi-ados para sua administração, firma-se como paradigma da nova ordem institucional, que faz da cooperação social a via para a provisão dos serviços públicos.
A autora (1998, p. 278) lembra que a participação cidadã, “à medida que [...] se guie pe-los princípios da igualdade, do pluralismo político e da deliberação”, tem reais possibilidades para romper os monopólios de poder, contribuindo para a reconstrução de espaço público em
que se reconcilie igualdade com liberdade e diversidade com inclusão. Ao discutir a questão da institucionalidade da representação social, chama a atenção para duas questões:
Reivindicar a necessidade de uma institucionalidade de representação social, que re-alize ela mesma os valores da igualdade política, do pluralismo e da deliberação, não supõe desconhecer que o apelo ao cidadão pode constituir mero recurso simbólico que, por trás do véu da igualdade, esconde a desigualdade. Por isto, sua realização tem dupla face: por um lado, o favorecimento daquelas práticas sociais que possibi-litam o recurso político da voz do cidadão comum; por outro lado, a expressa aten-ção aos interesses sub-representados. Os primeiros exigem desenhos discursivos, nos quais a representação se exerça na chave e igualdade. Em troca, os segundos su-põem desenhos nos quais a representação se sustenta na desigualdade, já que exigem que se aplique o princípio da discriminação positiva. Nestes termos, podem se criar condições para a expressão do pluralismo na representação social e política. Assu-mida esta como premissa da participação cidadã e vinculada a outras duas – relação reguladora da política e interação política racionalizada comunicativamente –, tra-çam-se as respostas sobre quem, onde e como desenvolver uma institucionalidade de representação social que possa pluralizar o sistema político (Cunill Grau, 1998, p.
278).
Como vimos anteriormente, Tenório (2000), também inspirado nas ideias de Habermas, explicita a necessidade de a participação cidadã acontecer sob a lógica da democracia social:
igualdade política e decisória.
Na contemporaneidade, a ideia de cidadão é pensada como
alguém que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdade em relação ao Es-tado, é também titular, ainda que parcialmente, de uma função ou poder público. Isto significa que a antiga e persistente distinção entre a esfera do Estado e a sociedade civil atenua-se perdendo a tradicional nitidez. (BENEVIDES, 1994, p. 15).
Isso indica que já não é possível estabelecer uma dicotomia entre ambos.
3 A ARTICULAÇÃO ENTRE ESTADO, MERCADO E SOCIEDADE CIVIL
O presente capítulo analisa os conselhos como um espaço de poder, denominado aqui de poder da cidadania interativa, atuando de forma integrada com os demais poderes do tecido social local: o poder político local, o poder social local e o poder econômico local. Para tanto, parte de uma breve análise sobre o Estado e as relações de poder, enfocando as abordagens clássicas e as discussões atuais a respeito do Estado, com ênfase na construção de uma visão sociocêntrica do triângulo da sociedade: Estado, mercado e sociedade civil. Aborda o poder local em suas múltiplas dimensões e, a partir daí, concentra a atenção no que denomina poder interativo da sociedade civil, passando a enfocar o papel dos conselhos gestores de políticas públicas municipais.
Os conselhos têm um relacionamento forte com o governo local, e o papel do governo local varia em cada contexto, em cada circunstância e época. Cada município é único, apre-sentando uma peculiar combinação de fatores políticos, econômicos, sociais, culturais e de-mográficos, que definem a rede de relações de poder que consubstancia o processo de produ-ção de políticas públicas.