3 A SINGULARIDADE NA GOVERNANÇA DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS
3.3 DEBAIXO DO TETO BRASILEIRO
3.3.2 A governança climática brasileira
3.3.2.4 Primeiro Relatório do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas
O Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas, criado em 2009 pelos Ministérios
da Ciência e Tecnologia e do Meio Ambiente, se espelha diretamente no IPCC e tem
como objetivo compilar e fornecer o que há de mais avançado na ciência climática,
incluindo tópicos de maior interesse destacados na PolNMC e PNMC – ou seja,
vertentes ambientais, sociais e econômicas das MCs no Brasil. Dessa forma,
pretende subsidiar a criação de políticas públicas e tomadas de decisão e
disseminar conhecimento dentre a sociedade.
A principal forma de divulgação desse conhecimento se dá por meio da
elaboração periódica de Relatórios de Avaliação Nacional (RANs), além de
Relatórios Técnicos, Sumários para Tomadores de Decisão e Relatórios Especiais.
O Primeiro Relatório de Avaliação Nacional (RAN1) tinha previsão de lançamento
em 2012, porém, em função de uma série de atrasos, acabou acontecendo na forma
de uma publicação paulatina a partir do final de 2013. Isso fez com que o seu
lançamento acontecesse após a divulgação do AR-5, que já continha atualizações
dos prognósticos e tornaram o relatório brasileiro já defasado antes mesmo da sua
estreia. O RAN1 é composto por três volumes correspondentes aos Grupos de
Trabalho e por três Sumários Executivos, elaborados sob a seguinte estrutura:
Figura 16. Estrutura do PBMC para a elaboração do RAN1. Fonte: PBMC (2016).
Mais de 360 especialistas de universidades e instituições brasileiras
participaram do Relatório. Entre eles foram registradas e discutidas as principais
produções científicas de 2008 a 2012, em especial aquelas relacionadas às MCs na
América do Sul e Brasil. Além disso, foram considerados os principais pontos
constantes no AR4, sendo o AR5 desconsiderado em virtude do atraso da
finalização do RAN1, que foi revisado e disponível para acesso geral em meados de
2015.
O primeiro volume do RAN1, “Base Científica das Mudanças Climáticas”,
abordou observações ambientais atmosféricas, costeiras e oceânicas, informações
paleoclimáticas brasileiras, ciclos biogeoquímicos e sua relação com as MCs,
aerossóis e nuvens, forçante radiativa, avaliação de modelos climáticos globais e
regionais e, por fim, projeções de mudanças ambientais de curto e longo prazo.
Como apontado, as informações se mostraram alinhadas àquelas expostas de
maneira mais global pelo IPCC; as relevantes para a presente pesquisa serão
expostas na seção 4, junto à caracterização local da área de estudo.
O segundo volume, “Impactos, Vulnerabilidades e Adaptação”, se foca em
aspectos bastante diversos do tema-chave: 1) recursos naturais, manejo e uso de
ecossistemas, onde se detalham questões sobre os recursos hídricos, ecossistemas
de água doce, marinho e terrestres e biodiversidade dos biomas. Aqui é encontrado
o maior número de contribuidores do volume, muito superior a todos os demais; 2)
aglomerados humanos, indústria e infraestrutura, no qual se destacam os setores
econômicos prioritários e, pela primeira vez, se dá maior ênfase ao ambiente urbano
e cidades dentre os instrumentos de governança climática nacionais; 3) saúde
humana, bem-estar e segurança, abordando poluição, doenças veiculadas por
vetores, cobenefícios da mitigação de GEEs à saúde humana, cidades como
caminho para políticas climáticas e subsistência e pobreza; 4) impacto plurissetorial,
risco, vulnerabilidade e oportunidade (menor número de contribuidores do volume),
discutindo eventos extremos, migração, sistema de saúde e de defesa civil e
oportunidades para o desenvolvimento sustentável; e, por fim, impactos regionais,
adaptação e vulnerabilidade ao clima e suas implicações para a sustentabilidade
regional no Brasil.
No que diz respeito às cidades, foram destacadas as consequências das
peculiaridades do ambiente urbano – como a configuração das áreas urbanas e
intervenções mal planejadas – no clima local e as interações entre urbanização,
MCs e impactos. Expõe-se a vulnerabilidade socioambiental crescente das cidades
brasileiras e apontam-se medidas de mitigação e adaptação para frear esta
tendência; uma delas sugere que o poder público deveria tornar obrigatória a
inserção da dimensão climática em processos decisórios de políticas públicas, de
maneira a monitorar, prever, avaliar e lidar com impactos de forma mais eficiente e
focada. Além disso, ressalta a importância de ações conjuntas entre Defesa Civil,
Prefeituras e Órgãos Municipais para monitoramento e acompanhamento do uso do
solo e a incipiência dos estudos realizados sobre vulnerabilidade urbana, os quais
devem ser específicos para as características de cada região. Por esse motivo, o
incentivo de pesquisas locais em todo o âmbito nacional seria fundamental para
capacitar instituições no enfrentamento de impactos e perigos relacionados às MCs.
Por fim, o volume 3 do RAN1, “Mitigação das Mudanças Climáticas”, foi
estruturado a exemplo do terceiro GT do AR5, sendo então dividido em temas
estruturantes, caminhos para a mitigação das MCs e avaliação de políticas,
instituições e recursos financeiros. Os temas estruturantes abrangeram riscos e
incertezas das políticas de resposta, sob o viés da percepção e comunicação de
riscos; desenvolvimento e equidade, com a proposição de diferentes indicadores e a
exposição das ligações existentes entre mitigação e adaptação; e as forças
motrizes, tendências e mitigação das emissões de GEEs no Brasil. O terceiro
capítulo abrangeu sete subcapítulos setoriais que coincidem com aqueles
encontrados no PNMC. Já o quarto capítulo, sobre avaliação de políticas,
instituições e recursos financeiros merece um detalhamento mais demorado de seus
subcapítulos, tendo seus principais pontos expostos na sequência.
Partindo da esfera global, tratou da visão mais ampla da política climática, a
qual envolve diferentes setores da sociedade e não se restringe à dimensão
ambiental, pois também abarca as dimensões econômica e de segurança. Dessa
forma, considerou fundamental a descoberta e definição de quem são os atores
relevantes na política global e em instâncias menores. Numa escala regional
(América do Sul, América Latina, blocos político-econômicos), no entanto, não foram
encontrados estudos que analisassem a maneira como as instituições tratam a
questão climática. De modo geral concluiu-se que os países tendem a ratificar, ao
menos na retórica, o regime climático internacional. Sendo assim, nessa instância
seria relevante observar outras arenas e dimensões da governança, como “as
políticas energético-climáticas das grandes e médias potências climáticas, os
acordos bilaterais, os fóruns plurilaterais, os novos arranjos internacionais (como o
G-20) e regionais” (PBMC, 2014, p. 413). Em âmbito nacional, além das políticas e
planos, apontou instituições, organizações e fóruns que se envolveram
recentemente com a questão climática, em especial estimuladas pela entrada em
vigor do PK e divulgação do AR4.
Existem 24 organizações da sociedade civil (ONGs e movimentos sociais)
atuantes nacionalmente e influentes na construção do regime climático. Dessas,
destaca-se o Observatório do Clima pela sua atuação próxima e ativa. Criada em
2001, a organização congregou diversas ONGs ambientais
40para tratar do debate
sobre florestas e clima no Brasil, estendendo seu escopo em 2009 para uma
40
As instituições integrantes do Observatório são: Amigos da Terra Amazônia Brasileira; APREC
Ecossistemas Costeiros; APREMAVI – Associação de Preservação do Meio Ambiente e da Vida;
CARE Brasil; COIAB – Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira;
Conservação Internacional Brasil; FBDS – Fundação Brasileira para o Desenvolvimento Sustentável; Fundação Avina; Fundação O Boticário de Proteção à Natureza; Greenpeace Brasil; GTA – Grupo de
Trabalho Amazônico; IBio – Instituto BioAtlântica; ICLEI LACS – Governos Locais pela
Sustentabilidade; IDESAM – Instituto de Conservação e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas; IEMA – Instituto de Energia e Meio Ambiente; IESB – Instituto de Estudos Sócio-Ambientais do Sul da Bahia; IIEB – Instituto Internacional de Educação do Brasil; Iniciativa Verde; Instituto Centro de Vida – ICV; Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola – IMAFLORA; Instituto do Homem e Meio
Ambiente da Amazônia – IMAZON; Instituto Ecoar para Cidadania; Instituto Ecológica; Instituto
Socioambiental – ISA; IPAM – Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia; IPÊ – Instituto de
Pesquisas Ecológicas; Mater Natura – Instituto de Estudos Ambientais; SBDIMA – Sociedade
Brasileira de Direito Internacional do Meio Ambiente; SNE – Sociedade Nordestina de Ecologia; SOS Amazônia; SOS Mata Atlântica; SOS Pantanal; SPVS – Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental; The Nature Conservancy – Brasil; WWF Brasil.
participação efetiva na elaboração de políticas climáticas por meio da organização
de diretrizes e propostas, as quais foram parcialmente incluídas na PolNMC. Em
2013 se dedicou à geração de dados e originou o Sistema de Estimativas de
Emissões de Gases de Efeito Estufa, uma iniciativa não governamental pioneira no
mundo para o cálculo de emissões setoriais em período anual – em contraposição
aos inventários anuais, feitos a cada cinco anos e com atraso de dez anos em suas
estimativas (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2016).
Tal participação e preponderância dessas organizações se deveu
particularmente à conjuntura política do início dos anos 2000, quando surgiu a
discussão sobre desmatamento dentre o MMA e uma posição mais proativa era
cobrada para a inclusão das florestas em pé no regime climático. Foi nesse contexto
que ONGs brasileiras e estrangeiras pressionaram o setor produtivo para que se
mobilizasse contra o desmatamento, o que culminou na chamada “moratória da
soja”, que se opunha à venda de soja proveniente de áreas desflorestadas após
meados de 2006, e na redução concreta do desmatamento. Assim, as ONGs
contaram com o apoio e participação de parte da iniciativa privada no processo de
definição de políticas climáticas, formada por quatro coalizões fundamentais:
1) a Aliança de Empresas Brasileiras pelo clima, integrada por federações e
associações de companhias de agronegócio com usos e posturas de carbono
bastante diversas. Uma parcela defende a descarbonização da economia, enquanto
a outra, reticente nessa questão, é favorável à redução do desmatamento
amazônico;
2) o Fórum Clima – Ação Empresarial sobre Mudanças Climáticas, liderado
pela Vale do Rio Doce e outras empresas de grande participação no PIB, objetiva a
adoção de compromissos formais nas negociações climáticas pelo governo, além de
políticas domésticas para a redução de GEEs. Emitiu duas a Cartas Abertas ao
Brasil sobre Mudanças Climáticas. Em troca, ofereceriam anualmente um inventário
de suas emissões de GEEs;
3) a Coalizão de Empresas do Clima que, embora tenha demandas similares
à anterior, é formada por atores menos conservadores. Em razão disso, demanda
uma posição nacional mais incisiva nas negociações, de modo a ir de encontro a
uma economia de baixo carbono;
4) a Plataforma Empresas pelo Clima, que pretende formar bases regulatórias
que visem à mitigação e adaptação e ao fornecimento de orientações e ferramentas
para a gestão de emissões. Para aderir à plataforma é preciso firmar o compromisso
de publicar inventários e desenvolver políticas e planos de gestão dos GEEs.
No que concerne ao aparato regulatório subnacional, em 2014, contavam
com lei sancionada ou projeto de lei sobre a política de mudanças climáticas, de
forma a definir as suas bases de governança, planos e instrumentos:
Políticas sobre mudanças climáticas
Unidade federativa Lei
Mato Grosso do Sul 4.555/14 – Política Estadual de Mudanças Climáticas
Distrito Federal 4.797/12 – Estabelece princípios, diretrizes, objetivos, metas e estratégias para a Política de Mudança Climática do Distrito Federal
Paraná 17.133/12 – Política Estadual sobre Mudança do Clima Piauí 6.140/11 – Política Estadual de Mudança Climática
Acre
2.380/10 – Sistema Estadual de Incentivos a Serviços Ambientais (Sisa), Programa de Incentivos por Serviços Ambientais (ISA Carbono) e demais programas de serviços ambientais e produtos ecossistêmicos do Estado Bahia 12.050/11 – Política sobre Mudança do Clima
Paraíba 9.336/11 – Política Estadual de Mudança Climática Espírito Santo 9.531/10 – Política Estadual de Mudanças Climáticas
Pernambuco 14.090/10 – Política Estadual de Enfrentamento às Mudanças Climáticas
Rio de Janeiro 5.690/10 – Política Estadual sobre Mudança Global do Clima e Desenvolvimento Sustentável
Rio Grande do Sul 13.594/10 – Política Gaúcha sobre Mudanças Climáticas Goiás 16.611/09 – Política Estadual sobre Mudanças Climáticas
Santa Catarina 14.829/09 – Política Estadual sobre Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável
São Paulo 13.798/09 – Política Estadual de Mudanças Climáticas
Tocantins 1.917/08 – Política Estadual sobre Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
Amazonas 3.135/07 – Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
Quadro 10. Políticas subnacionais sobre mudanças climáticas em ordem cronológica inversa. Fonte: PBMC (2014).
Figura 17. Brasil – Situação das Políticas estaduais de mudanças climáticas (janeiro de 2016). Fonte: Fórum Clima (2016).