Planejamento Metropolitano – Processo de Regionalização

O território brasileiro conta, atualmente, com 35 regiões metropolitanas e três Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (Rides) (ver Tabela 2). Trata-se

de um sistema urbano-metropolitano complexo, organizado de forma multiescalar e apresenta duas faces: a questão do desenvolvimento em razão da urbanização e do crescimento econômico e a concentração de desigualdades sociais, carências de bens e de serviços básicos, degradação ambiental, crise de mobilidade urbana, violência aguda e crescimento da taxa de habitação precária.

Tabela 2: Regiões Metropolitanas segundo as Grandes Regiões – 2010

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-

Oeste Belém (PA) Macapá (AP) Manaus (AM) Aracajú (SE) Agreste (AL) Cariri (CE) Fortaleza (CE) Grande São Luís

(MA) João Pessoa (PB) Maceió (AL) Natal (RN) Recife (PE) Ride Petrolina/Juazeiro Ride Teresina/Timon Salvador (BA) Sudoeste Maranhense (MA) Baixada Santista (SP) Belo Horizonte (MG) Campinas (SP) Grande Vitória (ES) Curitiba (PR) Rio de Janeiro (RJ) São Paulo (SP) Vale do Aço (MG) Carbonífera (SC) Chapecó (SC) Curitiba (PR) Florianópolis (SC) Foz do Itajaí (SC) Lages (SC) Londrina (PR) Maringá (PR) Porto Alegre (RS) Tubarão (SC) Vale do Itajaí (SC) Norte/Nord. Catarinense (SC) Goiânia (GO) Ride-DF* Vale do Rio Cuiabá (MT) 03 13 07 12 03 38

* A Ride-DF conta com dois municípios do estado de Minas Gerais, portanto da Região Sudeste. Para efeito de contagem, optou-se por manter essa Ride na Região Centro-Oeste, visto que o núcleo metropolitano e a maioria dos municípios pertencem a essa região. Fonte: Assembleias Legislativas Estaduais, Governos de Estado; www.planalto.gov.br e www.integracao.gov.br, para legislação federal.

No Brasil, a formação de áreas metropolitanas teve início na década de 1950 com a intensificação da migração para as principais capitais. Na década de 1960, não havia legislação que tratasse especificamente das regiões metropolitanas, mas surgiram experiências embrionárias de administrações metropolitanas a partir da

iniciativa do governo estadual que considerava peculiaridades locais em São Paulo, Porto Alegre, Belém, Salvador e Belo Horizonte (ROLNIK; SOMEKH, 2004).

A primeira regulação federal para regiões metropolitanas foi em 1969, com a Emenda Constitucional nº 1 à Constituição de 1967. Na década de 1970, foram criadas as primeiras regiões metropolitanas: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza, por meio da Lei Complementar nº 14/1973, e Rio de Janeiro, pela Lei Complementar nº 20/1974.

Tendo como base a norma programática constitucional, a Lei Complementar n° 14/1973 tem como diretriz legal as novas exigências de serviços geradas pela metrópole, reconhecidas pelo termo serviços comuns. Entretanto, não define indicadores para a delimitação de regiões metropolitanas, não permitindo saber até que ponto os serviços comuns de interesse metropolitano influenciam a escolha e delimitação das regiões.

Em síntese, os resultados práticos alcançados pela legislação analisada foram limitados de natureza mais formal do que efetiva. Foram ignorados peculiaridades regionais e o nível de maturidade organizacional alcançados por alguns organismos metropolitanos, além de não terem sido definidos os objetivos que se pretendia alcançar. Como consequência, houve relativa desaceleração na atividade dos grupos já estabelecidos. Nas regiões em que nada havia e onde o Estado passa a ser o responsável único e exclusivo dos problemas de natureza metropolitana, criam-se grupos de ação orientados para a metrópole (FRANCISCONI; SOUZA, 1976).

No contexto político do país, as políticas definidas para as regiões metropolitanas tinham origem no poder executivo federal mesmo nos casos em que este atribuía poderes ao estado no qual a região metropolitana estava situada.

No fim da década de 1980, a Constituição Federal elaborada num contexto que buscava o federalismo e a descentralização como uma das formas de resposta ao regime anterior considerou os municípios como entes federados, o que lhes deu uma maior autonomia. Delegou aos estados o poder de instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, sem definir critérios técnicos que pudessem, de alguma forma, estabelecer a diferença do que representa cada espaço, não houve definição de qual seria a finalidade da institucionalização nem como se daria efetivamente o funcionamento dessas regiões. A década de 1990 seguiu marcada pela descentralização, além de ter sido fortemente influenciada pelo neoliberalismo.

Nas aglomerações metropolitanas, esse processo aumentou a autonomia municipal e evidenciou a não legitimidade e não representatividade dos organismos de gestão metropolitana. As posturas municipalistas levaram ao colapso o planejamento metropolitano, tornando a ação pública fragmentada e circunscrita ao espaço local (ROLNIK; SOMEKH, 2004). Assim, a maior parte das experiências das décadas de 1990 e 2000 foram ações temáticas, apesar de ter havido algumas ações isoladas de governos um pouco mais comprometidos com a sociedade e com alguma preocupação em diminuir as desigualdades.

O conjunto de acontecimentos desde a década de 1960 fez com que as metrópoles brasileiras atuais concentrem a questão social e demonstrem a enorme separação entre sociedade, economia e Estado. A fragmentação institucional e o desinteresse político na gestão pública das áreas metropolitanas são evidentes. A segregação socioespacial que existe nas grandes cidades brasileiras é a transformação da diferença entre classes sociais em separações físicas e simbólicas que dificultam a sociabilidade, intensificam a fragmentação das identidades sociais e inferiorizam certos segmentos sociais. Esta realidade leva ao contraste entre a capacidade de organização e coesão social dos diferentes grupos sociais. A coesão e a dispersão estão relacionadas à etnia, ao gênero e à ocupação. Há uma elite que atua em conjunto com o Poder Público, o que perpetua a segregação espacial e reproduz as desigualdades (RIBEIRO, 2004).

Segundo Ribeiro (2003), a ordem urbana brasileira expressa, em sua territorialidade e sociabilidade, a hibridez de sua ordem social. Desse modo, as metrópoles “refletem a histórica ordem social híbrida” na qual as pessoas são consideradas naturalmente desiguais em relação ao poder social. Fato reproduzido nas cidades brasileiras, em sua maioria, pelo padrão de proximidade física e da distância social.

É importante lembrar que, para o Distrito Federal (incluindo a Ride/DF), a distância social significa, também, distância espacial, uma vez que as cidades estão localizadas entre grandes distâncias.

Além das questões sociais nas aglomerações urbanas, há a questão da gestão urbana, já que cada município é um ente federado e autônomo e a Constituição Federal delega aos estados o poder de institucionalizar regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões. No entanto, não há, ainda,20 _{uma norma para}

definir como deve ser a atuação do estado, sede e dos municípios. Mas além dessa regulamentação, deve-se discutir como se adotar um modelo de gestão que busque reduzir desigualdades entre as localidades que compõem a região metropolitana dentro do contexto federalista brasileiro.

Neste contexto, a complexidade da rede urbana apresenta mudanças ocorridas no formato das redes, desconcentração das atividades produtivas e o surgimento de novos espaços economicamente dinâmicos, definidos por sistemas urbano- regionais.21

Em última análise, as principais tendências da rede urbana são a interiorização,

a complexidade, as disparidades sociais e os problemas urbanos – ligados

principalmente à marginalidade e à violência. Problemas esses de ordem social, econômica e institucional, os quais incluem a pobreza e as políticas públicas ineficientes. Para seu combate, deverão ser consideradas outras dimensões, tais como: investimentos públicos em habitação, saneamento, transporte urbano, equipamentos públicos e comunitários e não apenas questões relativas à má distribuição ou a baixo nível de rendimentos. Enfim, a uma visão apenas econômica.

Outra característica intraurbana (MOURA, 2009) é a dificuldade de acesso a terra por parte dos mais pobres, que, ao longo dos anos, culminou na proliferação de áreas urbanas informais – favelas, mocambos, alagados e loteamentos clandestinos. Ressaltam-se os loteamentos irregulares que se apresentam em todo o território do Distrito Federal e vem se expandindo no seu entorno imediato.

O Estatuto da Cidade indica como uma das diretrizes a regularização de áreas urbanas informais, prevendo processos formulados com programas de urbanização, ou seja, não devendo ser previstos isoladamente e sim concebidos no contexto mais amplo das políticas públicas preventivas e dos investimentos diretos em infraestrutura e de habitação voltadas para a promoção de reforma urbana.

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Há um projeto, em tramitação na Câmara dos Deputados, conhecido por “Estatuto das Metrópoles”, que regulamentaria essas questões.

21 _{Definidos por Moura (2006), os sistemas urbano-regionais são “sistemas territoriais organizados a}

partir das metrópoles e centros urbanos que possuem encadeamento funcional entre os diversos níveis de influência, agrupados segundo os critérios de contiguidade espacial e de dependência funcional.”