Período 2002-2007: competição da liderança

Nesta fase assistiu-se a um avanço lento e constante nas negociações e

acordos pós-Kyoto, dando algum fôlego ao andamento da questão. Ao mesmo

tempo, o paradigma da liderança se enfraqueceu ainda mais e foi de certa forma

substituído por outro conceito com maior capacidade de integrar questões

socioeconômicas e ambientais, como se verá adiante. Acontecimentos externos

tiveram uma forte influência no estabelecimento da agenda climática, além de

posicionamentos individuais de países signatários terem seguido caminhos

alternativos.

A COP 7 (Marrakesh) adotou uma Declaração Ministerial e os Acordos de

Marrakesh. O primeiro promoveu a vigência do PK e a necessidade de

enfrentamento de impactos adversos e fortalecimento das capacidades no/do mundo

em desenvolvimento, enquanto os acordos adotaram 39 decisões que envolveram 5

temas fundamentais:

a) Criação de capacidades (capacity building): as primeiras COPs e o PK

enfatizaram a necessidade de cooperação e promoção da chamada "criação

de capacidades nacionais", particularmente de países em desenvolvimento,

por meio de agências multilaterais e organizações intergovernamentais.

Assim, objetivou fomentar o desenvolvimento sustentável ao mesmo tempo

em que ia de encontro às metas da Convenção, enfatizando que não existia

nenhuma fórmula pronta para atingi-las. A criação de capacidades deveria ser

específica às necessidades e condições dos países em desenvolvimento,

refletindo suas estratégias, prioridades e iniciativas de desenvolvimento

sustentável nacional. Simultaneamente, no entanto, foi elaborada uma longa

lista de exigências esmiuçando como deveriam ser conceituadas e

executadas

²⁸

;

b) Transferência de tecnologias: apesar de prevista, a transferência de

tecnologias para países em desenvolvimento não estava sendo levada a

cabo. Diante dessa lacuna e de reclamações dos signatários, adotou-se uma

estrutura baseada nas necessidades de assessoramento dos países e

28

A criação de capacidades deveria ser contínua, progressiva e interativa; efetiva, eficiente, integrada e programática; maximizar sinergias com outras convenções; agregar às práticas e conhecimento existentes; dentre mais de dez outros itens.

envolvendo atores relevantes, de forma a propor métodos e tornar a

informação tecnológica disponível;

c) Adaptação: similarmente à criação de capacidades, recomendou-se que a

adaptação fosse abordada de maneira específica aos contextos nacionais,

contribuindo com o desenvolvimento sustentável, avaliações de

vulnerabilidade, incremento da capacidade adaptativa e a transferência de

tecnologias de adaptação por meio de fundos;

d) Uso do solo, mudança de uso do solo e florestas (Land use, land-use change

e forestry – LULUCF): partindo do relatório do IPCC sobre o tema,

requisitou-se na COP o prosrequisitou-seguimento dos trabalhos sobre métodos, boas práticas,

definições e métodos, resultando em um rascunho de definições de atividades

relacionadas ao solo e valores de absorções de derivadas de atividades de

gerenciamento florestal em países desenvolvidos;

e) Mecanismos: dentre os vários tópicos discutidos, destaca-se que os governos

de países em desenvolvimento puderam decidir os seus conceitos de

desenvolvimento sustentável; florestamento e reflorestamento tornaram-se

passíveis de inclusão no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; e

ratificou-se que os paíratificou-ses não teriam direito de emitir GEEs – os mecanismos ratificou-seriam

uma forma de diminuir as diferenças per capita, suplementares às ações

domésticas e promotores da integridade ambiental, embora esses termos não

tenham sido definidos em termos concretos.

Diante da notável quantidade de medidas adotadas em Marrakesh, a maior

expectativa das COPs posteriores residiu na vigência do PK, que deveria ocorrer em

2005. Nesse ínterim, a COP 8 (Nova Délhi) aconteceu no mesmo ano que a Cúpula

Mundial Sobre o Desenvolvimento Sustentável (Joanesburgo, 2002), causando uma

nova mudança na agenda ambiental: em vista da grande atenção concedida ao

desenvolvimento sustentável, ocorreu uma fusão de pautas (clima e

desenvolvimento) que mudou mais uma vez o foco da Convenção. Ainda nessa

COP, mais algumas medidas foram tomadas e se requisitou de países e ONGs a

submissão de seus relatórios e estudos nacionais.

Na COP 9 (Milão), 22 medidas foram adotadas. Notou-se que, embora as

emissões do Anexo I estivessem abaixo dos níveis de 1990, isso se devia às

reduções de países de economias em transição, não a cortes significativos dos

demais. As emissões da área da aviação haviam aumentado por volta de 40% em

10 anos, por exemplo, demandando mais ações: até que ponto a mensuração

quantitativa das emissões se mostraria eficiente e justa? Já a COP 10 (Buenos

Aires) trouxe 18 decisões, dentre elas o Programa de Adaptação e Resposta de

Buenos Aires, o qual se focou em abordagens operacionais para medir, avaliar e

financiar medidas ligadas à adaptação e vulnerabilidade.

Na época da COP 11 (Montreal), quando o PK finalmente entrou em vigor,

uma das principais discussões girou em torno do desflorestamento. Para países em

desenvolvimento, a manutenção de florestas (i.e., evitar o desmatamento) também

deveria ser recompensada. Após alguns anos de diálogos, propostas derivadas da

Redução de Emissões provenientes de Desmatamento Tropical (Reducing

Emissions From Tropical Deforestation – RED) afloraram e evoluíram para a

Redução de Emissões provenientes de Desmatamento Tropical e Degradação

Florestal (Reducing Emissions From Deforestation and forest Degradation – REDD)

e o chamado REDD+, que incluiu outros tipos de proteção (conservação dos

estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas e aumento dos

estoques de carbono florestal).

Se por um lado a COP 12 (Nairóbi) não teve desdobramentos relevantes, os

anos de 2006-07 foram marcados por acontecimentos de impacto para a questão

climática. A divulgação do Relatório Stern foi o primeiro deles. Encomendado pelo

governo britânico a um economista do Banco Mundial – e não a um cientista das

ciências naturais, como de praxe –, o relatório de 700 páginas versou sobre os

impactos das MCs na economia nos próximos 50 anos. Dentre as principais

conclusões, encontrou-se que: 1) os benefícios de uma ação forte e imediata de

enfrentamento das MCs ultrapassariam em muito os custos da inação; 2) usando

modelos econômicos tradicionais, a inação equivaleria a uma perda de 5-20% do

PIB mundial por ano. Em contrapartida, a ação (i.e., redução de emissão de GEEs)

custaria 1% do PIB mundial por ano; 3) as MCs são consideradas um problema

mundial, portanto a resposta deveria se dar na esfera internacional, baseada em

uma visão compartilhada de metas de longo prazo e acordos que acelerarão a ação

na década seguinte; 4) a adaptação à MC seria essencial, uma vez que não era

mais possível prevenir a ocorrência das MCs. O seu custo seria de dezenas de

bilhões de dólares anuais apenas nos países em desenvolvimento, e pressionaria

ainda mais os seus escassos recursos. Diante disso, os esforços adaptativos nessas

nações deveriam ser acelerados; 5) a tomada de ação também significaria a criação

de oportunidades de negócio expressivas, uma vez que os novos mercados seriam

criados com novas tecnologias energéticas de baixo carbono. Esses mercados

poderiam crescer centenas de bilhões de dólares ao ano, além de gerarem

empregos nesses setores; 6) o mundo não precisaria escolher entre evitar as MCs e

promover crescimento e desenvolvimento, já que as mudanças nas tecnologias

energéticas e na estrutura das economias teriam criado oportunidades para

desvincular o crescimento de emissões de GEEs; e 7) por fim, Stern afirmou que a

mudança climática foi a maior falha de mercado que o mundo já testemunhou, a qual

interage com outras imperfeições de mercado (STERN, 2006).

Junta-se a isso a mobilização realizada nos EUA que culminou no

documentário Uma Verdade Inconveniente, de Al Gore, e na criação da Iniciativa

Climática Global de Bill Clinton. Seguindo a tendência, ONGs ambientais se

fortaleceram e novos atores começaram a se tornar influentes. No ano seguinte,

2007, o Prêmio Nobel da Paz foi outorgado ao IPCC e Al Gore, pelos "seus esforços

para construir e divulgar maior conhecimento sobre a mudança climática de origem

antrópica e lançar as bases para as medidas necessárias para neutralizar essa

mudança" (NOBELPRIZE.ORG, s.p., 2015, tradução livre).

Evidentemente essa conjuntura trouxe muito entusiasmo quanto ao viés

técnico-econômico adotado e expectativa para a COP 13 (Bali). Nela, 14 decisões

foram adotadas, incluindo o Plano de Ação (ou Mapa) de Bali, o qual propunha

cortes profundos nas emissões globais, mas não estabelecia uma meta quantitativa

de longo termo. Dentre os variados assuntos discutidos, o Plano de Ação abordou a

partilha de riscos e seguros, estratégias de redução de desastres e outras maneiras

de lidar com perdas e danos resultantes das MCs em países em desenvolvimento. O

RED foi expandido para REDD e diretrizes de boas práticas para o LULUCF

promovidas.

Paralelamente a essa movimentação, os EUA e Austrália se retiraram

formalmente do PK. Em 2007, entretanto, uma forte estiagem tomou conta da

Austrália, o que levou a uma pressão pela ratificação do PK e consequente

isolamento dos EUA no seu posicionamento. Isso não implicou a sua exclusão da

questão climática como um todo, porém: o objetivo estadunidense foi então

promover acordos climáticos alternativos que estivessem alinhados a sua política

pragmática. Os EUA foram seguidos por vários países nesse caminho, tanto porque

poderiam complementar as políticas de transferência de tecnologia, quanto pelo

desejo de possuírem caminhos para lidar com a MC dentro e fora do domínio da

ONU.

Assim, observou-se à proliferação de acordos acerca da economia do

hidrogênio, pesquisa e desenvolvimento de tecnologias para o sequestro e

estocagem de carbono, recuperação e substituição do gás metano e variados

fomentos à energia limpa. Para alguns, essas iniciativas refletiram o

comprometimento do país com a questão climática, enquanto, para outros, esses

acordos paralelos serviram como distração das negociações principais. Ao final, se

por um lado a ausência dos EUA (e Austrália, inicialmente) trouxe pessimismo às

negociações, por outro o desenrolar das COPs e pressão da União Europeia

acabaram levando ao maior número atingido de ratificações em 2004, logo antes da

entrada em vigor do PK.

Em suma, as lideranças se fragmentaram e o foco da Convenção se

modificou. A ligação cada vez mais estreita das MCs com o desenvolvimento levou a

discussões que defendiam a sua integração à assistência ao desenvolvimento,

sendo argumentado que: 1) os cientistas priorizavam uma abordagem integrada, em

vez de setorial; 2) agências de assistência demonstravam sinais de desgaste e

buscavam novos argumentos para financiamentos; 3) os grupos de lobby climático

procuravam recursos, os quais, por se mostrarem escassos, requeriam gastos

econômicos; 4) a integração da questão reduziria a necessidade de gerar novos

fundos econômicos (argumento dos países desenvolvidos, em especial); e 5) a

ligação entre os dois temas promoveria a eficiência, de acordo com agências

multilaterais.

Diante disso, as negociações globais culminaram em novas formas de lidar

com a questão climática, acordos alternativos paralelos e seus próprios mecanismos

sendo colocados à prova.

No documento A GOVERNANÇA CLIMÁTICA NA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA: UMA PERSPECTIVA CRÍTICA INTERDISCIPLINAR (páginas 121-125)