A personalização do voto e o fortalecimento de elites partidárias: a questão das listas e a falta de democracia interna na escolha dos

dirigentes e candidatos

Ainda que não seja este o objetivo deste tópico tratar exaustivamente das vantagens e desvantagens de cada uma das fórmulas eleitorais já imaginadas pelos cientistas e políticos, não podemos nos escusar de enfrentar este importante debate que ganha cada vez mais corpo no âmbito das propostas de reforma política em trâmite perante o Congresso Nacional, especialmente porque não trataremos deste tema em tópico específico do próximo capítulo.

Para contextualizar melhor os argumentos que a partir daqui serão expostos, é importante que sejam feitos alguns cruciais esclarecimentos terminológicos prévios.

Divergências à parte, para os fins deste trabalho, as listas partidárias podem ser apresentadas aos eleitores de três formas distintas, conforme

167 classificação utilizada por Luís Virgílio Afonso da Silva, que pela sua simplicidade e clareza, será integralmente reproduzida a seguir:

“(a) Listas bloqueadas: a lista é uma unidade fechada e hierarquizada, com todos os candidatos do partido em uma ordem previamente definida na convenção partidária. Essa ordem é fixa e o eleitor não exerce nenhuma influência sobre ela. A ele cabe apenas votar em uma das listas como um todo, o que significa que seu voto é estritamente partidário. Serão eleitos deputados os n primeiros nomes da lista de cada partido, sendo n o número de mandatos a que cada partido tem direito, de acordo com o seu número de votos.

(b) Listas fechadas e não-hierarquizadas: A lista não

contém uma ordem definida de candidatos, o que significa que caberá aos eleitores definir não só a quantos mandatos cada partido terá direito, mas também quais serão os candidatos que exercerão esses mandatos. Isso pode ser feito pelo estabelecimento de preferências, por parte dos eleitores, que poderão reordenar os candidatos, colocando números que indiquem essas preferências, ao lado de cada nome, ou, simplesmente, por intermédio de um voto categórico em apenas um candidato. Assim serão eleitos os n candidatos que obtiverem o maior número de preferências, sendo n o número de mandatos a que cada partido tem direito. É esse o tipo de lista utilizada nas eleições para a Câmara dos Deputados brasileira, ainda que muitos costumem chamá-las de listas abertas, o que não é o caso, como se verá a seguir.

(c) Listas abertas: no caso das listas abertas, não só é

permitido ao eleitor reordenar a ordem dos candidatos de uma lista partidária, como também a ele é facultado escolher entre diversos candidatos de várias listas. É por

168 isso que não se pode falar, no caso brasileiro, de listas abertas, já que os eleitores, pelo simples fato de poderem estabelecer apenas uma preferência, somente podem votar em um partido” 186.

Não se pode negar que o sistema de distritos plurinominais de listas abertas – como o nosso atual – favorece fortemente o fenômeno da personalização do voto, pois como conclui Fabiano Santos:

“a adoção de listas abertas, as quais permitem ao eleitor escolher os candidatos, e não apenas os partidos, de sua preferência produziria forte incentivo para que os representantes enfatizem na campanha pelos votos suas qualidades individuais, ao invés de chamar a atenção para o programa partidário ou de governo” 187.

É muito difícil comprovar empiricamente a desvinculação dos eleitores brasileiros com seus partidos políticos. Entretanto, alguns indícios podem ser alinhados para indicar que uma conclusão nesta direção não é equivocada.

O primeiro indício pode ser extraído de pesquisas de opinião vez por outra realizadas, que indagam ao eleitor o que é mais importante na definição de seu voto: se o candidato ou o partido ao qual ele pertence. Um consulta desta natureza realizada pelo Instituto de Pesquisas Universitárias do Rio de Janeiro – IUPERJ, em 2002, para avaliar o perfil do voto sufragado para os candidatos a deputado federal apontou que, para 92% dos eleitores a figura pessoal do candidato foi mais importante na definição de seu voto do que a legenda à qual ele pertencia. Apenas 4% responderam que o partido preponderava e outros 4% responderam que ambos eram importantes, conforme demonstra a próxima tabela:

186 _{Sistemas eleitorais – tipos, efeitos jurídico-políticos e aplicação ao caso brasileiro. São Paulo:}

Malheiros, 1999, p. 46.

187 _{O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de}

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Tabela – Na escolha para deputado federal (2002), o que foi mais importante: o candidato ou o partido ao qual ele pertence? 188

Candidato (%) Partido (%) Os dois (%) Total (%) PFL (DEM) 96 2 2 100 PMDB 86 8 6 100 PSDB 87 7 6 100 PT 83 7 10 100 Outros 91 6 3 100

Não sabe / não

respondeu 98 1 1 100

Total 92 4 4 100

O percentual de votos sufragados nas legendas outro indício forte de que os partido já não têm grande peso para os eleitores.

Nos termos do descrito no § 1º do art. 59 da Lei nº 9.504/97, “a votação eletrônica será feita no número do candidato ou da legenda partidária”, considerando-se o voto como de legenda “quando o eleitor assinalar o número do partido no momento de votar para determinado cargo e somente para este será computado” (art. 60). Os arts. 176 e 177 do Código Eleitoral vigente estabelecem as regras para a contagem dos votos de legenda quando o sistema eletrônico de votação, por qualquer razão, tiver que ser substituído pelo sistema de cédulas. Os votos dados para a legenda são importantes porque eles são computados para fins de cálculo do quociente partidário e para a distribuição das sobras (Código Eleitoral, arts. 107 e 109), que são os critérios empregados pela legislação para a divisão dos assentos legislativos disputados sob a fórmula proporcional.

A tabela abaixo demonstra os percentuais de votos de legenda sufragados em favor dos principais partidos brasileiros nas eleições para a Câmara dos Deputados realizadas entre 1986 e 2002:

188

NICOLAU, Jairo. O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil. IN NICOLAU, Jairo. POWER, Thimoty J. (Organizadores). Instituições representativas no Brasil – balanço e reforma. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007, p. 110.

170

Tabela – Percentual de votos de legenda obtidos pelos principais partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados – 1986-2002 189

Partido 1986 1990 1994 1998 2002 Média PT 22,8 43,4 33,0 26,3 14,6 28,0 PCB (PPS) 13,8 23,2 2,9 27,7 11,4 15,8 PDT 13,5 23,6 5,1 17,5 18,4 15,6 PDS-PPR-PPB (PP) 17,9 27,6 2,1 9,1 8,1 13,0 PSDB - 9,7 10,8 19,7 9,4 12,4 PMDB 14,4 16,0 3,6 8,8 6,1 9,8 PTB 18,9 11,3 2,3 8,7 7,4 9,7 PC do B 17,1 18,2 1,8 7,7 3,5 9,7 PSB 12,0 9,0 2,1 8,4 9,4 6,6 PL (PR) 3,3 9,6 2,2 9,6 5,7 6,1 PFL (DEM) 5,7 6,9 2,3 5,7 5,7 5,3 Brasil 13,8 18,3 8,3 14,1 9,9 12,9

Estes resultados demonstram que, desde 1990, verificou-se uma forte retração nos índices de votos sufragados direta e exclusivamente em favor das legendas nas eleições proporcionais para a Câmara dos Deputados. É compreensível, dada a história recente dos partidos brasileiros. Muito embora a corrida de 1986 já tenha sido realizada sob o regime de um pluripartidarismo moderado, a disputa legislativa de 1990 foi a primeira realizada no país após a promulgação da Constituição de 1988, que apagou definitivamente a sombra autoritária do período anterior. Era a primeira eleição legislativa de boa parte das legendas então em funcionamento. Ainda eram sentidos os efeitos inebriantes da abertura democrática, do romantismo dos movimentos populares encarnado nas “Diretas Já”. A feroz disputa presidencial realizada no ano anterior tinha demonstrado aos cidadãos que sua opinião contava.

Enfim, os partidos, recém organizados, ainda não tinham tido tempo de se desorganizar. O PMDB ainda surfava na onda da resistência contra o regime democrático; o PSDB surgia em São Paulo, sob o comando de ex-emedebistas ilustres, com um cativante discurso social-democrata; o PT, com suas campanhas de arrecadação de recursos para as campanhas nas portas das fábricas, se mostrava como o grande partido de massas capaz de oferecer ao eleitorado uma alternativa de

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NICOLAU, Jairo. Voto personalizado e reforma eleitoral no Brasil. IN SOARES, Gláucio Ary Dilon. RENNÓ, Lucio R. (Organizadores). Reforma política – lições da história recente. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006, p. 27.

171 transformação social; o PDT, sob o comando de Brizola, o PCB (depois convertido em PPS), o PC do B e o PSB (ainda relativamente pouco conhecido pelas massas fora de Pernambuco e, especialmente, no eixo sul-sudeste) ainda empolgavam com seus discursos socialistas e comunistas os eleitores inconformados com a queda do muro de Berlim; o PTB ainda conseguia colar sua imagem ao petebismo de Getúlio e Jango, a despeito do racha com o grupo de Leonel Brizola do início da década anterior; PPB (depois transformado em PP) e, em menor medida, o PFL (atual DEM) ainda dividiam a preferência do eleitorado arenista mais conservador; finalmente, o PL (atual PR), ainda conseguia empolgar alguns setores da classe média após a campanha de Guilherme Afif Domingos à Presidência da República no ano anterior.

Embora as legendas em si fossem novas, os principais expoentes de cada uma das mais importantes delas ainda eram capazes de trazer consigo um recall de sua atuação durante o período anterior de repressão. Ao mesmo tempo, ainda conseguiam oferecer ao eleitorado algumas opções programáticas com contornos e fronteiras mais nítidas.

Em contrapartida, hoje, com o soterramento dos ideais socialistas e comunistas, os partidos de esquerda que atuaram intensamente no país naquele período embolam-se em direção ao centro sem conseguirem – com exceção do PT – firmar uma característica programática própria. No outro extremo, os herdeiros envergonhados da ARENA ainda procuram se descolar das imagens de seu antepassado, do coronelismo nordestino e do malufismo paulista, sem, entretanto, conseguir sucesso no intuito de se conectar com a grande – ainda que inconfessa – parcela conservadora da sociedade brasileira. Por fim, no centro, os partidos migram de um extremo ideológico a outro – mas sempre em favor da participação nos governos - à custa da patronagem e do fisiologismo. Mesmo que a distância ideológica entre uma e outra ponta da linha do sistema de partidos tenha sido sensivelmente encurtada desde o final da década de 1980, esta fluidez programática gera – fundamentadamente – muitos desconfortos e desconfianças.

Esta é uma das explicações possíveis para a diminuição sensível dos votos de legenda. Se fosse possível resumir em uma frase as razões deste fenômeno, diria que, em 1990, ao contrário do que ocorre hoje, ainda não era possível ao eleitorado visualizar com clareza as gravíssimas falhas do então recém estruturado

172 sistema partidário. Nada como a convivência diária para por fim ao período de lua de mel do brasileiro com os partidos que emergiram do regime militar.

É justamente em função deste descolamento entre eleitores e partidos que muitos autores de respeito, brasileiros e brasilianistas - tais como Scott W. Desposato - defendem a implantação no Brasil da representação proporcional com lista fechada (bloqueada, de acordo com a terminologia aqui empregada). Segundo seu prognóstico:

“O resultado seria que os líderes teriam influência considerável sobre os parlamentares, porque a posição deles na lista determinaria o rumo de suas carreiras políticas. Então a migração partidária seria praticamente inexistente, haveria disciplina nos partidos, e as legendas geralmente seriam mais significativas. Os deputados que não obedecessem aos seus líderes ou seriam colocados no final da lista do partido (e não seriam reeleitos) ou teriam suas nomeações vetadas por completo” 190.

Já foi dito à exaustão no presente trabalho: não existe sistema eleitoral ou partidário perfeito. E isso serve também para o caso das listas.

Sejamos claros. Não se põe reparo algum na constatação de que o atual sistema eleitoral brasileiro de listas não-hierarquizadas favorece a personalização das candidaturas e a disputa fratricida por votos dentro de uma mesma chapa partidária. Nesta linha de raciocínio, em teoria, a lista bloqueada forçaria os candidatos a realçarem mais as qualidades de sua legenda do que as suas próprias e, no extremo inverso, obrigaria os eleitores a se concentrarem mais nos partidos do que nos candidatos.

Por outro lado, não podemos olvidar que também o modelo de lista bloqueada apresenta seus efeitos colaterais.

190_{Reforma política - o que precisa ser consertado, o que não precisa e o que fazer. IN NICOLAU,}

Jairo. POWER, Thimoty J. (Organizadores). Instituições representativas no Brasil – balanço e reforma... op. cit., p. 145.

173 O primeiro deles corresponde à falta de conexão do candidato com o eleitorado. No sistema de listas bloqueadas, o cultivo das lealdades partidárias é o que garante a eleição ou reeleição do político, uma vez que são as instâncias partidárias as responsáveis pela definição da ordem dos nomes nas listas. Em conseqüência, o político tem menos incentivos para procurar estreitar os vínculos de confiança com o eleitorado e mantê-lo constantemente informado de sua atuação. Em um sistema – como o brasileiro – no qual os políticos em geral já são acusados de atuarem de forma absolutamente descolada da opinião pública, um incentivo desta natureza pode ter efeitos imprevisíveis.

O segundo efeito colateral é o que mais interessa a este tópico. Vincula-se ao fato de que, fatalmente, a lista bloqueada, se adotada no Brasil, poderá fortalecer enormemente a tendência de oligarquização dos partidos. Neste regime, cada boss teria o poder de controlar a ordenação da lista de seu partido, priorizando os seus aliados nas posições superiores e jogando para a extremidade inferior da lista os seus adversários internos. Jairo Nicolau procura desqualificar estas dúvidas afirmando que:

“O risco existe, mas é importante lembrar que alguns países utilizam o sistema de lista fechada com relativo sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na fase de redemocratização e conseguiram organizar um sistema partidário consistente. A África do Sul e Israel têm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos étnicos e religiosos, e a Argentina para garantir a representação feminina na Câmara dos Deputados. A Suécia utilizou com sucesso a lista fechada até 1994. Não há nenhuma evidência de que os partidos nestes países sejam menos democráticos do que os de outras democracias. Poder-se-ia esperar que a lista fechada estivesse assciada a uma menor renovação parlamentar (uma evidência indireta de oligarquização). A pesquisa feita pelos cientistas políticos ingleses Richard Matland e David Studlar, comparando 25 diferentes países, mostrou que não há

174 nenhuma relação entre o sistema eleitoral e a taxa de renovação parlamentar.” 191.

A despeito destas respeitáveis afirmações, esta deve ser sim uma preocupação real. Os partidos brasileiros são hoje poderosos instrumentos nas mãos das lideranças partidárias. As intervenções das instâncias mais altas nos órgãos diretivos inferiores é um dos principais mecanismos atualmente empregados pelos chefes partidários para manter um controle absoluto sobre sua agremiação: ao menor sinal de divergência interna, os líderes locais e regionais são destituídos de suas funções partidárias mediante a dissolução compulsória do diretório local e subseqüente nomeação de comissões provisórias mais alinhadas ao chefe. Esta prática, no atacado, retira completamente das convenções partidárias o papel de discussão e deliberação acerca dos rumos dos partidos. A lógica interna passa a ser a do acordo, da composição, da submissão ao chefe em troca de espaços políticos reservados. Nesse ambiente, não há qualquer espaço para o estabelecimento de listas bloqueadas. Pois se hoje a composição das chapas eleitorais já é controlada com punhos de aço pelos líderes, imagine-se neste novo sistema.

Além disso, o grande argumento contra a instituição do voto por lista bloqueada é que, aqui, é subtraído do eleitor o direito de votar em quem ele bem preferir. Trata-se de uma razão principiológica que transcende a mera avaliação fria das vantagens e desvantagens de um e de outro modelo. Ademais, já foi dito no início deste trabalho que as soluções aqui apresentadas para o fortalecimento do sistema partidário brasileiro buscariam alterar, sempre que possível, apenas alguns aspectos marginais do processo eleitoral ou institucional que, não obstante sua marginalidade, teriam o condão de corrigir paulatinamente o rumo do sistema político brasileiro para mais longe da degeneração.

Neste espírito, é possível mitigar fortemente o nível de individualidade das disputas com outras medidas laterais menos invasivas. Dentre todas as possíveis, destacam-se três, que serão apresentadas com mais detalhes no próximo capítulo: a diminuição do número de candidatos por partido, a vedação às coligações para as eleições proporcionais e a instituição da cláusula de barreira ou de

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Lista aberta – lista fechada. IN AVRITZER, Leonardo. ANASTASIA, Fátima (Organizadores). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2007, p. 135.

175 desempenho com a conseqüente limitação do acesso aos recursos do fundo partidário e ao horário gratuito de rádio e televisão aos partidos que não a superarem.

Talvez em um segundo momento, quando os partidos brasileiros atingirem um grau mais alto de institucionalização, o estabelecimento de listas bloqueadas seja interessante para aprofundar a ligação existente entre eleitores, políticos e partidos. Neste estágio prematuro de desenvolvimento de nosso sistema partidário, contudo, esta medida se afigura um tanto aguda demais para permitir uma acomodação sem rupturas.

Reforça este entendimento pela necessidade de alterações mais amenas no ordenamento os resultados obtidos por outra pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisas Universitárias do Rio de Janeiro – IUPERJ, também em 2002, dedicada a avaliar o grau de simpatia e de preferência dos eleitores pelos partidos. Os números, conquanto não sejam dignos de comemoração, revelam que a desconexão do eleitorado com o sistema partidário não é tão absurda quanto se poderia imaginar. Segundo os dados coletados, 43% dos entrevistados declararam ter alguma simpatia por um determinado partido político, conforme demonstra a próxima tabela:

Tabela – Simpatia pelos partidos políticos - 2002 192

Grau de simpatia %

Simpatia forte (tem muita simpatia, vota sempre nos candidatos do partido) 17 Simpatia fraca (tem simpatia, mas nem sempre vota nos candidatos do partido)

26

Não tem simpatia 57

Total 100

É perceptível, portanto, que, embora ainda exista um contingente muito grande de eleitores que, de forma preocupante, declararam não ter nenhuma simpatia por nenhuma das legendas atualmente existentes (57%), os 43% restantes que declararam a opção contrária já oferecem um respaldo suficiente à preferência por ajustes mais suaves e progressivos nas regras do jogo que, não

192

NICOLAU, Jairo. Voto personalizado e reforma eleitoral no Brasil. IN SOARES, Gláucio Ary Dilon. RENNÓ, Lucio R. (Organizadores). Reforma política – lições da história recente... op. cit., p. 28.

176 obstante, no médio prazo, sejam capazes de estabelecer vínculos de identificação mais sólidos e duradouros entre partidos, eleitores e políticos.

É claro que não é apenas a questão das listas que interfere na personalização do voto no Brasil. Ao analisar a questão da individualização do voto como combustível da migração partidária na Câmara dos Deputados, Carlos Ranulfo Melo identificou fatores que também contribuíam com o fortalecimento do fenômeno, tais como o financiamento individual das campanhas (principalmente nas eleições para o Legislativo), a amplitude exagerada nas regras de recrutamento partidário, que torna irrelevante o conceito de carreira-político partidária e a possibilidade de realização de coligações nas eleições proporcionais. E arremata, coberto de razão, expondo um paradoxo interessante que as disputas individualizadas trazem para o cenário político-partidário:

“Dessa forma, embora o sistema eleitoral gire em torno da pessoa do candidato e convide o eleitor a personalizar sua escolha, o processo funciona de tal forma que não se observa, mesmo com a seqüência das eleições, o estabelecimento de vínculos estáveis entre esses dois atores. Neste ponto, os referidos traços do arcabouço institucional vêm somar-se ao comportamento do eleitor médio brasileiro. Um comportamento que, ainda que não de todo errático, aleatório e politicamente amorfo, tampouco prima pela sofisticação política, podendo ser caracterizado pelo baixo grau de informação, reduzida capacidade de conceituação e pequeno envolvimento, a partir do qual são tomadas as decisões políticas” 193.