Política, planejamento e gestão ambiental

A formulação e construção de políticas pressupõem um processo que expressa o interesse da sociedade, suas decisões e escolhas feitas em cada momento presente e suas implicações para o futuro. Envolve a análise, a elaboração técnica e também o processo político de escolhas e definições.

O conceito de política envolve muitos entendimentos. Dagnino (2002) destaca conceitos produzidos por alguns autores que se dedicam a este campo:

"Easton (1953) considera 'uma política (policy) uma teia de decisões que alocam valor'; Jenkins (1978) vê política como um 'conjunto de decisões interrelacionadas, concernindo à seleção de metas e aos meios para alcançá-las, dentro de uma situação especificada'; Heclo (1972): o conceito de política (policy) não é 'auto-evidente'. Uma política pode ser considerada como um curso de uma ação ou inação (ou “não-ação”), mais do que decisões ou ações específicas'; Wildavsky (1979): o termo política é usado para referir-se a um processo de tomada de decisões, mas, também, ao produto desse processo; Ham e Hill (1993): 'política envolve antes um curso de ação ou uma teia de decisões que uma decisão, destacando que políticas mudam com o passar do tempo e, em conseqüência, o término de uma política é uma tarefa difícil; o estudo de políticas deve deter-se, também, no exame de “não-decisões”'" DAGNINO (2002).

Nas políticas públicas, nenhuma área de atuação está restrita ao seu campo de conhecimento. Isso significa a adoção de uma abordagem plural e transversal no planejamento, ou seja, na formulação e implementação de políticas, planos, programas e projetos que, mesmo concebidos no âmbito governamental, envolvem muitos atores.

A premissa básica do planejamento é o pensar uma ação que será desenvolvida para resolver um problema. Esta, portanto, é uma capacidade inerente ao ser humano, que tem a possibilidade de planejar o seu próprio futuro e a forma de relacionar-se com o seu ambiente.

Dentre os muitos conceitos para definir o que é planejamento, Buarque (2002) define planejamento como uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e no menor prazo possível (BUARQUE, 2002).

A ciência da Administração enumera inúmeros tipos de planejamento, suas modalidades, abrangência, fatores para classificar, nível de participação e tempo necessário para execução. Aqui, apenas para ilustrar, apresentamos uma tabela com tipos de planejamento, sua abrangência, tempo e nível de decisão (Quadro 1).

Quadro 1 - Tipos de planejamento, sua abrangência, tempo e nível de decisão.

TIPIFICAÇÃO ABRANGÊNCIA TEMPO ^{NÍVEL DE}

DECISÃO

Estratégico Organização como um todo Longo prazo Alta administração

Tático Departamento setor Médio prazo Média gerência

Operacional Tarefa ou operação Curto prazo Supervisão

Participativo Um território Longo prazo Todos os atores

Ambiental Municipal

Um território (com ênfase na

conservação dos recursos ambientais) ^{Longo prazo Todos os atores}

Biorregional ^{Um território (com ênfase na}

conservação dos recursos ambientais) ^{Longo prazo Todos os atores}

Urbanístico Um território Longo prazo Todos os atores

Econômico Um território Longo prazo Alta direção

Municipal Um município Longo Prazo Todos os atores

Fonte: Petrocchi (2010).

O planejamento ambiental não é uma ação isolada. Envolve ações interrelacionadas e interdependentes num processo onde a sociedade é ao mesmo tempo objeto, objetivo e meio do planejamento. Expressa o conjunto de decisões e dos compromissos das diversas instâncias que se articulam e convergem no mesmo espaço, considerando as condições locais em que se implantará o que for formulado, a realidade vivida e acordos construídos pelos atores locais.

Um planejamento ambiental, como demonstra o quadro acima, é de longo prazo, pressupõe a participação de todos os atores envolvidos e tem como abrangência um território, com ênfase na conservação dos recursos ambientais.

Dificuldade corrente de todo planejamento é a relação entre a análise e a elaboração técnica, por um lado, e o processo político de decisões e escolha, por outro, constituem um desafio importante para o planejamento do desenvolvimento sustentável (PNC - BAHIA, 2007).

A escolha do método, metodologia para construção do planejamento ambiental deve ser amplamente debatida por todos os atores envolvidos. O planejamento ambiental de uma unidade de conservação, por exemplo, deve envolver os representantes do seu conselho gestor e abranger as dimensões da sustentabilidade propostas nos seus próprios instrumentos e nos respectivos planos municipais dos municípios com os quais se relacionam. O inverso também é esperado, ou seja, o processo do planejamento municipal deve ser feito considerando o planejamento definido nos instrumentos de planejamentos do seu território, a exemplo das Unidades de Conservação.

A ausência de integração entre as ações relacionadas com a agenda ambiental, com a agenda de desenvolvimento e responsabilidade social, com a consolidação do quadro legal e a implementação de instrumentos de planejamento ambiental, continua sendo um desafio determinante para a gestão ambiental.

Para o planejamento e programação das ações orçamentárias (programas e projetos) o setor público segue os seguintes instrumentos: Plano Plurianual (PPA), que estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública, considerando as despesas de capital e outras delas decorrentes, e as relativas aos programas de duração continuada para quatro anos; Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de periodicidade anual, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias do Governo, contemplando prioridades e metas a serem alcançadas pelas Ações Governamentais; Lei Orçamentária Anual (LOA), que estima a receita e fixa a despesa da Administração Pública para o exercício corrente.

Apesar do planejamento na administração pública se direcionar, principalmente, para as questões de cunho orçamentário, é necessário o controle gerencial das ações planejadas em nível não só de orçamento, mas também de promover os meios para facilitar a gestão ambiental e institucional, buscando a garantias de resultados sustentáveis em um processo contínuo, garantindo a inclusão e realização de ações de gestão ambiental nos instrumentos de planejamento orçamentário do setor público. Além disso, deve-se considerar a adoção de políticas que evidenciem as dinâmicas e potencialidades existentes.

O planejamento, controle e monitoramento ambiental e os seus respectivos desdobramentos constituem os alicerces para a gestão ambiental, subsidiando o poder público e a sociedade civil, de informações, instrumentos e ferramentas necessários ao estabelecimento de políticas ambientais e à gestão do uso e ocupação do solo e dos recursos naturais.

Quando se deseja mensurar os resultados de uma dada gestão, termos como eficiência, eficácia e efetividade são geralmente evidenciados. Contudo, é importante considerar que apesar de serem conceitos diretamente relacionados com a avaliação de uma gestão, são independentes entre si, podendo se alcançar cada um deles separadamente. Muitas vezes, o que é eficiente e eficaz não é necessariamente efetivo.

A eficácia está mais diretamente relacionada com a capacidade de alcançar as metas definidas para uma ação; a eficiência diz respeito à forma como é feita,

indicando a capacidade de produzir os resultados com o máximo de competência e otimização dos recursos. A efetividade é um conceito mais abrangente e diz respeito à realização de ações concretas para transformar uma dada situação existente e promover os resultados pretendidos. Consequentemente, o que é efetivo não é necessariamente eficiente ou eficaz.

O contexto da sustentabilidade ambiental prevê, mas ainda não concretiza o processo de planejamento e gestão de um arranjo institucional e vontade política para a necessária interação e interlocução entre sociedade e órgãos públicos nas suas múltiplas esferas: econômica, política e social (AJARA, 2003).

Vale esclarecer que planejamento e gestão ambiental envolvem desde questões legais, administrativas, a estudos, diagnósticos, medidas preventivas e/ou corretivas e compensatórias para impedir ou mitigar impactos ambientais oriundos das ações antrópicas.

Caroline Jabour de França (2005) refere-se ao conceito de "antrópicas" considerando que o mesmo abriga conflitos, uma vez que o ambiente construído, fruto da ação antrópica, desenvolve uma importante função de interesse comum em relação ao meio ambiente, à sociedade e à economia, onde se operaram alterações substanciais por ação do homem, que alteram e impactam o ambiente natural.

Antrópico - relativo à humanidade, à sociedade humana, à ação do homem. Termo de criação recente, empregado por alguns autores para qualificar um dos setores do meio ambiente, o meio antrópico, compreendendo os fatores políticos, éticos e sociais (econômicos e culturais); um dos subsistemas do sistema ambiental, o subsistema antrópico.

Por interferências antrópicas, "o natural transforma-se, ganhando um contexto social marcado por diferentes formas e conflitos, podendo ser visto por dois ângulos diferentes, quais sejam, tanto assegurar como restringir o direito a uma sadia qualidade de vida para os que ali vivem. Se protegido, administrado e planejado de modo adequado, o ambiente desenvolve uma importante função em relação à cultura, à ecologia e à sociedade, e constitui recurso favorável à atividade econômica" (FRANÇA; SANTOS, 2005.)