Política na interface energia-ambiente

2.4.1 Revisão geral

A União Europeia (UE) é uma zona de tributação alta, havendo pouca liberdade para subir impostos. Em 2010 a carga tributária total (a soma dos impostos e contribuições para a segurança social) nos 27 Estados-Membros (UE-27) foi de 39,3% na média ponderada do PIB, mais de um terço acima dos níveis registados nos Estados Unidos e Japão e também elevado em comparação com os principais membros da OCDE não-europeus (só a Nova Zelândia tem uma taxa de imposto que excede os 34,5% do PIB). Em alguns Estados-Membros, o processo de consolidação baseou-se principalmente em reduzir as despesas públicas primárias, enquanto noutros Estados-Membros, o foco foi aumentar os impostos. A elevada tributação média geral não é um sinal de que cada Estado-Membro apresenta um elevado rácio dos impostos: a taxa de imposto geral vai desde 49,1%, na Dinamarca, até apenas 28,6%, na Roménia. Como regra geral, as taxas de impostos em relação ao PIB tende a ser significativamente maior na UE-15 do que nos 12 novos Estados-Membros. (COM, 2010c). Embora se reconheça que os indivíduos e as sociedades são guiados por vários objectivos, é usual os decisores procurarem centrar a sua análise sobre o conceito de eficiência económica, para a definição de metas e o desenho de instrumentos baseados em mercado (MBI- Market Based Instruments). Estes instrumentos utilizam a fiscalidade e o ajuste dos custos ou preços, podendo ser de dois tipos:

- A reforma fiscal simples, apenas com foco no consumo e no impacte ambiental;

- A Reforma Fiscal Ambiental (RFA), deslocando a carga fiscal do trabalho e do capital (bens económicos) para a poluição e sobre-exploraçao de recursos (danos ambientais).

A RFA inclui os seguintes instrumentos: - Impostos pelo uso dos recursos naturais;

- Reforma de subsídios para melhorar a oferta e qualidade dos serviços básicos; - Penalizações ou benefícios ambientais baseados nas externalidades das actividades. Um duplo dividendo pode surgir quando a RFA substitui impostos ineficientes ao correcto funcionamento dos mercados (Goulder, 1994), os efeitos sobre os impostos nos recursos podem ser neutralizados quando são compensados por menores contribuições para a segurança social ou outros custos do empregador (Parry, 1995) e aplicadas na protecção social (Bento, 1999). Para ser bem-sucedida e para garantir uma combinação coerente de preços ou instrumentos fiscais, um processo de reforma deve ser integrado noutros processos nacionais em curso (EEA, 2012).

Em Portugal, desde 1999 que há possibilidade legal de escolher o fornecedor de energia e o esquema da tarifa. A tarifa de venda de energia, definida pela Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), é baseada num sistema de aditividade. A entidade reguladora tem um papel fundamental na regulamentação das actividades do sector eléctrico, que pode ser baseada em duas formas de fixação de tarifas: baseado em custo ou em preço. O Quadro 2.2 apresenta um resumo de ambas.

Quadro 2.2- Formas de fixação de tarifas

Tipo de regulação

Descrição Desvantagens Balanço

Baseada no custo

Determinação de uma taxa de retorno sobre os activos. Os proveitos permitidos dependem dos custos aceites pelo regulador. Na regulação baseada em custos, os proveitos permitidos pagam os custos operacionais, além de um retorno sobre o capital investido. Variações nos custos têm influência directa nos preços. Um aumento da produtividade e aumento da procura levam a reduções de preços.

• Se a procura cresce menos do que o previsto, a receita fiscal obtida é menor do que o previsto e pode não ser suficiente para manter o nível de retorno esperado

• Se os preços das variáveis exógenas aumentarem muito num determinado período, as empresas podem ter

necessidades imprevistas de liquidez (que podem pôr em risco a estabilidade financeira da empresa a curto prazo se a transferência de custos para o consumidor não for simultânea) • Há uma redução do nível de risco para a empresa, uma vez que, além de garantir o retorno de capital, permite recuperar todos os custos operacionais aceites pelo regulador.

Vantagens:

• Os accionistas recebem de acordo com o investimento • Lucros excessivos não são permitidos

• Qualquer redução de custos é para o consumidor • O risco corporativo é mínimo, uma vez que qualquer aumento nos custos é para o consumidor. Desvantagens:

• A regulação baseia-se num custo do capital menor do que o real, por isso a empresa tem um incentivo para sobredimensionar o factor capital

• Não leva a uma eficiência da produção (não há incentivo para reduzir os custos) e a uma eficiência de mercado.

Baseada no preço

Determinação do preço máximo (price cap) para incentivar a minimização dos custos. O preço é uma função de indicadores de produtividade (exógenos às empresas) e de ganhos de eficiência. O regulador permite um certo nível de proveitos, que irão diminuir anualmente em termos reais, como resultado do aumento de eficiência nas operações.

• As tarifas cobrem os custos globais para o período

regulatório, permitindo reduzir o risco das empresas

• Os consumidores enfrentam menos riscos porque o preço está definido para todo o período de regulação

• Os fornecedores têm incentivos para reduzir custos e capitais, o que leva a um aumento do risco para a continuidade de serviço e qualidade de electricidade • Os fornecedores enfrentam riscos relacionados com alterações nas variáveis exógenas

• O regulador estabelece metas e incentivos, deixando os produtores desenvolver a sua actividade "livremente", a fim de obter uma estrutura de custos mais eficiente e,

consequentemente, maiores margens operacionais.

Vantagens:

• Requer menor quantidade de informação, o que minimiza a importância da assimetria de informação que existe entre o regulador e as empresas

• Os ganhos de fornecedores são compartilhados com os consumidores, portanto, mais fácil de controlar por parte dos consumidores Desvantagens:

• Há uma tendência para definir preços acima do custo marginal que pode levar a preços mais altos

• Os resultados não são garantidos à priori, uma vez que a incerteza de preços afecta a rentabilidade.

2.4.2 Exemplos da Reforma Fiscal Ambiental a nível internacional

Existiram alguns Países pioneiros na implementação da Reforma Fiscal Ambiental.

A Eslovénia optou simplesmente por uma reforma do sistema fiscal em 1997, introduzindo um imposto de energia indexado a taxa de carbono.

A opção da RFA foi escolhida pela Suécia, Dinamarca, Holanda, Reino Unido, Finlândia e Alemanha, sendo de destacar as seguintes medidas:

- Suécia (1990, 2001) e Finlândia (1997, 1998) aprovam impostos energia-ambiente introduzidos como parte da política de impostos ao trabalho mais baixos;

- Dinamarca (1992, 1995, 1998) e Reino Unido (1999) substituem as contribuições sociais dos empregadores por impostos de CO2 e alterações climáticas;

- Holanda (1996, 1998) e Alemanha (1998, 2003) implementaram uma abordagem mista, com divisão de receitas fiscais entre empregadores e empregados.

O Anexo Anexo 5 apresenta detalhes sobre a RFA em Países chave.

Portugal foi o primeiro País a introduzir o sistema Feed-in-Tariff (em 1988), seguido da Estónia (em 1998), Alemanha (em 1990), Dinamarca (em 1992), Espanha e Irlanda (em 1994), Itália (em 1999) e França (em 2001).

A Holanda foi o primeiro País a introduzir o sistema de quotas (em 1998), que durou quase 4 anos, sendo alterado para uma política de isenção de taxas. Seguiu-se a Holanda (de 1998 a 2001), Dinamarca (em 2000), Reino Unido (em 2002) e Suécia (em 2003).

Os subsídios ou isenções fiscais alteram o preço visível, criando um custo escondido e podem inadvertidamente causar comportamentos prejudiciais ao ambiente. Estes subsídios são chamados de ambientalmente perversos. Por exemplo, preços subsidiados para a indústria podem colocar em perigo a decisão de investimento em eficiência energética e a aplicação de medidas de poupança. A remoção de subsídios prejudiciais ao ambiente permite aumentar a competitividade de tecnologias amigas do ambiente, reduzir a despesa e também criar novos postos de trabalho.

A avaliação das medidas a aplicar envolve a complexa tarefa de analisar a combinação de instrumentos e quantificar os benefícios esperados fiscais, ambientais e sociais. Os impactes das políticas existentes e das políticas propostas é essencial para avaliar a eficácia e eficiência de cada instrumento na realização dos seus objectivos declarados, para antecipar a sua aceitação, para identificar Potenciais grupos sensíveis, para quantificar os ganhos e perdas para implementar possíveis medidas de compensação e para ajudar na possibilidade de se ter de redesenhar a reforma (EEA, 2000; EREC, 2010; Schmidt-Faber, 2003).

A fixação das taxas de tributação e a decisão de aumentar os impostos são da responsabilidade dos Estados nacionais e não da responsabilidade da Comissão Europeia. (EuropeanCommission, 2010).