POLÍTICAS PÚBLICAS E A REFORMA DO APARATO ESTATAL BRASILEIRO

Uma vez que o enfoque desse trabalho é efetivamente a ação pública, se faz necessário discutirmos, mesmo que brevemente, como o movimento de reforma do aparato estatal brasileiro alterou o padrão de intervenção governamental no país. Nesse sentido, nos ateremos a alguns aspectos da reforma estatal, da gestão pública após a promulgação da Constituição vigente e como se consolidou o processo de descentralização das políticas públicas desde então.

Durante a década de 1930, políticos e acadêmicos acreditavam que o crescimento econômico das nações e o bem-estar social de suas populações deveriam ser promovidos, eficazmente, pelo Estado, a partir da atuação de governos forte e centralizadores (CORTES, 2002). No entanto, ao longo do século XX, guerras e crises

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econômicas tiveram reflexos nas concepções econômicas, sociais e políticas que outrora eram encaradas como verdadeiras. Com o crescente processo de globalização, principalmente no pós-guerra, os paradigmas socioeconômicos e políticos mudaram: o acirramento da competitividade por mercados foi verificado ao longo das décadas e a de 1980 – a década perdida – trouxe crises, baixos níveis de desenvolvimento e necessidade de ajustes estruturais – para o bem ou para o mal.

As reformas dos aparatos administrativos nacionais, de modo geral, se inscrevem em uma transformação mais ampla, envolvendo as relações internas de poder dos países, seu modelo de desenvolvimento e sua inserção na economia internacional. Os países que passaram por esse processo desenharam seus próprios projetos de mudanças de acordo com as forças políticas em jogo e os recursos econômicos, institucionais e técnicos existentes. No caso das nações latino-americanas, seus processos de reforma guardam características comuns, tais como a separação de funções do Estado e de suas competências, além de novos regimes de contratualização e de recuperação de custos. As estratégias frequentemente utilizadas foram pautadas por processos de privatização, descentralização de poderes, flexibilização do trabalho e amplas reformas do serviço civil (FLEURY, 2001).

O Estado brasileiro acompanhou esse processo, sendo sua reforma apontada como elemento central da agenda política dos anos 90. Essas mudanças se tornaram

imperativas diante da lógica da globalização e da crise do Estado, definida por três

dimensões fundamentais: crise fiscal (perda de crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa); crise do modo de intervenção estatal (esgotamento do modelo de industrialização por substituição de importações); e crise do modelo burocrático de gestão pública (altos custos e baixa qualidade dos serviços) (BARRETO, 1999).

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Pensou-se ser necessário reconstruir o aparato estatal a fim de se recuperar a poupança pública, superar o déficit fiscal, redefinir os moldes da intervenção econômica e social e implementar um novo modelo de gestão que superasse os obstáculos criados pela tradição administrativa pública no Brasil. Ainda segundo Barreto (1999) a crise institucional deve ser definida a partir do aprofundamento do descompasso entre Estado e sociedade, a par da ineficácia do poder público na gestão dos problemas sociais mais urgentes.

Esses movimentos, na verdade, são reflexos de uma crise maior, configurada pelo esgotamento do modelo do Estado contemporâneo nos planos jurídico-institucional, econômico, social e político. O impacto da globalização – aliado à crise fiscal enfrentada por quase todos os países centrais e periféricos – colocou em xeque o atual arcabouço jurídico-institucional dos estados, expondo o anacronismo do modelo de estado produtor, prestador de serviços, interventor, excessivamente burocrático e pouco comprometido com resultados (Barreto, 1999:108).

A reforma do Estado brasileiro foi projetada para que, em teoria, o deixasse mais ágil e flexível, além de mais responsável perante a sociedade, cumprindo o papel ao qual realmente se propõe perante a lei (FLEURY, 2001). Essas mudanças institucionais, acima de tudo, alterariam as posições de poderes, as possibilidades de representação dos interesses dos diferentes atores e sujeitos políticos nas mais diversas sociedades.

Diante dessa necessidade, então, a estratégia do governo brasileiro para enfrentar a crise social se baseou em um conjunto de medidas para dar conta de questões emergenciais e latentes. Barros Silva (1998) nos mostra algumas destas estratégias governamentais: (a) criação das condições (materiais) necessárias: melhoria da qualidade de vida da população, bem como estabilidade macroeconômica; (b)

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reestruturação dos serviços sociais básicos e promoção da geração de empregos e oportunidades de trabalho e renda: melhoria de serviços como educação, saúde, previdência social, habitação, etc.; (c) implementação de ações prioritárias: inclusão de programas considerados prioritários para acelerar a reestruturação dos serviços sociais; e (d) desenvolvimento de um novo mecanismo de coordenação de políticas focadas no combate à fome e à miséria: conferir novo estilo gerencial para programas sociais, através de Câmaras e Comitês Executivos.

Em consonância, Faleiros (2004) pensa que os passos descritos acima deveriam ser seguidos para que ocorresse uma reordenação estratégica do aparato estatal. Outra estratégia de enfrentamento da crise, nesse caso financeira, identificada pelo autor diz respeito à mudança de vários artigos da Constituição Brasileira de 1988, com vistas à consolidação legal da abertura ao capital no Brasil. Esses fatores levaram à chamada reordenação estratégica do Estado iniciada já no primeiro ano do governo de Fernando Henrique Cardoso, trazendo diversas mudanças.

O Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE), elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, foi aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em 21 de setembro de 1995 e pelo presidente Fernando Henrique Cardoso em novembro do mesmo ano. Faleiros (2004) nos mostra que o PDRE considera que mudanças são necessárias, já que os mentores do plano consideram a Constituição de 1988 como “um retrocesso burocrático sem precedentes”, pois engessa o aparato estatal ao lhe atribuir diversas funções, principalmente na área social.

No entanto, com o passar do tempo, Bresser Pereira, idealizador do plano, afirma ser importante salientar o fato de que o termo reforma do Estado – indicado no PDRE (1995-1998) – não é o mais adequado, já que é uma expressão muito ampla e parece tratar de mudanças em todas as instituições do Estado. Na verdade, argumenta o

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autor, trata-se de “reforma da organização do Estado” (PEREIRA, 2004:10), acreditando que a eficiência administrativa do Estado depende, fundamentalmente, da qualidade de sua gestão e organização. Dessa maneira, a reforma da gestão pública teria dois objetivos, segundo seu próprio idealizador: tornar administradores e gestores mais autônomos e responsáveis, além de garantir que o Estado só execute diretamente tarefas que lhe são exclusivas, ou que necessitem de seu poder ou recursos.

No entanto, pelo fato da CF de 1988 não ter sido suficientemente clara com respeito a determinadas funções e atribuições dos entes federativos, não só podemos verificar a existência de lacunas em alguns campos, como também superposição de funções em setores e regiões do país (AFFONSO, 1996:9). Já que houve indefinição de atribuições quanto às diferentes competências, os municípios, por exemplo, acabaram por assumir mais responsabilidades do que as anteriormente previstas.

Embora o país adote o sistema federalista desde a República (com exceção aos períodos de ditadura), respeitando, de certa maneira, a autonomia dos estados e municípios ao longo do tempo, o arranjo federativo pactuado na CF de 1988 diz mais respeito à descentralização de recursos e competências do que propriamente de poderes (ARRETCHE, 2006). As reformas feitas no final da década de 80 e início da década de 90 aumentaram, nesse caso via aumento da carga tributária, a receita da União, enquanto limitaram a autonomia de gastos no que se refere aos governos locais. “A

União tem elevada ingerência na agenda social dos governos locais, limitando na prática sua autonomia para definir seus próprios programas” (ARRETCHE,

2006:127), o que fere, segundo a autora, os princípios básicos do federalismo.

Affonso (1996) afirma que a descentralização administrativa só foi possível graças a sucessivas emendas constitucionais que visavam à ampliação do percentual dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios, o que resultou em um aumento de

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9% em 1980 para 15% em 1994 (AFFONSO, 1996:3). Durante o mesmo período, a União diminuiu sua participação na receita própria de 75% para 66%. Ainda, pensa que a característica central desse processo descentralizador no país está intimamente relacionada com sua descoordenação, ao contrário do que se verifica, por exemplo, em outros países latino-americanos, onde a descentralização foi feita pelo governo federal e não pelos estados ou próprios municípios, como no caso brasileiro. Aqui, argumenta o autor, a descentralização é decorrente do processo de redemocratização combinada com a crise econômica também verificada na década de 80.

Arretche (1999) também aponta como o processo de descentralização administrativa no Brasil se deu a partir de profundas transformações institucionais, característica da dinâmica de desmonte do aparato estatal. Nesse sentido, seu foco de análise está nas atribuições do governo federal que são passadas para estados e municípios, principalmente quando nos referimos às atribuições na área social. Esse processo, segundo a autora, é característico da descentralização das políticas sociais no Brasil.

Entretanto, o crescimento das demandas a serem resolvidas pelos municípios brasileiros foi muito superior aos recursos a seu dispor, já que as demais esferas não tiveram a preocupação de tratar de maneiras diferentes municípios de portes populacionais diferenciados, estando todos submetidos às mesmas regras (NEVES, 1997:123). Ainda, a autora sugere que os municípios menores – principalmente aqueles surgidos após a Constituição de 1988 – não estavam preparados para lidar com tal distribuição de recursos.

Fazendo uma ponderação sobre essa questão, Arretche (2006) afirma que, contudo, estados e municípios são, efetivamente, unidades federativas autônomas

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segundo a CF de 1988, com eleição de cargos legislativos e executivos, mas estados e municípios têm autonomia política, não, necessariamente, de poderes.

Souza (2004) também acredita que a descentralização brasileira não pode ser considerada como abrangente. Ao contrário, está focada, majoritariamente, em dois campos: no aumento de recursos financeiros para os municípios a partir de 1988 e no aumento sucessivo de transferências federais para implementação de alguns programas sociais universais, principalmente a partir do início dos anos 90.

O processo de descentralização também não tem gerado mudanças substantivas no aparato de Estado segundo Jacobi (2002). O autor pensa que este processo está mais relacionado a mudanças administrativas do que a real transferência de poder. No entanto, o autor acredita que a efetiva democratização do Estado só pode ser conseguida através da descentralização, concomitantemente à distribuição territorial do poder e delegação de autoridade (JACOBI, 2002:35). Já Nunes (1996) conclui que a descentralização administrativa pode ter reflexos positivos no processo democrático, mas as relações assimétricas entre poderes públicos e locais devem ser repensadas para que tal fato ocorra.

Fleury (2001), por sua vez, afirma que, em um balanço das iniciativas de reforma estatal nos países latino-americanos, fica evidente que, na maioria das vezes, tais medidas não foram capazes de aumentar as capacidades do Estado para cumprir as funções essenciais de defesa do território, construção da comunidade nacional, inserção vantajosa na nova organização internacional, redução de diferenças e desigualdades e estabelecimento de um modelo de desenvolvimento sustentável. Ao contrário, muitas das medidas reformadoras acentuaram os problemas socioeconômicos preexistentes.

Nesse sentido, aceitando o novo paradigma instituído pela Constituição de 1988, há de se aceitar também que novas características foram agregadas aos entes federativos

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brasileiros. Suas responsabilidades e seus papéis se reconfiguraram, havendo, de fato, transferências de funções federais para os municípios como a gestão das políticas públicas de saúde e educação, por exemplo4.

Embora esse trabalho foque ações implementadas pelo executivo estadual, a descentralização das políticas públicas brasileiras fica clara quando nos debruçamos sobre a reforma do aparato estatal brasileiro. Isso quer dizer que o modo pelo qual tais políticas, as de segurança inclusive, serão postas em prática é reflexo de um movimento mais amplo, que alterou profundamente as relações entre Estado e sociedade nas últimas décadas no Brasil.

Contudo, há de se fazer a ponderação de que algum tempo após a promulgação da mais recente Constituição Federal houve uma reconcentração de recursos na esfera da União, de forma mais enfática durante os anos do governo FHC. Tal movimento impacta diretamente as políticas de segurança no país, principalmente no que se refere à distribuição de recursos e, consequentemente à autonomia financeira dos estados para a implementação de tais políticas.

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Aqui apresentamos um apanhado geral não só das concepções do que são, efetivamente, políticas públicas, mas também do que deve ser estudado para entendermos “o fazer do Estado”, assim como as dificuldades intrínsecas a essa análise. Esse breve debate sobre a construção do campo das políticas públicas e como elas se configuram no país nos dias atuais nos traz mais elementos para o debate da temática que será objeto de estudo desse trabalho, as políticas públicas de segurança.

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Há de se comentar que a CF de 1988 relevou a questão metropolitana a um segundo plano, pouco incentivando políticas com esse recorte sociogeográfico em detrimento dos municípios isoladamente.

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Ainda, as dificuldades de planejar e avaliar políticas apontadas pelos autores refletem nos processos decisórios dos governos e na sua própria engenharia institucional, ao mesmo tempo em que são reflexos deles, num movimento de mão- dupla.

E é com base na discussão proposta nesse capítulo que encontramos o fio condutor desse trabalho. Serão as dimensões citadas pelos autores acerca de planejamento e avaliação de políticas públicas o foco das investigações dessa tese. Quando analisados o “fazer da política” e as ações governamentais dos governos do estado do Rio de Janeiro entre 2003 e 2010 com relação à segurança pública, serão essas as dimensões a serem perseguidas. Como hipótese, segundo o que foi explicitado, afirmamos que os governos em pauta carecem de planejamento dessas políticas específicas, em maior ou menor grau, dependendo dos interesses e contingências encontradas em torno de cada ação dos governos. No geral, o que é visto na literatura é que os governos não “se preparam” para esse tipo de planejamento em maior ou menor escala, variando de acordo com as diversas áreas temáticas a serem abordadas – ou não – por políticas públicas governamentais (saúde, educação, segurança, transportes, etc.).

Nesse sentido, no estado do Rio de Janeiro, na temática da segurança pública, tentaremos estabelecer como as dimensões do planejamento e da avaliação ficam subjugados a segundo plano, em gradações diferentes, ao longo de dois governos distintos.

53 CAPÍTULO 2