São poucos os estudos que abordam o tema do perfil dos servidores públicos das esferas estadual e municipal, dada a insuficiência de informações consolidadas. Cabe destacar o trabalho de Marconi (2010), realizado a partir da análise da base de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD, 1993; 1999; 2002; 2007).
O estudo de Marconi revela uma evolução crescente da força de trabalho no setor público durante todo o período analisado (variação de 28% entre 1993 e 2007). Observa-se uma maior variação nos governos federal e estadual após 2002 (de 19% entre 2002 e 2007). O aumento mais expressivo se dá na esfera municipal, principalmente entre 1993 e 2001 (variação de 81%). Dentre os motivos para esse crescimento estão: a descentralização da execução de alguns serviços públicos (educação e saúde), a multiplicação no número de municípios, e o aumento das receitas (próprias ou oriundas de transferências).
É importante destacar que a maior parcela desse crescimento no número de servidores municipais se dá no período anterior à instituição do limite com despesas de pessoal, dado que durante o período 2002-2007 a variação foi de 27%, ou seja, os limites impostos podem ter contribuído para restringir esse crescimento.
Marconi analisa diversos pontos: regime trabalhista, salário e qualificação nas três esferas de governo. Dado o objeto do presente estudo, interessam-nos os resultados referentes ao perfil da força de trabalho do setor público municipal.
Quanto ao regime trabalhista, o autor classifica os dados em três categorias: estatutário (regido pelo estatuto dos servidores), celetista (regido pela CLT) e não estatutário sem carteira assinada (onde se incluem os ocupantes de cargos de comissão e funcionários com vínculo empregatício ocasional e informal). Este último constitui-se num grupo de situação indefinida, sem garantias, sendo em geral desvinculado de direitos trabalhistas.
No âmbito da esfera municipal, observa-se que em 2007 prevalece a contratação de estatutários (53%), seguida do grupo de estatutários sem carteira (26%) e de celetistas (21%). O crescimento do número de servidores observado durante o período se deu por contratações
de estatutários (variação de 165% durante o período 1993-2007) e de estatutários sem carteira (variação de 108% durante o período 1993-2007).
Com relação à qualificação dos servidores municipais, o autor utiliza como medidas a média de anos de estudo e o número médio de anos de experiência no trabalho atual por tipo de contratação, como revela o quadro a seguir:
Tabela 1: Número Médio de Anos de Experiência
Tipo de contratação Número médio de anos de estudo experiência no trabalho atual Número médio de anos de
Estatutário 10,8 10,8
Celetista 9,7 8,4
Não Estatutários sem carteira 9,4 3,8
Geral 10,2 3,8
Fonte: adaptado de Marconi, 2010.
Os dados revelam que as contratações de estatutários sem carteira realmente estão sendo utilizadas para ocupações de caráter temporário e que, em geral, os funcionários estatutários possuem em média um número maior de anos de estudo, provavelmente pelas exigências técnicas ao ingresso via concurso.
A análise de contratações no setor público municipal por área revela que grande parte dos revisores é formada por técnicos e auxiliares relacionados ao suporte administrativo (35,3%). Seguem os funcionários da área da educação (25,1%). As contratações do setor da saúde, que nos importam diretamente, representavam 8,1% em 2002 e 8,9% em 2007.
No que tange aos tipos de contratação da área da saúde: 53% são estatutários, 25% celetistas e 19% não estatutários sem carteira, sendo que o último tipo apresentou variação de 60,3% durante o período 2002-2007. Esse quadro nos revela que os governos municipais podem estar adotando a contratação temporária como forma de atender as demandas imediatas.
Considerando que, no quadro geral, os funcionários não estatutários sem carteira são aqueles funcionários com menor número de anos de estudo e com menor experiência no trabalho, esta é uma prática pouco recomendável, ou até de risco, num setor sensível como o da saúde.
Em geral, os salários praticados no setor público são superiores aos do setor privado, com destaque para os salários do nível federal (MARCONI, 1999; 2007; 2010); embora se verifiquem diferenças significativas entre os níveis de governo e os estados da federação.
Há outros dados interessantes e reveladores do perfil do funcionalismo público no Brasil. Com relação aos salários dos servidores municipais, observa-se que os maiores valores médios são de estatutários. Este, por outro lado, é o tipo de contratação com menor variação, possivelmente pelos altos gastos com aposentadoria. O quadro a seguir revela como evoluíram os salários médios das diferentes categorias de contrato.
Tabela 2: Evolução do salário médio real por tipo de vínculo na esfera municipal (em reais de setembro de 2007)
Tipo de contratação 1993 1999 2002 2007 2007-2002 (%) Variação Estatutário 752 1012 1040 1142 51,8 Celetista 523 792 789 886 69,5 Não Estatutários sem carteira 393 717 721 815 107,4 Geral 582 886 898 1006 72,7
Fonte: adaptado de Marconi, 2010.
Segundo Marconi, é necessária a adoção de uma política estratégica de recursos humanos que possibilite o alcance de perfil e número de servidores adequados, orientados para o alcance dos objetivos da administração pública.
Para isso, são necessárias ações voltadas para o planejamento da força de trabalho, o aprimoramento nos mecanismos de recrutamento e seleção, a estruturação de carreiras, a avaliação de desempenho, capacitações contínuas e politicas de remuneração relacionadas ao desempenho (individual e institucional).
É importante destacar que a execução dessas ações pelo setor público depende de outros aspectos determinantes para a construção de um modelo bem-sucedido de recursos humanos.
Entre elas estão os seguintes:
• Redefinição das atividades que o Estado vai exercer diretamente e daquelas que pretende contratar, fator determinante para a elaboração do planejamento da força de trabalho.
• Criação de carreiras de gestores públicos para suprir a necessidade de quadros permanentes qualificados para a gestão de políticas públicas e organizações.
• Regulamentação adequada do estágio probatório e a prática de demissão por insuficiência de desempenho.
• Equacionamento do problema do financiamento da previdência do servidor público.