PLANEJANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS

A questão acerca do planejamento das políticas públicas tem sido bastante discutida no âmbito da literatura estudada. Nesse sentido, destacaremos nessa seção algumas das questões suscitadas.

Inicialmente, Oliveira (2006) nos traz o input de que brasileiros são menos refratários ao planejamento de políticas públicas do que, por exemplo, os norte- americanos, que o veem como intervenção estatal nas organizações e indivíduos. Entretanto, o autor aponta que no Brasil vivemos “longas décadas de experiências

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Os autores em geral enxergam a necessidade de haver planejamento das ações públicas, embora reconheçam que a reforma do aparato estatal brasileiro mudou o

modus operandi governamental nesse sentido, como veremos algumas seções adiante.

Januzzi (2011) também aborda o tema do planejamento governamental no Brasil, apontando que mesmo numa economia liberal – ou com tendências a isso – o Estado sempre intervém, em menor ou maior grau, deixando de lado a tradição de intervenção meramente orçamentária e desenvolvimentista, característica da segunda metade do século XX, para uma intervenção de maior escopo, correspondendo a demandas da esfera social, principalmente após a década de 1990.

Entretanto, o autor argumenta que não se trata do resgate do planejamento nos moldes tradicionais, primando pela racionalidade técnica somente, em detrimento da racionalidade política. Diversamente, trata-se de aglutinar essas duas abordagens, pois “nem tudo que é politicamente desejável é tecnicamente exequível, nem tudo o que seria

tecnicamente viável é politicamente legítimo” (JANUZZI, 2011:13).

O autor expressa claramente a premência das ações de planejamento das políticas públicas:

Sem planejamento nas atividades governamentais só resta a improvisação, o voluntarismo e o consequente descrédito da população acerca do papel e eficiência do Estado no cumprimento de suas funções na alocação e coordenação de esforços na distribuição de bens e serviços públicos e garantia de níveis crescentes de bem estar à população (JANUZZI, 2011:11).

Na tentativa de entender qual seria, então, o papel do planejamento das políticas públicas, Oliveira (2006) enxerga duas correntes: a primeira vê o “planejamento em

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somente” (OLIVEIRA, 2006:274). Enquanto essa corrente enfatiza a dimensão do

planejamento para o sucesso de uma política pública, a segunda enfatiza que os mecanismos de implementação são a garantia de que o plano será realizado a contento.

Outro enfoque empírico bastante discutido acerca dos estudos das políticas públicas é a questão das pesquisas avaliativas. Quer seja sobre sua premência, escassez ou, até mesmo, sobre sua dificuldade de execução. A literatura aponta problemas tanto quando tais avaliações são realizadas pelas próprias agências governamentais como quando delineadas e executadas pela academia ou por institutos de pesquisa independentes. No geral, defende-se que, em teoria, a avaliação das políticas deveria ser uma das etapas de sua própria implementação [(ARRETCHE, 2009); (CANO, 2006)].

Embora a palavra avaliar remeta, em algumas línguas, a atribuir valores, pode- se afirmar que o conceito avaliação de políticas públicas admite diversas definições, sem que se chegue, exatamente, a um consenso. Trevisan & Van Bellen (2008) nos explicam que isso se dá, em grande medida, por causa da multidisciplinaridade conferida ao tema, o que, por um lado, amplia a discussão, mas também faz com que seja mais difícil haver consenso acerca da definição do conceito de “avaliação”. No entanto, a literatura aponta que o uso da avaliação é geralmente orientado para a ação e sua função primordial é fornecer informações que subsidiem uma posterior tomada de decisão.

Da mesma forma, Arretche (2009) se preocupa com a conceituação dada aos estudos avaliativos: “é certo que qualquer forma de avaliação envolve necessariamente

um julgamento, vale dizer, trata-se precipuamente de atribuir um valor, uma medida de aprovação ou desaprovação a uma política ou programa público em particular, de analisá-la a partir de uma certa concepção de justiça (explícita ou implícita)”

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(ARRETCHE, 2009:29-30). No entanto, a autora nos adverte sobre a impossibilidade de haver análises ou avaliações neutras, meramente técnicas ou instrumentais.

Com relação ao surgimento desse tipo de análise avaliativa de políticas públicas, Perez (2009) nos mostra que sua expansão se deu a partir da década de 1960 nos Estados Unidos, em cujo período o objetivo era a consolidação de programas federais, principalmente voltados à redução de pobreza. Como ferramentas metodológicas, já eram utilizadas enquetes e análise estatística, além da incorporação da dimensão temporal nesses estudos.

Historicamente, são identificadas três fases nos estudos de avaliação de políticas públicas. A primeira fase, a partir da década de 1960, concentra estudos cujas análises eram realizadas no intuito de fornecer informações para que gestores públicos pudessem realizar correções de rumo. Na segunda, iniciada na década de 1980, os estudos visavam, primordialmente, à realocação de recursos, evidenciando o processo orçamentário como critério de tomada de decisão. Já na terceira fase, a partir da década de 1990, os estudos de avaliação de políticas públicas tratam de legitimação das ações públicas. Em tempos de forte questionamento quanto ao papel do Estado, as pesquisas de avaliação surgem para dar resposta às demandas por resultados da administração pública (TREVISAN & VAN BELLEN, 2008).

Ao investigar o estado atual do campo de estudos avaliativos no Brasil, Arretche (2009) identifica que tais pesquisas são geralmente baseadas na tentativa de mensuração de três indicadores básicos: efetividade, eficácia e eficiência. O quadro abaixo organiza os tipos de avaliação sugeridos pela autora.

Quadro 2

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Tipo de Pesquisa de Avaliação

Objetivos Maior dificuldade Observações

Avaliação de efetividade

Examinar a relação entre a implementação de um programa e seus impactos e/ou resultados Identificar que os resultados encontrados em determinado estudo são realmente decorrentes da prática política sob análise

A produção de estudos desse tipo é bastante escassa, justamente porque é muito difícil estabelecer relações de causalidade entre fatos.

Avaliação de eficácia Identificar se os objetivos de determinada prática governamental correspondem aos resultados encontrados. Geralmente trabalha-se com um sistema de metas.

Obter informações verídicas sobre o funcionamento concreto da política a ser

analisada

Tipo de pesquisa mais realizada para a análise de políticas públicas no Brasil por ser mais factível e menos onerosa

Avaliação de eficiência

Determinar a relação entre o esforço empregado na implementação de dada política e seus resultados encontrados

Estabelecer relações de causalidade entre fatos

Tipo de pesquisa mais necessária hoje no Brasil, pois os recursos públicos são escassos e é

necessário racionalizá-los a partir da medição da eficiência das políticas implementados. Ainda, há pressão da opinião pública para que haja probidade administrativa dos recursos públicos utilizados pelo governo. Fonte: Adaptado de Arretche (2009:30-31).

Outra tipologia encontrada é aquela sugerida por Peres (2009). Sua classificação leva em consideração duas abordagens: top-down e bottom-up. A primeira diz respeito a um processo objetivo, ao identificar um conjunto de variáveis a partir da decisão política da autoridade central. A segunda concebe a política de um ponto de vista mais relativo, enxergando como os diversos autores responsáveis pela implementação das políticas se comportam diante dos gestores centrais e do projeto em curso.

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Também com relação à tipologia das análises de políticas públicas, a literatura aponta avaliações de acordo com diferentes timings de análise (TREVISAN & VAN BELLEN, 2008): aquela política avaliada antes de ser implementada, com vistas a ser avaliada no T0, T1 e T2, sendo a análise ex ante; aquela chamada de formativa, que será analisada durante a sua fase de implementação, objetivando alguma correção de curso ou ajuste ao longo do processo; e aquela que será avaliada após o processo de implementação ter sido concluído, chamada de análise ex post, que é o caso mais comum. Frey (2000), Couto (2005) e Lobo (2009) também atentam para como os condicionantes das políticas públicas podem variar com o tempo.

Ainda com relação ao timing, Perez (2009) aponta diferenças metodológicas entre pesquisas de avaliação do impacto de políticas e pesquisas de avaliação do processo de implementação das mesmas, que objetivam o monitoramento dos processos responsáveis pelos resultados esperados.

Em consonância, Frey identifica que:

Na fase da avaliação de políticas e da correção de ação (‘evaluation’) [grifo do autor], apreciam-se os programas já implementados no tocante a seus impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros. A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou, caso contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do programa anterior. Com isso, a fase da avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública (FREY, 2000:228-229).

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Em consonância com o tipo mais comum de avaliação realizado hoje em dia – com caráter de legitimização, Carvalho (2003) identifica que as análises avaliativas devem focar os efeitos produzidos e observados sobre a sociedade no geral, para além da parcela da população que seria diretamente beneficiada por tal intervenção. Só assim seria possível avaliar a efetividade social da política implementada. Nesse sentido, almeja-se identificar quais mudanças ocorreram, e em que direção.

A autora também identifica que dois pressupostos devem ser levados em consideração quando tratamos de avaliação de impacto de políticas. O primeiro diz respeito ao reconhecimento dos propósitos da mudança social, o que legitima uma pesquisa para mensurar tais mudanças/impactos. O segundo ponto a ser observado é a tentativa de estruturação das relações de causa e efeito como base da análise. Nesse sentido, as relações causais entre a política implementada e os efeitos observados se constituem como fundamento para esse tipo de análise, de natureza ex post.

Ainda, autores como Arretche (2009) trazem para a discussão a distinção entre “avaliação política” e “análise de políticas públicas”. A avaliação política diz respeito ao porquê determinadas atitudes são preferíveis a outras, focando os processos decisórios, enquanto a segunda se atém “ao exame da engenharia institucional e dos

traços constitutivos dos programas” (ARRETCHE, 2009:30). Ou seja, a avaliação

política tem como foco os processos decisórios, enquanto a avaliação de políticas públicas tem como foco seu modo de implementação.

Assim como Cano (2006), a autora também defende a necessidade de avaliações independentes para que se mantenha o rigor metodológico e que se obtenha os resultados mais confiáveis possíveis. Ainda, identifica que o controle social exercido por meio das avaliações de políticas se constitui como instrumento democrático e pode, inclusive, influenciar outras decisões ocorridas no âmbito da esfera pública, como

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pleitos eleitorais. “Neste sentido, a produção e divulgação de avaliações rigorosas

tecnicamente bem feitas, permitem o exercício de um importante direito democrático: o controle das ações de governo” (ARRETCHE, 2009:37).

Com relação à execução de estudos ex post, é consenso que no Brasil tais avaliações ainda são muito incipientes [(ARRETCHE, 2003 e 2009); (CANO, 2006); (LOBO, 2009) e (PEREZ, 2009)]. No geral, as justificativas dadas pelos autores para tal escassez diz respeito às dificuldades conceituais e metodológicas encontradas quando da execução dessas pesquisas.

A dificuldade de isolar da realidade variáveis efetivamente relevantes; a incerteza sobre os reais objetivos da política avaliada (dada a necessidade de distinguir entre objetivos explícitos e implícitos); as dificuldades de obtenção e adequação das informações; as dificuldades técnicas para estabelecer relações de causalidade entre programas e seus resultados; as dificuldades para obtenção dos recursos financeiros necessários à realização de avaliações confiáveis; todos esses fatores tornam os estudos de avaliação de muito difícil execução (ARRETCHE, 2009:38).

Lobo (2009), em seus estudos, também elenca obstáculos que devem ser ultrapassados para que se realizem pesquisas avaliativas de qualidade, apontando possíveis caminhos. Com relação às dificuldades, aponta:

a) Deficiência de informações disponíveis para se realizar a avaliação;

b) Temporalidade das ações: muitas das vezes os efeitos de determinada política podem não ser apreendidos em curto prazo;

c) Falta de definição dos atores envolvidos na implementação da política sob estudo;

d) Diferentes impactos que a mesma política pode ter em diferentes localidades (o que significa fracasso num local pode não o ser em outro, e vice-versa);

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e) Descontinuidade político-administrativa verificada no Brasil;

f) O descaso dos gestores centrais da política com relação à capacidade técnica dos agentes executores também pode dificultar a efetivação da avaliação; g) Abarcar todo complexo universo envolvido no desenho de uma política pode

se constituir em erro metodológico grave, comprometendo sua avaliação. h) Delineamento metodológico das pesquisas: devem-se mesclar técnicas

quantitativas e qualitativas, privilegiando as últimas;

Por fim, podemos afirmar que a agenda pública brasileira ainda não vê avaliações e monitoramentos de suas ações como parte integrante da própria política posta em prática. Como resumo, Lobo (2009) nos apresenta que “só por meio da

institucionalização da avaliação poder-se-ia ter um instrumento importante para a tomada de decisão a respeito das políticas sociais” (LOBO, 2009: 78).

1.4. POLÍTICAS PÚBLICAS E A REFORMA DO APARATO ESTATAL