Período 1991-1996: lideranças articuladas

Este período correspondeu a uma continuidade temática do anterior, porém

contando com a institucionalização das discussões que estavam em curso. Em

dezembro de 1990 a Assembleia Geral das Nações Unidas criou o Comitê

Intergovernamental de Negociação (INC, na sigla em inglês), o qual se reuniu por

seis vezes para estruturar a UNFCCC. A Convenção precisava de 50 ratificações

para entrar em vigor, com a opção de os países desistirem do acordo três anos após

a vigência, que ocorreu em 1994. Ainda assim, acabou assinada pelo triplo de

países na Conferência do Rio de Janeiro e tratava fundamentalmente de emissões

líquidas (emissões menos as remoções desses gases) dos GEE não controlados

pelo Protocolo de Montreal

²⁴

.

A espantosa rapidez e adesão com que a Convenção foi implantada trouxe

um clima ainda maior de otimismo à época, que assistia ao fim da Guerra Fria e a

outros eventos ambientais globais que acenavam com um futuro mais seguro e

justo. No entanto, esses resultados foram alcançados pela construção de um

texto-base diluído e ambíguo, sem metas específicas, com um consenso apenas ao redor

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O Protocolo de Montreal é um tratado internacional criado sob os auspícios da ONU que estabeleceu a substituição de gases que estariam empobrecendo a camada de ozônio. Entrou em vigor em 1989 com adesão de 150 países e é considerado um dos acordos internacionais bem mais sucedidos de todos os tempos, tanto pelo número de signatários quanto pelos resultados alcançados. Vale destacar, no entanto, que o acordo envolveu a regulação dos gases e o desenvolvimento e implantação de novas tecnologias, com poucos impactos sobre as economias dos países.

da necessidade de redução das emissões. Os impasses evitados – que acabaram

incentivando países contrários a assinarem e ratificarem a Convenção – apenas

foram sufocados na ocasião para retornarem alguns anos depois (CADERNOS NAE,

2005).

Dentre os princípios adotados que seriam fundamentais, não fossem

redigidos de maneira ambígua, reside o da precaução, enfraquecido pela

determinação de que deveria ser economicamente eficiente/rentável. O Artigo 3º

(Princípios) combina obrigações legais e ações facultativas de maneira confusa em

sua redação. Por sua vez, o desenvolvimento sustentável é definido como objetivo e

direito, ao mesmo tempo em que é argumentado no Artigo 4.2 (Comprometimento

dos Países Anexo I) que o desenvolvimento econômico sustentável é essencial para

lidar com a questão climática, o que concede foco aos países ricos em lugar dos que

ainda trilhavam o caminho para o desenvolvimento. Por fim, também haveria uma

polêmica a respeito da relevância das emissões per capita: seriam elas realmente

mais importantes que as emissões totais?

Diante desse panorama nebuloso medidas mais rigorosas eram necessárias,

o que se traduziu em uma pressão para a tomada de ações na primeira COP, em

Berlim. O chamado Mandato de Berlim foi adotado objetivando promover

compromissos por via legal de redução de emissões em relação a horizontes

temporais a serem definidos na terceira COP, em Kyoto. Além disso, houve a

adoção de uma fase piloto das chamadas Atividades Implementadas Conjuntamente

(Activities Implemented Jointly – AIJ), as quais permitiriam que países participassem

em projetos para a redução de emissões, porém ainda sem a creditação das

reduções para os investidores. Trocando em miúdos, caso países ricos julgassem

muito custosa a redução das suas próprias emissões, poderiam investir em países

em desenvolvimento para a redução das emissões dos últimos. Dessa maneira, as

despesas dos países desenvolvidos seriam menores e gerariam recursos e

tecnologias para os pobres, enquanto o seu balanço de emissões e economia

ficariam, em teoria, equilibrados.

Dentre outras questões discutíveis e polêmicas figuraram desde as

conceituações às perspectivas empregadas. A atribuição de liderança aos países

desenvolvidos foi questionada, a qual, além de ratificar a sua influência e

dominância sobre os 150 países não Anexo I, fez com que os maiores poluidores do

mundo fossem denominados neutramente de "países desenvolvidos", protagonistas

da pretensa estabilização do clima – tornando os demais, por conseguinte, meros

seguidores. Para Gupta (2014, p. 71, tradução livre),

tal enquadramento [da liderança] pode ter surgido do papel dominante dos engenheiros e cientistas naturais nos primórdios do regime [climático]: a crença de que as externalidades ambientais poderiam ser internalizadas no processo político; a convicção de que politizar a questão e discutir poluidores e responsabilidades não seria construtivo; a necessidade de manter a questão pequena e concentrada; e uma forte crença em justiça.

Fica evidente que tais argumentos provêm dos países ricos, aos quais não seria

conveniente discutir responsabilidades ou ampliar adequadamente o debate. Assim,

a retórica transitava entre o desejo de justiça e a manutenção do status quo.

A divisão binária e estática dos países participantes, por sua vez, também foi

alvo de críticas por sua falta de critérios claros, objetivos e/ou científicos. O

desmembramento de Estados do Anexo I, por exemplo, levou em consideração

apenas a incapacidade de alguns assistirem financeiramente países em

desenvolvimento, ignorando as suas altas emissões históricas. No que tange aos

países não Anexo I, embora tivessem características geográficas, demográficas,

tecnológicas, econômicas, socioambientais e históricas por vezes muito diversas e

que poderiam levar a diversos níveis de desenvolvimento e vulnerabilidade, suas

preparações para os impactos futuros não foram priorizadas. Pelo contrário, suas

emissões relativamente baixas de GEEs sugeriram que o problema climático não

lhes dizia respeito, embora fossem os primeiros a serem impactados por ele. Isso

resultou em um baixo nível de debate social ou de contextos específicos da questão,

levando países a ligarem o assunto a outros temas (como desenvolvimento e

segurança alimentar) e adotar uma perspectiva histórica, Norte-Sul.

A perspectiva Norte-Sul, no entanto, não é inteiramente negativa em um viés

político mais amplo. Mais do que representar países pobres, o bloco de países do

Sul diz respeito aos que estão na periferia das tomadas de decisão global e, assim,

desejam a mudança das regras e poder no sistema internacional: as diferenças vão

além da instância econômica, recaindo nas prioridades e objetivos finais que

buscam por meio da política. Como conjunto, nas últimas três décadas o bloco

projetou uma imagem e voz coletivas e se focou em uma plataforma comum na

política ambiental global. Assim, procurou não ser massacrado pela agenda do Norte

mantendo um foco no diálogo Norte-Sul, defendendo consistentemente ao longo

desse tempo suas quatro reivindicações básicas: 1) responsabilização do Norte

pelos problemas ambientais globais; 2) alegação de que as medidas tomadas não

devem impedir ou prejudicar os seus prospectos de desenvolvimento; 3) demanda

por transferência sem custo de tecnologia do Norte para o Sul; e 4) demanda pela

transferência de recursos adicionais ao Sul para fomentar a proteção ambiental.

Ainda que essas requisições tenham se modificado/fragmentado, o grupo

conseguiu reunir uma força política que, ainda que pequena, logrou algumas

conquistas (NAJAM, 2005a) e dificilmente poderia ser atingida de forma

independente pela maior parte dos seus membros. Dessa maneira, apesar de não

terem iniciado a participação na governança ambiental global como demandantes e

a princípio compartilharem um ceticismo quanto à questão, a evolução do

posicionamento desses países teve peso na modificação do discurso subjacente a

essa governança (NAJAM, 2005b), como se verá adiante.

No que diz respeito à participação da iniciativa privada nos debates e

negociações, companhias de seguros defendiam a divulgação de informações

climáticas em virtude de indícios de aumento de doenças relacionadas à emissão de

GEEs. Por outro lado, indústrias petrolíferas, automobilísticas e de energia se

agruparam na forma de ONG para formar a Coalizão Global do Clima (Global

Climate Coalition)

²⁵

no final da década de 1980, atingindo um pico de influência em

meados da década seguinte. A sua postura era capciosa. Ao mesmo tempo em que

sua declaração de princípios atestava a seriedade da questão climática e a

importância de sua discussão, se opunham ao princípio da precaução adotado pela

UNFCCC, salientando a incerteza científica climática e a necessidade de mais

pesquisas. Além disso, defenderam que, mesmo que existisse um perigo real, as

medidas relacionadas não deveriam prejudicar a indústria; como alternativa

propunham a mera transferência de tecnologia para outros países. O lobby

oposicionista daquela época movimentou milhões de dólares – gastos nos anos

seguintes em campanhas contra o Protocolo de Kyoto (PK) – e influências no próprio

Senado dos EUA – traduzidas na Resolução Byrd-Hagel de 1997, como se verá na

próxima seção (DUTSCHKE, 2000; KOLBERT, 2008).

A adoção de uma posição abertamente contrária à questão climática, no

entanto, se provou bastante negativa para a imagem pública dessas empresas.

Paulatinamente a Coalizão perdeu membros importantes – primeiro a indústria

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A coalizão contou com o patrocínio de companhias multinacionais de peso, como British Petroleum, Mobil Oil, Exxon, Shell, Texaco, General Motors, Chrysler e Ford (DUTSCHKE, 2000).

petrolífera, seguida da automobilística – e, com isso, força política (COSTA, 2004). É

também relevante apontar que, ainda que algumas empresas não tenham sido

publicamente contrárias às medidas de redução de emissões, procuraram meios por

vezes ilícitos para contorná-las. O recente caso do "escândalo Volkswagen" ilustra o

esforço de greenwashing da indústria: um sistema implantado em 11 milhões de

seus veículos a diesel era

capaz de detectar o momento em que os carros estivessem sendo submetidos a testes por parte das autoridades. O sistema possuía um mecanismo interno de limitação de gases contaminantes que permitia ao veículo passar no teste. Uma vez terminada a prova, o mecanismo se desativava e o carro passava a liberar gases poluentes durante seu uso cotidiano (DONCEL; SÁNCHEZ, 2015).

Já a Associação Internacional de Mudança Climática (International Climate

Change Partnership), formada à mesma época, foi (e é) um grupo de pressão

moderado e comprometido com uma participação mais construtiva e responsável no

processo político internacional. Formada por companhias e associações comerciais

de diversas indústrias, reconheceu os dados científicos, possíveis impactos

derivados das emissões de GEEs e a necessidade de resposta a eles. Assim,

defendeu soluções economicamente eficientes e sob os mecanismos de flexibilidade

propostos e aprovados posteriormente em Kyoto. Com essa postura o grupo foi

capaz de manter e até mesmo ganhar membros, contando hoje com empresas como

Boeing, Dow Chemical, Du Pont, General Electric e General Motors (COSTA, 2004).

Por fim, em 1996 o segundo relatório do IPCC foi publicado, o qual apontava

uma evidência de influência humana discernível no clima global. Economistas e

cientistas sociais aderiram ao debate e somaram vozes às discussões a respeito da

definição de equidade, análises de custo-benefício e custos sociais das MCs. Na

mesma época ocorreu a segunda COP, na qual a Declaração de Genebra (para a

criação de obrigações legais de metas de redução de emissões de países

desenvolvidos) foi reconhecida, porém não adotada, e o apoio financeiro por parte

do Fundo Global para o Meio Ambiente foi garantido para países em

desenvolvimento. Ao final desse ano uma síntese de propostas para a estabilização

de GEEs foi discutida e compilada, resultando no delineamento do PK, o grande

marco e produto da UNFCCC até meados da década de 2010.

No documento A GOVERNANÇA CLIMÁTICA NA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA: UMA PERSPECTIVA CRÍTICA INTERDISCIPLINAR (páginas 112-117)